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例如,收入挣取能力较强的人,应当比挣取能力较弱的人负担更多的税收。
按照这个原则,政府所提供物品或服务的成本费用的分配,与社会成员所获得的边际效益大小无关,而只应依据社会成员的支付能力进行。
支付能力原则的主要优点在于,如果它能够得以成功地贯彻,那么,政府所提供物品或服务的成本费用的分配可以使社会成员的境况达到一种相对公平的状态。
例如,政府的许多税收就可以改变国民收人的分配状况,使其向收入分配公平的目标转变。
但是,支付能力原则也不是没有问题。
按照社会成员的支付能力确定其所承担的政府支出成本的份额是一回事,怎样测度其支付能力又是一回事。
比如,可以按社会成员的收入、财产和消费支出的多少来测度其支付能力,也可以按社会成员因承担政府支出成本而在主观上感受的牺牲程度大小来测度其支付能力。
公共支出的成本要通过公共收入去弥补,公共收入又要从社会成员那里去取得,最终要落实到社会成员身上。
因此,公共收入的取得和落实,总要有相应的线索,总要有一定的依循。
上面述及的受益原则也好,支付能力原则也罢,都是从某一特定角度探寻公共收人的分摊或分配线索和依循的。
它们的作用,说到底,就是为我们设计公共收入制度提供思维线索和操作依循。
在现实各国的公共收入制度中,可以找到受益原则和支付能力原则以及其他方面公共收入原则的影子。
事实上,尽管这些原则都有这样或那样的缺陷或矛盾之处,但是,将它们巧妙地组合起来,使之互为补充、彼此衔接,由此产生的公共收入制度,便不仅仅是取得公共收入的形式和手段,而且可能成为公平分摊公共支出成本并实现特定公共政策目标的依托和工具。
6.2税收:
公共收入的主要形式
关于公共收入的分类,最基本的方法是以公共收入的形式为标准。
按照这一标准,可以把公共收入区分为税收、公债和其他收入三大类。
本章也将按照这一分类方法,依次阐述税收、公债及其他公共收入形式。
6.2.1什么是税收
以下是一些权威经济类工具书有关税收概念的表述。
英国的《新大英百科全书》给税收下了如下定义:
“在现代经济中,税收是家公共收入最重要的来源。
税收是强制的和固定的征收;
它通常被认为是对政府公共收入的捐献,用以满足政府开支的需要,而并不表明是为了某一特定的目的。
税收是无偿的,它不必通过交换来取得。
这一点与政府的其他收入大不相同,如出售公共财产或发行公债等等。
税收总是为了全体纳税人的福利而征收,每一纳税人在不受任何利益支配的情况下承担了纳税义务。
”
美国的《现代经济学词典》给税收下的定义是:
“税收的作用在于为了应付政府开支的需要而筹集的稳定的财政资金。
税收具有强制性,它可以直接向居民或公司征收。
”《美国经济学词典》给税收的定义是:
“税收是居民个人、公共机构和团体向政府强制转让的货币(偶尔也采取实物或服务的形式)。
它的征收对象是财产、收入或资本收益,也可以来自附加价格或大宗的畅销货。
日本的《现代经济学辞典》对税收的定义亦有较详细的表述:
“税收是国家或地方公共团体为筹集满足社会公共需要的资金,而按照法律的规定,以货币能形式对私人的一种强制性课征。
因此,税收与其他公共收入形式相比,具有以下几个特征:
(1)税收是依据政治权力进行的,它具有强制的,权力课征的性质;
(2)税收是一种不存在直接返还性的特殊课征;
(3)税收以取得公共收入为主要目的,调节经济为次要目的;
(4)税收的负担应与国民的承受能力相适应;
(5)税收一般以货币形式课征。
《大日本百科事典》对税收的定义是:
“税收又常称税或税金,它是国家或地方自治团体为了维持其经费开支的需要而运用权力对国民的强制性征收。
税收的这一强制性特点使之同公共事业收人、捐款等区别开来。
尽管税收也是公共收人的一种形式,但它并不像手续费那样具有直接的交换关系,它是无偿的。
尽管当税收收人转化为公共支出以后又返还给国民,但是每一个纳税人受益的大小与其纳税额并不成比例。
”
从上述有关税收定义的表述中,可以明确这样几点:
1.税收是由政府来征收的。
也就是说,税收的主体是政府,而不是其他别的什么机构或组织。
征税权力只属于政府,包括中央政府和地方政府,除此之外,其他任何组织或机构均无征税权。
2.政府征税凭借的是其政治权力。
税收的征收,实质上是政府参与社会资源的分配,而社会资源的分配总是要依据一定的权力来进行的。
依据资本的所有权,可以取得利润、利息的收人;
依据土地的所有权可以取得地租的收入;
依据劳动力的所有权,可以取得工资收入。
作为公共管理部门的政府,显然只能依据政治权力来取得社会资源,即凭借政府的政治权力把私人部门占有的社会资源的一部分转移到公共部门。
3.税收是强制征收的。
征税实质是政府对私有资源的侵犯。
在政府政治权力和私有资源权力的对立之中,不实行强制,政府就不可能在GDP已分解为工资、利润、利息、地租的情况下实行再分配,就不可能占有私人部门的一部分资源。
这种强制征收的具体表现,就是政府以法律形式颁布税收制度和法令。
不论纳税人是否愿意,都必须照章依法纳税,否则就要受到法律制裁。
4.税收是无偿征收的。
政府征税之后,税款即为公共部门所有。
政府既不需要任何偿还,也不需要向纳税人付出任何代价。
纳税人所缴纳的税款与其所可能享受的公共物品或服务的效益之间也无任何直接的必然联系。
税收的征收完全是无偿的,不存在任何等价交换或等价报偿的关系。
5.税收的征收有固定限度。
既然政府征税是对私有资源的一种侵犯,这种侵犯就必须有一定限度,课征的数额也必须以法律形式预先确定下来。
比如,对一亩地课征多少斤粮食、每个人丁缴纳多少钱、某一种收入要缴纳其中几分之几,等等。
6.税收是为了满足政府经费开支的需要而征收据。
政府为了维持它的存在和实现它的职能,需要耗费一定的人、财、物力,而所有这些经费开支的来源主要是税收。
“捐税体现着表现在经济上的国家存在。
官吏和僧侣、士兵和舞蹈演员、教师和警察、希腊式的博物馆和哥德式的尖塔、王室费用和官阶表这一切童话般的存在物,于胚胎时期就已安睡在一个共同的种子——捐税之中了。
由此,可以归纳出税收这一经济范畴的比较全面而确切的简短定义:
税收是政府为实现其职能的需要,凭借其政治权力,并按照特定的标准,强制、无偿地取得公共收入的一种形式。
6.2.2课税主体、课税客体和税率
不管什么样的税收,总离不开三方面内容:
即向谁课税,对什么课税和课征多少税。
相应地,课税主体、课税客体和税率也就成为税收的三个基本要素,
1.课税主体。
课税主体,是课税客体的对称。
亦称“纳税人”或“纳税义务人”,也就是税法上规定的直接负有纳税义务的人。
无论什么税,总是要由有关的课税主体来承担。
因此,每一种税都有关于课税主体的规定。
课税主体是税制构成的一项最基本要素。
在税法上规定直接负有纳税义务的,可以是自然人,也可以是法人。
“自然人”就是指个人,“法人”则是相对于或区别于自然人来说的。
它是指依法成立并能独立地行使法定权力和承担法律义务的社会组织,如社团、公司、企业等等。
法定的课税主体有缴纳税款的义务,直接同国家的财政、税务机关发生关系。
在不能依法履行纳税义务时,要受到法律的制裁。
课税主体或纳税人并不一定就是税负的承担者,即负税人。
纳税人和负税人不一致的情况是经常发生的。
比如,消费税是由消费品的生产者或经营者缴纳的,但纳税人可以把税款加在消费品价格上转嫁给消费者。
因此,生产者或经营者只是纳税人,真正的负税人则是消费者。
在某些情况下,纳税人和负税人又是一致的。
比如,对一般劳动者课征的个人所得税以及对一部分企业课征的法人所得税,由于不存在税负转嫁的可能,纳税人就是负税人。
2.课税客体。
课税客体俗称“课税对象”,即是课税的目的物,也就是对什么课税。
政府进行课税,仅仅规定课税主体是不够的,还必须进一步规定对什么东西课税。
例如,仅仅规定企业有纳税的义务,但不明确对它们课征什么税或对它们的什么东西课税,就无法将该收的税收上来。
而规定对什么东西课税,就是在规定课税对象。
课税对象是税收制度中的核心要素。
这首先是因为它体现着不同税种课税的基本界限。
即凡是列入课税对象的,就属于该税的课征范围;
凡是未列入课税对象的,就不属于该税的课征范围。
其次,它是区别不同税种的主要标志,通常要以课税对象为标志划分税种并规定税名。
如对个人所得的课税,就叫个人所得税;
对财产的课税,就叫财产税;
等等。
课税客体或课税对象不一定就是税收的源泉即税源。
税收作为GDP再分配的一种形式,其税源只能是在GDP初次分配中已经形成的各项收入,它主要是工资、利息、利润、地租等等。
这些税源可以是直接的课税对象,也可以不是直接的课税对象。
例如,对财产的课税,课税对象是特定的财产,而税源只能是各种收入。
对农民的课税,税源是农民的收益,而课税对象却可以规定为农民所占用的土地量或利用土地所生产的农作物的产量。
又如,对企业的课税,税源是企业创造的利润额,但课税对象却可以是企业的包括产品成本在内的商品销售收入,也可以是企业的利润额,如此等等。
因此,只是在少数的情况下,课税对象同税源才是一致的。
而对于大多数税种来说,二者并非一致。
课税对象解决的是课税的直接依据问题,税源则是税收收入的最终来源。
3.税率。
税率,是所课征的税额与课税对象之间的数量关系或比例,也就是课税的尺度。
税率是税收制度的一个核心要素。
在课税对象既定的前提下,税收的负担程度和政府课税的程度就主要体现在税率上。
一般说来,税率越高,税收负担越重,政府的税收越多。
税率通常用百分比的形式表示。
它又可具体分为比例税率、累进税率和累退税率等三种形式。
为了清楚地说明三种形式税率的区别,先引入两个概念,即平均税率和边际税率。
所谓平均税率,指的是全部应征税额占课税对象数额的比例。
用公式表示,即为:
平均税率=(全部应征税额)/(课税对象数额)×
100%
所谓边际税率,则指的是课税对象数额的增量中税额增量所占的比例。
可用公式表示为:
边际税率=(△全部应征税额)/(△课税对象数额)×
100%)
运用上述两个概念,比例税率、累进税率和累退税率就很容易解释了。
先看比例税率。
比例税率,就是对课税对象规定的课税比率,不随课税对象数额的变化而变化,而保持在一个不变的水平上。
例如,对商品的课税,按商品销售额课征20%的税款。
两个销售额分别为10000元和100000元的企业,都按20%的税率计征税款。
对10000元的销售额按20%的税率计征的税款为2000元,而对100000元的销售额按20%的税率计征的税款为20000元。
可见,在比例税率下,平均税率(不是税款的绝对额)的高低,既同课税对象的数额无关,又与边际税率相等(参见图6-1)。
再来看累进税率。
累进税率,就是按照课税对象数额的大小,规定不同等级的税率,课税对象数额越大,税率越高。
所以,在累进税率下,每一级税率也就是相应级距的课税对象数额的边际税率。
同时,由于边际税率随课税对象数额的增加而上升,致使平均税率也呈现出同样的变化趋势:
随着课税对象数额的增加而上升(参见图6-2)。
累进税率又可进一步分为全额累进税率和超额累进税率。
全额累进税率是随课税对象数额的增加,税率逐步提高,全部应税数额都适用相应的最高等级的税率课征。
假定全额累进税率规定为:
所得未满1200元的,税率为10%;
1200元以上未满1800元的,税率为15%;
1800元以上未满2500y15的,税率为20%……若某纳税人的所得额为2400元,那么,这2400元要全部按照20%的税率计税。
超额累进税率是把课税对象按数额大小划分为若干等级部分,对每个等级部分分别规定相应的税率,分别计算税额,而后相加即为应征税款。
也就是一定数量的课税对象可以同时适用几个等级部分的税率。
假定超额累进税率规定为:
所得额2000元以下的,税率为10%;
超过2000元至3000元的部分,税率为15%;
超过3000元至5000元的部分,税率为20%……若某纳税人的所得额为4000元,则2000元以下的部分按10%的税率计征;
超过2000元至3000元的部分,按15%的税率计征;
超过3000元的1000元,按20%的税率计征。
两种累进税率相比,全额累进税率计算简便,但累进比较急剧,特别是在两个级距的临界部分可能出现税负增加超过课税对象数额增加的不合理现象。
超额累进税率计算比较复杂,但累进程度缓和,更能体现税收公平原则。
最后来看累退税率。
累退税率,与累进税率正相反,就是按照课税对象数额的大小,规定不同等级的税率,课税对象数额越大,税率越低。
所以,在累退税率下,边际税率随课税对象数额的增加而下降。
同时,由于边际税率的变动在先,平均税率的变动在后,在边际税率随课税对象数额的增加而下降的带动下,平均税率也呈现出同样的变化趋势:
随课税对象数额的增加而下降。
对于累退税率,可以用美国联邦保险捐助税的例子来说明。
它是按照雇员全年领取或生产者全年对每个雇员支付的工资、薪金总额计征的(雇员、生产者各负担一半),但有最高应税限额规定。
在1989年,税率为15.02%,但限额为48000美元。
也就是说,凡高于48000美元的工薪额,税率为0,如图6-3所示。
对每一雇员来说,这种税每年最高计征额为48000×
15.02%=7209.60(美元)。
当年工薪额未超过48000美元时,其面对的平均税率即是15.02%的边际税率。
然而,当年工薪额增加到超过48000美元时,其面对的平均税率却持续下降了。
如当一个雇员的年工薪额达到60000美元时,其面对的平均税率即为7209.60/60000=12%。
这显然低于年工薪额为48000美元时的15.02%的平均税率。
在现实生活中,税率有时还可以用绝对量的形式表示。
即按照课税对象的一定数量,直接规定一定的税额。
比如,一辆汽车缴纳几元的牌照税,一个商店缴纳多少钱的营业执照税,进口一立升酒缴纳多少钱的进口税,等等。
这种固定税额,即为税率,称作定额税率。
6.2.3税收是政府取得公共收入的最佳形式
政府可以通过多种形式取得履行其职能所需要的公共收人,但税收是最有效或最佳的形式。
例如:
政府可以通过直接增发货币来取得公共收入。
政府拥有货币发行权,它完全可以视财政需要而印发相应数量的货币。
但是,凭空增发票子会造成无度的通货膨胀,极不利于经济的稳定发展,在物价因此而飞涨的情况下,还可能诱发社会动乱。
所以,不到万不得已是不能靠印发票子来取得公共收入的。
政府也可以通过举借公债来取得公共收入。
政府可以债务人的身份,依据有借有还的信用原则,向国内外发行政府债券来取得相应公共收入。
但是,举债取得的收入终究是要偿还的。
而且除偿还本金之外,还要加付利息。
所以,以举债形式取得公共收入是以支付一定的代价为条件的。
政府还可以通过收费的形式来取得公共收入。
它可以像一个商业性企业那样,对公共场院所或公共设施的使用者或享用者按照特定标准收取相应的费用,以所收费用来满足政府用款的需要。
但是,政府收费总要依据“受益原则”,向公共场所或公共设施的使用者或享用者取得,未使用者或不使用者是无需交费的。
这就决定了政府以收费形式取得的资金数额不可能较大,显然是无法抵付政府支出的需要的。
相比之下,政府通过课征税收的办法取得的公共收入,实质是人民将自己所实现的收入的一部分无偿地转移给政府支配。
这一来不会凭空扩大社会购买力,引起无度通货膨胀;
二来政府不负任何偿还责任,也不必为此付出任何代价,不会给政府带来额外负担;
三来税收是强制征收的,政府一般可以制定法律向其管辖范围的任何人或任何行为课征任何数额的税款,故可为政府支出提供充足的资金来源。
正因为如此,在各种可供选择的公共收入形式中,税收为最佳形式。
在现代经济社会中,税收是公共收入的主要支柱。
6.3公债:
有偿性的公共收入形式
6.3.1什么是公债
公债的概念在上一节中已经有所涉及,政府在组织公共收入时,一方面可以凭借政治权力,采取无偿的形式来进行,如课征税收,另一方面还可以依据信用原则,采取有偿的形式来进行,如发行公债。
这就是说,公债是政府取得公共收入的一种有偿形式。
公债在将私人部门占有的一部分资源转移到公共部门,从而为政府取得公共收入这一点上,同税收的功能是无差别的。
但它毕竟又不同于税收,而有着其本身的特征:
1.公债的发行或认购是建立在资金持有者自愿承受的基础上的。
对于公债,买与不买或认购多少,完全由资金持有者视本身情况自主决定。
政府发行公债,所依托的是其信用,而不是政治权力。
在这里,政府处于债务人的地位,而债务人是不能向债权人(认购者)“强行”借债的。
因而,公债的特征之一是自愿性。
2.公债的发行是有偿的。
通过发行公债取得的公共收入,政府必须按期偿还,除此之外,还要按事先约定的条件,向认购者支付一定数额的对暂时让渡资金使用权的报酬,即利息。
因而,公债的特征之二是有偿性。
3.公债的发行较为灵活。
公债发行与否以及发行多少,一般完全由政府根据公共收支的状况,灵活地加以确定,而不是像课税那样,通过法律形式预先规定。
也就是说,公债的发行,既不具有发行时间上的连续性,也不具有发行数额上的相对固定性,而是何时需要,何时发行;
需要多少,发行多少。
因而,公债的特征之三是灵活性。
将上述各点加以归纳,可以得出公债这一经济范畴的简短定义:
公债是政府举借的债,是政府为履行其职能的需要,依据信用原则,有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。
6.3.2公债的基本功能是弥补财政赤字
公债作为一种公共收入形式出现,在历史时序上要比税收晚得多。
它是在政府职能不断扩大,支出日益增加,仅靠税收已不能满足公共支出需要的情况下产生的。
也就是说,公债本身就是与财政赤字相联系的公共收入形式,是作为弥补公共收支差额的来源而产生的。
弥补财政赤字是公债最基本的功能。
如所熟知,财政赤字一般就是指公共收入小于公共支出即收不抵支的差额。
问题在于,弥补财政赤字的方式可有多种,如增加税收、增发通货,并非只有发行公债一种方式。
为什么说公债最基本的功能是弥补财政赤字呢?
这里的道理并不难说清。
增加税收,可使政府公共收入增加到与公共支出相当的水平,因而是弥补财政赤字的一种方式。
但税收的增加客观上受经济发展状况的制约,如果因强行提高税率或增设税种而影响了经济的正常发展,使财源枯竭,结果将是得不偿失;
同时,改变税制也要受立法程序的制约,不仅不能保证短期内迅速地筹得所需的资金,而且会在政治和经济上遭到纳税人的强烈反抗。
通过中央银行增发通货,也是增加公共收入,从而弥补财政赤字的一种形式。
但通货虚增的结果是社会中流通的货币量的凭空扩大,很可能出现无度的通货膨胀,况且,在现代金融制度下,也是难以办到的。
如美国的货币发行由联邦储备银行掌握,财政部出现赤字时,自己不能直接增发通货来弥补,也不能要求联邦储备银行为弥补财政赤字而增发通货。
相比之下,以发行公债的方式弥补财政赤字,只是社会资金的使用权的暂时转移,既不会招致纳税人的不满,又不会无端增加流通中的货币总量,造成无度的通货膨胀,还可以迅速地取得所需资金。
此外,公债的发行或认购通常建立在资金持有者自愿承受的基础上,通过发行公债筹集的社会资金,基本上是资金持有者暂时闲置不用的资金。
将这部分资金暂时集中,归政府使用,在正常情况下不会对经济发展造成不利的影响。
6.3.3公债与政府的资本性支出
当然,将弥补财政赤字视为公债的基本功能,并不意味着公债不能有其他方面的用途。
事实上,在西方国家,政府的资本性支出,有许多就是以发行公债作为财源的。
如日本发行的公债明确分为两种,即建设公债和赤字公债。
建设公债用于公共设施的建设,形成有益于当前和长远的社会资本;
赤字公债用于弥补经常性公共支出的不足,只是在支出年度受益。
美国州和地方政府发行的公债,其收入一般只能用于铁路、公路、公用事业等基本建设(被称之为“资本工程”)。
用发行公债的方式为资本性支出开辟财源,是有其经济合理性的。
这主要是基于前述受益原则以及公平原则的考虑。
我们以一个具体事例来说明。
例如,公共设施的建设,如学校,一旦建成后,便会在长时期内发挥效益。
如果以税收的形式为学校的建设筹集资金,则庞大的建设费用会使税率急剧提高。
这样,不仅纳税人不会容忍,而且让这个特定年份(指学校建设期间)的纳税人承受学校建设的全部负担,而让以后的若干年代人无偿享用学校所提供的效益,也有违受益和公平的原则。
特别是如果这一时期又发生了居民迁移的情况,不公平的问题会更加突出。
而如果用发行公债的形式为学校建设筹集资金,不仅该年(学校建设期间)的税收不会急剧增加,而且,随着学校的使用,受益人也可通过纳税来偿还为学校建设而积欠的债务,于是,学校的建设费用便可在学校使用期间的几代受益人中分摊。
6.4其他公共收入形式
除了税收和公债之外,政府也可以通过其他形式取得公共收入。
这主要包括通货膨胀、捐赠、使用费、规费等。
6.4.1政府引致的通货膨胀
政府引致的通货膨胀(government-inducedinflation)指的是这样一种情况:
为了弥补政府提供的物品或服务的费用而扩大货币供给,从而造成物价的普遍上涨。
为了弥补政府支出,政府可以开动印刷机印制钞票,或者采用扩大货币供给的手段。
不管怎样,由此而带来的货币供给增加的结果,都是物价水平的普遍上涨。
或者,换句话说,发生通货膨胀。
因货币供给增加而导致的物品或服务的市场价格上涨,其结果是人们手中持有的货币的购买力下降,政府部门所能支配的资源即公共收人增加。
也就是说,政府引致的通货膨胀,实质上是一种社会资源的
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