我国事业单位内部预算编制存在的问题及优化路径分析Word文档下载推荐.docx

我国事业单位内部预算编制存在的问题及优化路径分析Word文档下载推荐.docx

《我国事业单位内部预算编制存在的问题及优化路径分析Word文档下载推荐.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国事业单位内部预算编制存在的问题及优化路径分析Word文档下载推荐.docx（8页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

因此，本文把研究重点放在此类差异的表现及其成因、以及如何缩小预算执行差异上。

本文从深刻剖析事业单位内部预算编制理论的角度，结合当前我国事业单位预算编制现状，解析现阶段内部预算编存在的问题，并针对此问题提出解决优化路径。

关键词：

事业单位；

预算编制；

优化路径

一、引言

在政府预算编制执行过程中，由于预算编制过程本身较强的主观性和在预算执行过程中的一些突发性增支因素，财政预算执行结果与预算编制之间必然存在着差异。

但是也有一些差异是由于制度上的不完善、程序上的不合理、操作中的不科学等原因造成的，这些差异是可以通过采取适当的措施来避免或者缩小的[1]。

预算执行管理是预算实施的关键环节。

加强预算执行管理，关系党和国家各项重大政策的贯彻落实，关系政府公共服务水平和财政管理水平的提升，具有重要的政治、经济和社会意义;

加强财政预算管理同时能解决财政工作中重分配、轻管理的问题[2]。

而且在支出管理方面，加强预算执行管理能遏制财政资金到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不严的问题，很好的解决财政资金闲置、浪费、利用率低下等问题，为各部门制定决策提供有效依据[3][4]。

因此，必须加强预算执行管理，实现预算管理的科学化、精细化，更好地为财政改革发展的大局服务。

二、事业单位内部预算的理论基础

（一）事业单位的类别和特征

事业单位是具有中国特色的一种社会组织和体制现象，它是我国计划经济体制下诞生的，国外并无与其相当的概念。

事业单位作为一类社会组织，它的产生和发展有特定的历史背景。

从20世纪50年代至今，我国的经济体制实现了由计划经济到有计划的商品经济再到建立社会主义市场经济体制的重大转变，在改革过程中，事业单位本身也处于不断变革之中，不同阶段对事业单位的解释和界定也有所不同[5]。

从1963年7月颁布《国务院关于编制管理的暂行规定》从经费来源和编制的角度将事业单位规定为：

凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业单位。

1984年全国编制会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》则从活动的性质和目的来界定事业单位，该办法规定。

凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。

1990年，国家统计局、人事不、劳动部、国家计委联合发布的《关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》，除从活动的性质和穆的来界定事业单位外，还开始注重明确事业单位在社会生活中的独立地位，该暂行规定将事业单位定义为。

从事为生活和生产服务以及提高人民科学、文化水平和素质服务的独立单位。

1998年4月国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》是这样界定事业单位的。

指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织[6]。

中国现有的事业单位数量异常庞大。

截止2011年底，我国事业单位人员超过4000万，其活动领域遍及各行各业和社会生活的各个方面。

事业单位的经费来源形式各异，有些是完全靠财政支出，有些是完全自给自足，还有些是部分自己自足。

根据这一情况，我国事业单位被分为三种类型：

即全额拨款、差额补贴、自收自支（实行企业化管理方式）[7]。

其中全额拨款事业单位编制占事业单位总编制数的比例大约为60%；

差额补贴约为20%；

自收自支约为20%。

这种方法在国家制定事业财政预算计划、工资基金和事业单位机构编制管理中，被广泛应用。

事业单位具体特征有以下几点：

（1）从事公益服务：

事业单位从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动，一般不履行行政管理职能。

（2）不以盈利为目的：

事业单位一般不从事生产经营活动，经费来源有的需要财政完全保证，有的可通过从事一些经批准的服务活动取得部分收入，但取得的收入只能用于事业单位的再发展，不得用于管理层和职员分红等。

（3）知识密集性：

绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集性组织，专业人才是事业单位的主要人员构成，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是事业单位的主要手段。

（二）内部编制内涵及发展演变

内部编制是指编制者来自组织内部，或者说编制主体与编制客体处于同一组织。

著名的COSO报告将内部编制定义为：

内部编制是由企业董事会、管理层以及其他员工为达到财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律、法规的遵循等三个目标而提供合理保证的过程。

可见，内部编制的主体是包括企业董事会、管理层在内的全体员工；

内部编制的客体是企业各层次的经营管理活动；

内部编制的目标是财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律的遵循；

内部编制过程是为实现内部编制目标提供合理保证的过程。

内部编制概念的发展大约经历了五个阶段：

内部牵制、内部编制制度、内部编制结构、内部编制整体框架、风险管理框架等五个不同的阶段[8]。

通过对内部编制阶段的划分，我们不难从自发性（无意识的）内部编制—自觉性（有主观目的性的）内部编制—他律性（管制、规范要求的）内部编制（内部编制的属性演变）。

零散的内部编制—专项的内部编制—系统的内部编制—综合的内部编制（内部编制对象的拓展）、原始的内部编制一一现代手段辅助的内部编制（内部编制手段的进步）等很多线索去探求内部编制的演进轨迹[9]。

1、内部牵制阶段

20世纪30年代以前，人们对内部编制的认识基本停留在内部牵制的层次上。

在这一时期，企业由于规模小、管理理论不成熟，在实践中为了防范错误和揭露舞弊，建立了内部牵制制度。

此时的内部编制并不是为审计服务更不具有风险管理的职能，它完全是一类编制职能。

但是内部牵制中的岗位分离、相互牵制、监督的基本思想在对现代内部编制理论中仍具有相当大的影响。

2、内部编制制度阶段

20世纪30年代后期，由于世界性的经济危机，日益激烈的市场竞争，企业为了不陷入破产的境地，注重了管理的科学性，加强了内部编制与古典管理理论的结合。

这一阶段不仅使资本主义经济经历了从繁荣到萧条的大变革，内部编制理论也得到了进一步的发展。

内部编制制度作为组织、调节、制约和监督企业经营管理活动的方法，更得到了审计界的重视。

3、内部编制结构阶段

1988年，美国注册会计师协会发布了5审计准则公告第55号（SAS55），以内部编制结构代替内部编制制度，不再区分会计编制和管理编制，而是确立了一种编制结构，指出企业的内部编制结构包括为合理保证企业特定目标而建立的各种政策和程序。

内部编制结构的内容包括编制环境、会计系统和编制程序三个要素。

在内部编制结构中，会计系统是关键因素，也是审计师要直接利用的因素；

编制程序是保证内部编制结构有效运行的机制。

内部编制结构将编制环境纳入内部编制范畴，不再区分会计编制和管理编制。

内部编制结构是内部编制理论研究的一个重大突破，标志着内部编制已经发展成为一种成熟的理论。

但是，内部编制依然被当作从企业管理中抽象出来为审计服务的各种政策和程序。

4、内部编制整体框架阶段

1994年美国反对虚假财务报告委员会所属的内部编制专门研究委员会发起机构委员会简称COSO委员会提出的COSO报告，将内部编制定义为：

由一个企业的董事长、管理层和其他人员实现的过程，旨在为财务报告的可靠性、经营的效果和效率、符合适用的法律和法规等三大目标提供合理保证的过程。

将内部编制整体框架分为编制环境、风险评估、编制活动、信息和沟通、监督五个部分。

COSO报告是目前国内外最为权威的内部编制理论，其内涵和外延比以往任何一个内部编制要素都要深刻和宽泛，它更强调风险评估和信息沟通的编制作用。

5、风险管理框架阶段

COSO提出的企业风险管理框架涉及董事会、管理层以及每个员工，并贯穿于战略决策和整个企业目标实现全过程，用于识别企业潜在的事项以及相应的风险，将风险编制在企业风险偏好的范围内，从而为企业目标的实现提供合理的保证。

企业风险管理框架包括下列八大要素：

内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、编制活动、信息与沟通、监控。

风险管理框架将内部编制要素从五个扩展到八个要素，使内部编制的作用和影响范围扩大到风险管理这一更加宽泛的领域。

比较不同时期内部编制的目标，我们就会发现每一阶段概念的更新都是对前一阶段概念的扬弃，从单纯的内部牵制到内部编制的整体框架阶段，涉及的层面和范围越来越广泛，内部编制的内涵不断丰富，编制要素不断充实，实践的需要不断赋予内部编制符合有效管理需求的新内涵，使内部编制理论对实践起到指导作用。

综上所述，内部编制是指：

内部编制者为保证管理活动的有效目标所进行的编制过程的总和。

（三）预算编制依据及流程

1.人员经费编制依据

人员经费按编制内实有人数和行政事业单位人员工资标准和补贴政策测算。

编制内实有人数一般按上年10月底时点数为准，实有人数小于编制数的，按实有人数计算;

实有人数大于编制数的，按编制数计算。

人员经费属于刚性支出，主要包括工资、津补贴和“影子工资”（即医疗保险、养老保险、失业保险和公积金等），根据国家、省、市已经实行或即将实行的工资调整政策，要予以充分保障，必须做足做实。

2.公用经费编制依据

公用经费由财政局根据上年支出情况和当年全区财力状况，制定公用经费定额标准，按照预算单位所属类别加以系数调整，以2008年预算为例，公用经费定额标准为每人每年4000元，区委办、政府办、人大、政协等单位系数为1.8，普通机关单位系数为1.4，公检法机关系数为1.4，事业单位系数为1，人数根据编制内有人数核定。

公用经费定额标准中包括办公费、工会经费、小型会议费、培训费、差旅费、招待费、劳务费、日常维修费、小型办公设备购置费、图书资料购置费等。

学校的公用经费是按上级规定的生均标准确定。

另外单独安排的公用经费还有车辆加油、保险及维修经费、取暖费、水电费等。

公用经费是为了保证各单位正常运转而设置的经费，因此既要为其顺利履行政府职能提供财力保证，又要本着节约的原则适当压缩。

3.专项经费编制依据

专项经费又分为各预算单位的业务性专项经费和全区统筹安排的专项经费。

业务性专项经费是各预算单位根据国家相关政策、上级有关文件要求、以及区委区政府确定的工作目标对预算年度将要开展的各项工作做出计划并列出预计资金使用明细。

其中属于政府采购目录中的项目要报政府釆购预算，按政府采购程序办理。

全区统筹安排的专项经费主要包括科技三项费、城市维护费、农业综合开发、基本建设以及偿债资金等。

专项经费由财政局根据各单位职能范围、当年全区财力状况以及项目的轻重缓急程度确定是否立项及其资金额度。

4.预算编制流程

我国《预算法》规定预算编制要按照“两上两下”的程序进行，“一上”是指预算单位向财政局提交预算年度各项支出计划及资金需求;

“一下”是指财政局对上报的预算需求进行指标控制并反馈给预算单位;

“二上”是指预算单位根据财政局下达的预算控制数修改本部门预算草案并再次上报财政局;

“二下”是指财政局根据人代会批准的预算草案批复各部门预算，下达预算指标。

但是在区级事业单位的预算编制过程中，一般都相对简化了编制程序。

（四）预算编制管理

财务预算编制管理的目标：

规范预算编制、审批、执行、分析与考核，提高预算的科学性，促进实现预算目标。

预算是指为达到既定目标，对各项业务编制详细的预算或计划，并通过授权，由有关部门对预算或计划的执行情况进行编制，它使决策更加具体，并有一定的灵活性[15]。

预算涵盖了自然博物馆标本收藏展览和科普教育活动的全过程，需要通过预算的编制和执行情况的把握，加强对预算的编制，改进预算编制方法，合理地调整工作流程及资源配置，对不良后果采取有效的措施，从而提高预算管理的水平。

存在的风险集中在以下三方面：

（1）预算计划性科学性不强，项目调整频繁。

业务人员尤其是科研人员对财务的具体制度不熟悉缺乏相应的沟通，容易造成申报项目实施与财务管理不符，无法配合完成好预算的申报和执行。

预算执行刚性不够，无法将预算编制涉及的各个项目细化覆盖到单位各个岗位和业务环节。

（2）专项经费预算的执行缺乏有效的管理与编制，由于编制预算时不够准确，为了赶进度完成任务，年底存在集中支付的情况，预算批复的标本购置或者工程用款未按计划执行而使资金无法得到有效安排和编制，只能以质保金的方式要求收款方转回一部分，并且出现过按照完成支付进度而修改合同的付款比例的情况。

（3）基本经费的使用严重超支或者预算外使用等问题普遍存在，很多部门并没有按照预算严格编制费用的支出，如交通费、招待费、办公费的支出没有明确的审批编制业务流程，仅限于事后审批，缺乏事前编制程序。

按月开销大大超过预算的平均值，财务反馈给管理部门之后，并没有引起足够的重视，只能在最后几个月压缩费用的使用，影响了正常活动费用的报销。

三、我国事业单位内部预算编制存在的问题及优化路径

（一）我国事业单位内部预算编制存在的问题

1.事业单位内部预算编制现状

2010年年末，财政部在其工作报告中首次提出要加强事业单位的内部编制建设。

我国社会主义市场经济体制日趋完善和成熟，事业单位经营模式发生转变，经营活动涉及范围越来越广，但事业单位的内部编制建设却相对薄弱[10]。

作为防范财务风险必不可少的重要环节，科学的内部编制建设是实现事业单位经营管理目标、保证资产的安全完整性、促进全体员工及其所有经济活动遵守相关法律法规，提高其经营管理效率及效果的基础。

正因如此，加强对事业单位内部编制理论的研究己刻不容缓[11]。

理论界对于企业内部编制制度问题的研究己相当成熟，这也就为其实务界的研究奠定了扎实的基础，大大推动了企业对内部编制制度应用的普遍性，成功案例比比皆是。

相比之下，事业单位内部编制制度的理论研究则寥參无几。

有些企业往往愿意花费巨资建立起完善的内部编制制度，但事业单位由于业务类型和数量都比较有限，且运转环节较少，也就导致了其内部编制制度建设的相对滞后性[12]。

从目前的实际情况来看，很少有事业单位已建立起适合自身条件且比较实用的内部编制制度，也很少有事业单位愿意为一套科学、系统的内部编制制度而投入数量可观的人力、物力的。

因此，大多数事业单位内部编制的执行效果并不明显，还存在诸多不足。

2.我国事业单位内部预算编制存在的问题及其分析

预算编制要求事业单位实施全面预算管理制度，明确各责任部门在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。

部门预算是事业单位内部编制最重要的手段之一，其有一套严格的程序和系统。

目前，部门预算制度在很多事业单位中都已普遍实行，但预算的编制过于简单，核定缺乏科学依据。

在预算的编制过程中，事业单位受部门利益的驱使，列出不必要的支出，从而增加预算资金总量。

此外，一些有预算外收入的事业单位出于对自身利益的考虑，想方设法隐瞒收入以最大限度争取到财政拨款，从而导致预算编制失去刚性。

（1）缺乏有效的信息系统与沟通。

相对于企业单位而言，事业单位无论是运营环境还是运营程序都比较简单。

但有效的信息系统与沟通仍然是事业弟位建立科学的内部编制体系必不可少的要素之--。

然而许多事业单位对其并不重视：

没有恰当识别、计量以及记录所有有效的经济业务；

没有恰当确定经济业务发生的会计期间；

没有在报表中恰当地列报经济业务；

没有与管理层、全体员工进行及时、有效的沟通以使其明确职责和编制责任；

没有针对可疑的异常事项和行为及时建立有效的沟通渠道；

没有及时获取、分析来自于单位外部的沟通并釆取适当的进一步行动；

没有建立适当的举报投诉制度和举报人保护制度等。

（2）对内部编制的监督力度不够。

内部编制的有效实施，依赖于有效的内部监督系统，内部监督是以对事业单位的正常经营管理活动尽可能不产生影响为出发点，评价、分析内部编制实施情况，及时发现并纠正事业单位经济业务中发生的错误和舞弊，及时向管理者反馈与内部编制制度有关的缺陷和改进意见，并及时弥补发现的内部编制缺陷。

目前，有些事业单位仍没有充分意识到内部编制的监督和评价机制的重要意义，仍存在没有建立或者很好地建立该机制的情况，这就导致监督和评价缺乏统一的标准和体系、流于形式，严重影响其效果。

此外，还有些事业单位的内部审计部门与其他职能部门平行，甚至不设立独立的内部审计部门，单位内部编制的执行情况只是由内部编制部门自己监督检查，内部审计实质上只是内部编制的一个部分，因而就导致内部审计失去了其应有的独立性和权威性。

此外，一些事业单位虽然设置了内部审计机构，但从事该业务的内部审计人员却没有相应的审计资质，不懂得基本的财务工作和审计要点，导致内部审计工作无法开展。

可见，要想使事业单位内部编制发挥其应有的作用，建立、实施内部编制制度并对其进行监督，二者缺一不可。

无论内部编制制度建立并实施得多么科学、多么有效，只要缺乏应有的监督机制，该单位的内部编制往往都会失效。

（二）我国事业单位内部预算编制的优化路径

风险编制的关键点在于建立完善的预算管理组织体系，按照不相容职责分离编制设立预算编制、审批、执行和考核的相关岗位责任，通过绩效考评及召开预算调度会议对预算的执行进行反馈监督。

具体编制措施为：

（l）科学编制预算，根据自然博物馆自身业务特点和工作重心编制相应的预算，切实重视预算编制工作，将单位结余资金和全部收支均纳入部门预算统一管理，细化项目预算，加强预算支出的计划性，实行预算定员、定额管理，基本经费中的人员经费和公用经费均按照定员定额来测算，具体参考以前年度的预算编制和执行情况进行修订，以上一年的运行数据为基础，综合考虑到预算期内相关政策变动、自身发展需要等因素对自然博物馆运行活动可能造成的影响。

编制专项经费预算，应该符合成本效益原则和风险编制要求，在编制时对项目的可行性进行研究论证和集体决策。

（2）细化执行，单位预算一经下达，各部门必须认真组织实施，将预算指标用款计划层层分解，具体落实到内部各部门、各个环节和岗位，形成全馆内整体的预算执行责任体系。

人力资源部门有针对性的和重点部门及关键岗位负责人签订任务完成书，财务部门应一该加强与相关业务部门的沟通和联系，对于重大预算项目严格监控，确保相关经费预算的执行完成度，并将年度预算细分到季度、月度预算，通过对每个月每个季度预算的执行情况把握整体，将其作为组织各项会计活动和管理编制活动的基本依据。

（3）监督反馈，建立预算执行预警机制，采取积极的应对措施，财务部门应该及时对预算执行情况进行反馈，使管理者掌握预算执行的结果，要对预算执行指标与实际结果间的重大差异进行问责研究。

建立公正公开的预算考核制度，要求执行部门或项目负责人对预算指标与实际结果的重大差异进行报告说明，并根据签订的任务书对考核完成情况进行打分。

预算编制涉及到单位内部整个部门体系，其执行的问题和效果都需要进行全过程的跟踪和监督，分析解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。

具体包括定期不定期抽查，将解决问题的方法投入到预算执行中追踪是否有效，并及时向领导和上级单位报告预算编制的执行情况。

（4）每月定期召开工作调度会，领导召集财务、行政、业务、研究全馆的开支、计划，集中审批经费的开支，根据馆里的工作任务，编制事业单位基本经费和专项经费的预算，审查事业单位年度决算；

研究分配安排全年经费的开支计划，随时对日常的经费支出管理、重大事项给予充分的重视；

根据任务变化在预算执行中调整开支计划，对预算执行情况及其他内部编制的有关事项进行反馈，有问题及时调整等等。

集体决策审批增加了透明度，利于做出科学整体部署，例如实验仪器、照相器材、采集装备等物品，在全馆范围内调剂使用避免重复购置，节约了一大笔不必要的开支，杜绝了浪费，便于单位管理者及时全面掌握管理各项经费开支和业务的进展情况。

参考文献

[1]王荔.浅析行政事业单位内部控制现状与对策建议[J].金融经济,2009（18）.

[2]李炳鉴，王元强.政府预算概论[M].上海:

南开大学出版社,2008.

[3]徐正茂.对行政单位内部会计控制相关问题的探讨[J].财经视点,2012,

（1）.

[4]张宇.浅议行政事业单位内部控制[J].商业经济,2012,（3）.

[5]段向超.事业单位内部控制相关问题探讨[J].管理观察,2009,（23）.

[6]刘莹.事业单位分类改革问题研究[D].山东：

山东大学,2012.

[7]张汝梅.浅析行政事业单位内部控制制度建设[J].北方经贸,2012,（5）.

[8]赵淼波.我国事业单位内部控制研究[D].天津：

天津财经大学,2012.

[9]王荔.浅析行政事业单位内部控制现状与对策建议.金融经济,2009,（18）.

[10]齐天华，林丽.对我国政府绩效预算的思考[J].北方经贸2008,（4）.

[11]刘伟平.关亍事业单位内部控制制度建设的思考[J].现代商业,2011,（11）.

[12]何海波.我国财政支出预决算差异探讨[J].现代经济信息2009,（5）.