投资项目代建制管理方式初探Word文件下载.docx

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建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。

二、采取代建制管理方式的必要性

1．政府传统管理方式的历史沿革

我国在计划经济时期，固定资产投资结构单一，基本都是国家投资，建设工程项目管理模式简单，工程咨询体系也不发展。

20世纪60年代基本实行的是以施工单位为主的大包干制，70年代是以部门和地方行政领导为主的基建办、指挥部制，施工任务由国家统一下达，企业缺少自主权，管理方式落后，经营方式粗放。

主要包括下列几种形式

（1）工程指挥部型：

该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。

（2）基建处型：

各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处。

上级行政部门主要负责宏观控制管理，而具体项目一般由建设单位基建处进行管理和实施。

（3）项目法人型：

按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。

（4）专业机构型：

这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。

2.项目建设传统管理方式存在的弊端

（1）没有明确的责任主体

在实施项目代建制以前，项目工程建设基本上采用工程指挥部型或基建处型管理模式。

这一时期建设项目管理机构人员从有关部门抽调人员组成，既不是部门，也不是法人单位，也就谈不上责任主体。

更谈不上责；

权；

利经济手段的贯彻实施，政府负责资金筹措和投资，工程建设由临时班子组建管理，使用单位对竣工项目使用。

工程建设没有明确的责任主体，管理机构在不承担任何风险的情况下，听从使用单位意见，任意改变建设内容、规模、概算，造成资金使用混乱，“三超”现象严重。

同时，项目建设又缺乏有效的监督机制，管理上也会出现很多漏洞，很大程度上造成政府投资浪费，影响项目建设的有序进行。

（2）投资收益差

由于责；

利；

效也就不能很好的贯彻实施，在使用单位自建、自管项目的情况下，实行建、管、用合一，项目建设中存在一定的薄弱环节，单位为了自身利益（如尽量提高项目使用的适用性和方便程度），擅自增减或更改项目建设内容，扩大建设规模和提高建设标准，而不太注意工程成本。

普遍存在“超规模、超标准、超概算”的“三超”现象。

项目管理缺乏有效的控制机制和相互监督制约机制，造成管理漏洞偏多，质量、工期、投资、环保和安全等硬性指标得不到保障，出现了一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题，导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生质量、安全问题。

3.我国现行的代建制管理方式是一项创新

在我国目前的政府体制环境下，对非经营性（公益性）政府投资建设项目实行“代建制”管理，与现行政府投资项目管理体制相比是一项创新，具有明显的优势。

（1）将内部委托代理关系转化为外部委托代理关系，能够充分发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止发生“三超”行为。

在代建制管理模式之下，政府（业主）将项目建设的有关工作委托给工程项目管理公司，并通过委托代理合同建立起市场化的外部委托代理关系，业主与代建人的责任明确。

工程项目管理单位（代建人）的实质，是把过去由建设单位（使用单位）的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责，拥有项目的经营管理权，全权负责项目投资管理和建设全过程的组织管理。

（a）代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目总体成本，体现了市场竞争意识；

（b）代建单位具有丰富的项目专业管理经验，有助于提高政府投资建设项目管理水平（c）代建单位与政府、使用单位签订三方代建合同，通过合同约束三方的行为，有利于排除项目实施中的各种干扰（主要是项目单位提出的“三超”要求），符合法制理念；

（d）代建单位须依照代建合同的约定，向政府缴纳一定比例（10％。

30％）的履约银行保函，为从经济上制约代建单位的违规行为提供了保障；

（e）对项目竣工验收后决算投资低于批准投资的，可按财政相关规定，从节余资金中给予代建单位提成奖励，从机制上鼓励代建单位加强管理、降低成本。

（2）对政府投资项目实施代建制管理，实现了项目管理队伍的专业化。

工程项目管理公司是由工程咨询各方专家组成的，有效地提高了项目管理水平。

一方面提高了对政府投资项目的管理效率和水平，为有效控制质量、工期和造价，为财政资金的使用提供了制度上的保障；

另一方面将原来由政府亲历亲为的项目管理方式转变为由专业化项目管理企业实施，大大减轻了由政府专门组建项目管理机构对自己投资的项目实施进行管理所付出的人员及资金的成本，也为政府精简机构和人员、提高投资质量提供了治本之策。

（3）对非经营性政府投资项目实施代建制管理，能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强项目使用单位的责任意识。

在“代建制”项目中，项目使用单位主要职责是负责提出项目功能需求和实行工程质量、工期、资金合理使用的监督。

（a）由项目使用单位提出功能需求、建设标准，使得建设项目能够满足使用单位要求；

（b）项目使用单位从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，有助于减少建设实施过程中建设规模、建设标淮变动的随意性；

（c）能够使项目使用单位集中力量加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，把项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。

（4）代建制的实施，能够从机制上隔离行政权力与市场资本，压缩了政府权力寻租空间，有助于加快实现政府职能转变，防范权力寻租和公务人员腐败，保证政府管理职能部门及其人员的清正廉洁。

在我国历来采用的“自建自管”政府项目管理方式中，行政权力过分“贴近”具体承担建设任务的企业并拥有绝对的决策权，因而政府权力的行使方式往往对于企业利润具有致命影响。

出于资本逐利的天性，企业对控制相关项目的政府机关和人员的贿赂腐蚀已经成为一种重要的经营方式。

而实施代建制，将政府对于政府投资项目的全部管理职能通过委托转交给以市场竞争方式确定的代建企业来执行，代建企业向政府业主负责，各项目承包企业向代建企业负责，两者均以合同方式确定各方权利义务关系。

这就使得行政权力寻租的难度加大。

对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助于规范政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。

代建制下，政府不直接与建设项目的其他当事人（设计单位、监理单位、咨询单位、施工承包商）打交道，与之打交道的是接受政府授权作为一个实体的工程项目管理公司，它代理政府对公共项目进行协调和管理。

政府的作用主要是培育代建市场、制定规则和维护良好的市场秩序，而不是直接参与政府投资项目的管理活动。

4.代建制管理方式的成效显著

（1）新型机制带动项目决策、管理水平和工作效率提高

“代建制”是工程建设项目投融资体制改革和政府职能转变过程中出现的建设体制的创新,是借鉴国外总承包的管理模式并结合本国现状产生的新型机制，吸收了国外管理的成功经验，最大限度地整合、优化了国内资源配置，机构精简，项目管理任务和职责相对应，减少管理机构运转费用，提高行政效率和管理水平。

“代建制”的设立使政府投资项目实现了专业化的相对集中管理，改变了以往政府投资项目管理分散性、临时性的状况，消除了机构临时拼凑、人员不稳定、业务不熟悉、管理不到位、教训多经验少等诸多弊端。

代建单位都是专业从事项目建设管理的咨询机构，拥有大批专业技术人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。

通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。

有利于政府监督、管理水平和投资效益的提高。

同时困扰工程建设领域的“三超”痼疾得到了抑制，“双拖”问题受到更大制约。

项目的投资者和工程的建设者相分离,更符合国际惯例的操作,使我国能逐步与国际接轨,融入全球市场,使工程项目对招商引资更具有吸引力,能最大程度地利用国内、国外的资本为经济建设服务,同时能推进管理理念和水平向国际先进的管理方式靠拢，形成较为完善的建设体系。

（2）项目控制得到真正落实

“代建制”就是代理建设制，即由具有独立法人资格的专业项目管理单位代理业主行使业主的项目管理任务的一种形式，是现行推行的一种政府投资项目工程管理模式。

代建人是政府委托的项目建设阶段的项目法人，是项目的建设管理主体，在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。

代建人对政府负责，作为建设方利用自己的专业技术力量和严密的管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理，确保项目建设按合同目标的顺利实现，负责对建设资金进行管理，保证建设资金专款专用，并接受政府有关部门的审查和监督；

代建人作为独立的项目法人，依法行使法人职权，承担法律和经济责任。

原有政府投资项目管理体制之下，项目建设缺乏有效的控制机制，存在着前期工作的不够深，决策随意变更等现象，容易造成投资一超再超。

“代建制”为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，就不得随意改动。

代建单位是全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

“代建制”严格执行了财政预算，严格按项目概算办事，超预算资金财政一律不买单。

建筑规模按设计任务书实施，无任何搭车建设现象，克服了以往的项目使用单位和建设单位共为一体，使用单位往往从其自身利益出发，随意变更建设规模，导致工程造价一超再超现象。

（3）充分发挥竞争机制作用

首先代建单位（代建人）通过市场竞争确立，代建单位接受业主（投资者）的委托，与委托单位签订委托合同，明确代建人是项目建设阶段的项目法人，是项目的建设管理主体，在职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理者。

①全面引入设计招标制度。

通过公开招标的方式择优选择项目勘察、设计单位，公开透明。

改变了建设单位“私下”选用勘察、设计单位“暗箱操作式”的方式，引入竞争机制优选勘察、设计单位，提高成果的设计质量，杜绝不正之风甚至腐败现象的发生。

②全面引入设计、监理制度。

通过公开招标的方式择优选择监理单位，充分发挥监理在“三控”中的积极作用，有助于提高设计质量，对项目施工阶段的“投资、进度、质量”等的控制进一步到位，增强了项目建成的安全性和可靠性。

③全面引入施工招标制度。

代建单位依据法律法规委托有资质的招投标中介机构进行施工公开招标，通过公开招标的方式择优选择施工单位，杜绝了不符合建筑资质的施工企业的进入，避免建筑质量低下和安全难以保障等严重后果。

（4）政府对项目的监管更加到位

政府工程投资额巨大，建立和完善政府投资工程管理的规章制度，将政府投资工程管理纳入法制轨道，必须建立监督制衡机制。

投资主管部门（稽察特派员办公室）的稽察、审计部门的审计、财政部门的财务监督以及司法和纪检部门的监察等多方面。

为进一步加强外部监管，强化了监督职能和完善项目举报制度。

审核、定期或不定期地组织有关部门监督检查项目的建设实施情况。

对项目“质量、进度、投资、安全、环保”等方面进行监督检查。

同时，项目举报制度对于监督管理、防范违法违规现象和揭露工程投资建设领域的腐败行为等起到积极作用。

三、我国现行代建制管理方式存在的问题

（1）由于信息不对称造成的效率损失和管理失控

委托人和代理人在信息占有关系中地位是不对等的。

代建市场的信息不对称导致政府委托方的逆向选择，使之交易各方的利益失衡，造成的效率损失和管理失控。

政府委托方一般处于劣势，从而给委托方的监督和控制带来很大困难，增大交易成本。

委托代理理论中的委托人——代理人关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，因此，委托代理问题产生的原因从一般意义上讲就是因为委托人和代理人之间的利益不一致和信息不对称。

信息不对称在经济管理领域的定义即市场交易的各方对有关交易的信息没有全面、充分和真实的了解，即整个交易是在不透明的前提下进行的。

这种信息不对称和相应发生的信息成本以及由此导致的逆向选择和道德风险效应会影响到市场机制的正常运行，从而影响到市场的均衡状态和效率。

逆向选择是指在信息不对称的条件下，参与交易或交往的一方可能隐藏自己的私有信息，反而提供不真实的信息以谋求增加自己的利益，但是这种行为却损害到另一方的利益。

道德风险是指在信息不对称的情况下，参与交易的一方在双方合约签订之后才会做出的某种选择，如果合约当中所隐含的激励机制设计不佳，或是没有充分考虑到信息不足的缺陷，极有可能引起参与交易的一方利用合约激励机制中的不完善之处选择对自己有利的机会主义行为，使另一方利益受损。

（2）“代建制”法律定位不明确、风险转移问题尚未解决

代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系，理论和实践都提出了这个问题，首先，代建制普遍存在一个实践矛盾，即委托代建的项目建设完了，委托人——各相关政府或部门，作为直接的当事人，不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。

其次，国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。

实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。

但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签订协议时，就可能有这么一种情况，通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。

同家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。

再次，代建制作为一种新的项目管理模式目前还没有统一的概念，在法律上没有明确的定位，市场操作不规范，行业管理制度不健全，代建人在国家基本建设程序中没有法律授予或认可的地位，因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规划、建设、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通和处理方式，但实际上仍必须是使用人（即传统上的建设方）出面进行各项手续办理。

另外，现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有及无法完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。

（3）建设项目管理体制改革滞后带来的阻碍

建设项目管理体制改革的滞后，使之与代建制度产生矛盾与交迭，在项目代建过程中带来阻碍。

我国建设工程管理体制是伴随着市场经济的发展而逐步变化的，加上建设行政管理体制上的条条分割情况，便产生了一些具有条条分割特征的管理制度和机制形式，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。

这些制度和机构组织的业务不仅具有同性质的重迭，还因与政府的某行业的管理职能关联，通过各自的资质、资格及业务范围的管理而形成相对的封闭的运行机制，导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成资源浪费，管理低效等问题，还一定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐，现在，又要在政府投资领域建设项目上再实行一个代建环节，是否会因增加一个中间环节而影响工程建设效能，也是客观存在的一个问题。

根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。

而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。

如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生副作用。

应以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，彻底解决过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效。

在政府投资工程中，现行的政府采购部门规章和地方性法规中，都规定了一般的监督程序，包括财政监督、审计监督和社会监督。

这些监督是不可或缺的，但由于缺乏具体操作规则和约束机制，这些监督大多流于形式。

况且，这些监督大多是事中监督和事后监督。

在实际操作中，代建单位被赋予的角色常常无法得到有关部门法律、法规的认可，工程项目的前期工作如:

征地、拆迁、规划及开工前须办理的各项手续，没有委托人的配合，几乎无法完成。

项目竣工后，移交使用单位，由于投资、建设、使用常常是分开的，所以使用单位对项目的功能与预想的存在很大差异，也很难达到满意。

代建单位的费用主要来自于与政府主管部门签订的委托代建合同，为了追求超额利润，也有可能违背自己的职业道德，选择与承包单位合谋，从而严重影响工程的顺利实施。

（4）代建单位事实上处于弱势地位

“代建制”目前是通过合同的形式把出资人、使用人和代建人联系在一起，应该说合同中有关各方的责任、权利、义务等是明确的，但实践过程中在许多地方代建人的责任、权利、义务的比重却有些不匹配，造成了代建人的风险过大，代建单位事实上处于弱势地位，其主要表现有：

一是社会对代建制理解不够深入，各职能部门之间衔接配合不够，推行代建制，既涉及到各部门管理方式的改进，也涉及到部门间权力的调整，因此必须理顺各部门之间的关系；

二是代建单位的法律地位不确定，阻碍了代建工作顺利推进，代建单位还不具备传统意义上建设单位的法律地位，在办理财政拨款、工程建设等各项手续时得不到有关部门的认可，遇到了很多困难和阻力，代建单位迫于无奈，不得不依附和求助于使用单位或其他部门，使代建效果和时效性大打折扣；

三是投资控制矛盾突出，现有代建项目大部分是从可行性研究报告批复后实施代建的，投资控制是以批复的项目估算总投资来限定的，由于一些项目存在使用功能需求滞后于可研，或编制可研报告缺项、漏项等，加上现行物价指数上涨较快等其它一些因素的影响，给代建项目投资控制带来了难度；

四是行政主管部门的协调、管理职能需要明确和完善。

从目前的实践看，一方面存在着多个管理部门，发展改革委管立项、概算审批；

财政部门涉及资金拨付的审查、监管；

建设主管部门负责审查初步设计、管代建项目的建设过程；

然后是审计，由于政策不配套，有些东西超出了一些规定就是违法，审计部门介入审计，监察部门对不合法或违法规定的行为要予以纠正等等，这些部门对代建单位干预过多，造成目前协调效率不高、效果不好、作用不大；

另一方面，监理单位、承建单位与代建单位才存在合同关系，而主管建设的部门只与代建单位存在合同关系，使得对各参与单位的管理职能缺失、力度不大。

五是也有一些出资人和使用人在将责任转移给代建人之后，并不想将所有建设过程的权利全部交给代建人，对与施工承包、设备和材料选购等仍时常将自己的意愿强压给代建人，使代建人很难作到真正意义上的独立、公正。

六是利益调整带来对代建制管理的反制，代建制的收益远远小于所要承担的责任与风险，缺乏有效的激励机制是代建企业收益难以同风险匹配的最突出的问题。

（5）代建单位的素质有待提高

首先，代建制企业属于“智力服务业”，它与其它产业的主要区别在于它的成果是在从业人的知识、经验和智力中产生的，为此从业人员的素质极为重要，这不仅要求从业人员有较高水准的专业知识，还要通晓有关法律、心理、社会及相关科学知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任。

随着企业运作代建项目，许多代建单位高层次管理人员严重匮乏，从业人员素质急待提高，管理水平、人员及其知识结构已经远远不能满足工程建设的需求，项目管理人员的现场实践经验较多，但是经济、商务、管理、法律等方面的知识和能力不足，缺少复合型人才，熟悉国际惯例，能从事国际工程咨询的人才就更少。

随着代建工程的启动，必然面临人才风险。

国外对管理咨询执业人员管理较严，从事工程管理咨询上作的人必须具有执业资格注册证书。

其次，目前我国代建制企业的人才考核机制也尚未健全，培训经费及培训机构缺乏，致使管理人员普遍缺乏科学的项目管理方法，无法发挥代建制在项目管理专业化的优势。

代建制企业中能承担各种行业的综合代建工程管理的比较少，服务范围比较狭窄，在一定程度上制约了代建制企业的发展。

（6）代建费取费标准不明确阻碍了代建制的发展

代建制是对非经营性政府投资项目实施过程的市场化改革，各地的代建制管理办法大部分没有明确代建管理费的具体内容，大部分省市按照《建设单位管理费标准》和《基本建设财务管理规定》中的相关规定执行。

而代建费用与建设单位管理费的费用组成并不同。

《基本建设财务管理规定》明确规定建设单位管理费不包含从项目立项起至开工之日的前期工作的管理费用和在原单位发工资的工作人员工资、福利及各类保险费（即只有临聘人员的工资在管理费中开支）。

而代建费用包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收阶段发生的全部成本、应交的税费和合理的利润。

因此建设单位管理费只是项目代建费的一个组成部分，二者并不完全相等。

取费标准的不明确造成现阶段存在代建制取费偏低的现象，严重制约了代建制的推广与应用，致使代建单位不愿投入太多的技术力量，从而影响了代建项目的管理水平，阻碍了代建制的发展。

四、解决相关问题的