推进人民银行地市中支内审工作转型的思考Word文档下载推荐.docx
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(一)内审组织体系基本健全。
以广西13个地市中支为例,截止2009年底,各中支都设立了内审科,并实行在上级内审部门和本行行长(具体表现为本行行长直接主管或行长主管、副职协管)双重领导下开展工作的领导体制。
各中支能结合本单位人力资源状况、内部审计工作量等具体情况配备内审人员,大中支内审科人数在10人左右,中等中支为4-8人,小中支为2-4人,部分中支为县(市)支行配备有兼职内审员。
(二)内审制度体系不断完善。
地市中支内审部门以总行制定的《中国人民银行内审工作制度》、《中国人民银行内审操作程序》、《中国人民银行领导干部离任审计制度》、《中国人民银行分支机构内部控制指引》等制度办法为依据,结合本行本部门实际建立一系列的实施细则及办法等,逐步形成了一套较为完整的内审工作制度体系,为内审部门履行监督职责奠定了必要的制度基础。
(三)十年发展成效明显。
地市中支内审部门成立以来,在上级行的指导下,认真借鉴国际国内业界理论和实务成果,以财务合规性审计为切入点,围绕不同时期人民银行中心工作开展各种审计监督,并逐步向其他业务和系统审计拓展,在审计类型上,从单一的全面审计、专项审计,发展到离任审计、履职审计、审计调查、内控审计、信息系统审计等;
在审计内容上,从单一的财务查错纠弊逐步拓展到领导干部履职效果、综合经营管理、内部控制、金融服务和依法行政等领域,尤其是近两年来,内审部门对内部控制和风险管理导向审计等新审计类型进行了有益的探索,取得了较好的经验。
二、人民银行地市中支内审工作面临的问题
根据国际内部审计师协会(IIA)1999年通过的内部审计最新定义,内部审计是“一种旨在增进组织价值和改善组织运营的独立、客观的确认和咨询活动,它通过系统化、规范的方法来评价和改善风险管理、内部控制和治理程序的效力,以帮助实现组织目标”。
国际内部审计准则,即IIA制定的《内部审计实务标准》,是各种组织内审部门和内审人员开展内审工作应该遵循的基本工作指南。
由于受特定社会经济、民主法治发展状况等具体国情和人民银行行业特点所限制,相对于国际准则来说,人民银行系统内部审计工作在法规环境保障、职能定位、客观性、审计手段和方式等方面还存在不同程度的差距。
(一)内部审计的法规保障环境不够健全
一是法规依据不健全,现有的内部审计法规依据主要是2003年施行的《审计署关于内部审计工作的规定》,其法律级次偏低,并且没有根据市场经济发展和改革的进程及时修订完善;
二是内部审计的准则和工作规范仍未健全,中国内部审计协会(CIIA)对IIA核心准则和具体工作理念的引进、阐述和应用指导尚存欠缺,在内部审计组织体系的建设方面重视不够,对中国特定行业适用准则的研究和指导工作力度有待加强,如IIA制定的准则大多以企业组织为适用对象,而人民银行属于行政事业单位,如何根据IIA准则制定完善人民银行的内审工作制度是一个值得研究的课题;
三是人民银行内部审计的法规制度和准则建设滞后。
人民银行内部审计的主要制度依据是1999年6月总行在设立内审部门时制定的《中国人民银行内审工作制度》,该制度早于2003年起施行的《审计署关于内部审计工作的规定》和CIIA在同期制定的《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》等制度规范,在内容上该制度作为人民银行的内部审计章程在某些方面存在欠缺,如在组织机构设置方面没有就如何保障内部审计的独立性和客观性作出明确规定,在职能设计上仅设置有确认(监督)职能,没有就内部审计的咨询服务职能作出明确,而根据IIA《实务公告》,应在内部审计章程中明确为组织提供确认和咨询服务的性质。
(二)内审职能定位不高
IIA关于内部审计的新定义将内部审计的职能界定为确认服务和咨询服务,咨询服务独立于确认服务之外,咨询服务与确认服务并行。
确认服务,是一种为了对组织的风险管理、控制或治理过程进行独立评价而客观审查证据的行为。
例如,对财务、绩效、合规性、系统安全和应尽责任的审查等。
咨询服务,是指提供建议以及相关的客户服务活动,这种服务的性质与范围是与客户协商确定的,目的是在内部审计人员不承担管理职责的前提下,增加价值并改进组织的治理、风险管理以及控制,例如顾问、建议、协调培训等。
这与西方国家的内部审计制度产生的动因相关,西方现代内部审计是企业为了生存、竞争和发展的需要而自发建立起来的,它为帮助企业实现增值目标服务,对企业负责人负责。
因此,其内部审计理念从财务审计转向经营审计,并以经营审计为主导,其工作目标要求内审人员不仅要善于发现问题,而且更要善于提出促进增值、实现经营目标和治理目标的能解决实际问题的意见和建议。
而我国的内部审计制度是根据市场经济体制改革需要,为强化审计监督体系,建立和健全企事业单位自我约束机制,用行政手段自上而下建立的。
这种环境下诞生的内部审计是国家审计监督体系中的一个组成部分,它的主要职能定位是监督,即确认服务。
实际上到目前为止,人民银行内审部门和国内其他行业内审部门一样,也是一直以“查错纠弊”、“堵塞漏洞”等合规性财务审计为主导,把被审计对象看作自己的“对立面”,很少把自己融入到被审计部门的经营管理工作中,以积极的方式提出问题、分析问题和解决问题,发挥咨询职能。
(三)客观性有待提高
传统的观点认为,独立性是审计中最重要的基本要素,是审计结论客观性的保证。
而在以安然事件为代表的美国财务舞弊案件风波中,曾被认为独立性高于内部审计的外部审计,也在利益的诱惑下丧失原则的事实告诉我们,无论是对于外部审计还是内部审计,客观性更为重要。
很多人在文章中反复强调基层央行内部审计的独立性不够,而从人民银行行业实际来看,作为行政事业单位,人民银行自上而下建立了内部审计部门,明确规定了各级行内部审计部门的工作实行行长领导制,对本行行长负责和报告工作。
笔者认为,对于内部审计来说,这是一种基本恰当的独立性,唯一对独立性有所影响的是由于人民银行内审部门既向本行行长负责,又向上级行负责的双重领导体制,在上级行安排实施的审计项目报告的发送上处于一种无法超脱的位置。
从实践上分析,多年来制约内部审计权威提升和质量提高的主要因素还是客观性问题,CIIA会长王道成指出,客观性是指一种精神状态,是一种不影响恰当的评价、判断和决策的精神状态。
在审计过程中,只要存在威胁客观性的重大利益冲突因素,即使再大的独立性也无济于事。
所以,内部审计的独立性是依附于客观性,不应过分强调独立性,而应重点关注客观性。
目前人民银行地市中支内审工作中普遍遇到的客观性受影响的情形一是来自人情或分管领导压力方面因素的影响,使部分敏感性的审计发现问题得不到客观揭示或报告,放弃原本正确的意见和结论,使内审工作的客观性受到损害,最终影响到本行行长全面了解被审计部门的履职效果和内控管理所存在的全部问题,这在同级监督中较为常见;
二是内审部门及内审人员对自身利益因素的考量影响到客观性。
由于考虑到维持融洽的同事关系、以后的可能的职务升迁机会中获取足够的支持率等因素,内审人员往往会在是否如实反映一些较敏感的审计发现问题方面有所犹豫,最终可能根据个人利益取向作出取舍;
三是在上级行安排的审计项目上报审计报告时的客观性问题,在地市中支需要由本行行长或全体行领导审阅批准后再向上级行报告,可能会出现按领导的“意见”有“选择”地报告的问题,最终的结果是上级行无法看到全部的问题。
按IIA准则,这种情况或许无需列入客观性受损害范畴,因为内部审计只对本单位负责人负责,在实施上级安排的审计项目时需要向本行领导层和上级行内审部门提交报告,这也是目前人民银行内审工作的一个特例。
实际上,只要内审部门确保本单位负责人能阅读到客观、真实的审计报告,在理论上已经符合IIA准则要求。
(四)内审人员的专业胜任能力和内审部门的整体胜任能力不够高
根据IIA准则,“内部审计人员必须具备履行其职责所必需的知识、技能和其他能力。
内部审计部门整体必须具备或获得履行其职责所必需的知识、技能和其他能力”(IIA《专业实务框架》.属性标准.1210.专业能力)。
根据人民银行业务发展、技术进步和内部管理实际,内审人员必须具备财务、会计、审计、管理、统计、金融、计算机、法律等学科中的若干方面的知识、技能,内部审计部门整体必须具备上述方面的知识、技能,以保证执业质量。
而在人民银行地市中支,内审人员知识结构单一,缺乏掌握多学科知识的复合型人才,内审部门的整体知识面不够广阔是普遍的现象,再加上有的中支内审部门人员配备不足,更是在一定程度上制约了其专业胜任能力;
其次,内审人员缺乏全局性、宏观性、创新性的意识也是内审人员职业胜任能力不高的表现,多数内审人员审计时采用的是一种“自下而上”的审计思路,即通过对基础凭证的审计发现问题,寻找风险,进而层层向上追溯,查找管理上存在的问题,这一审计思路容易让审计人员忽视起决定性作用的决策机制和环境因素的影响,从而降低了审计效率,并难于从全局角度、宏观角度、管理角度把握重大风险隐患。
部分审计人员习惯于以同类历史项目工作底稿为框架开展审计检查,缺乏创新意识,导致审计思维囿于原稿;
三是内审人员专业胜任能力和内审部门的整体胜任能力还将直接制约内审职能的拓展,难以在传统确认服务的基础上开展咨询服务等。
根据IIA《实施专业实务框架》规定,评估内部审计团队能否开展咨询服务业务需要考虑的第一个因素是知识、技能和审计人员的专长。
在具体工作中,地市中支内审部门也经常遇到类似问题,如相关部门在修订有关规章制度时,通常会向内审部门征求意见,但由于缺乏该业务或管理领域方面的专业人才,内审部门无法在该项咨询服务中发挥作用。
地市中支科技部门经常会承担一些的应用系统的开发工作,由于缺乏系统开发方面的专业人才,内审部门无法及时介入开发过程,提供咨询服务。
(五)审计手段落后,影响内审工作效率和质量的提高
进入21世纪以来,计算机网络和信息技术在人民银行地市中支得到了大力推广和应用,各重要业务系统尤其是会计、国库、外汇管理、金融市场业务等重要业务系统均实现了高效率高质量的计算机化、网络化处理,其技术等级已远远地走在审计工作前面。
而地市中支内审部门的许多审计检查工作还停留在传统手工查帐的基础上,计算机技术的应用大多表现为利用电脑编制审计文档和统计数据等,较少利用辅助审计软件开展审计工作,审计手段和技术明显滞后于业务发展,对内审工作效率、质量造成较大影响。
(六)审计理念滞后,审计策略消极被动
人民银行的内部审计作为国家审计的组成部分,在日常工作中更多时候是扮演着监督部门或监督者的角色,这种角色定位的弊端导致人民银行的内部审计工作处于一种被动的状态,主要原因是内审部门总是怀着对被审计单位不信任的态度开展工作,再加上在审计中审计人员与被审计单位缺乏良好的沟通,容易形成一种对立的局面。
即使是近两年来开始探索推行的“绩效审计”、“内部控制审计”等,也大多按照合规性审计的方式实施,缺乏与被审计单位必要的沟通交流,审计人员更注重于展示所发现的问题而不是务实地提出能够改善现状的建设性意见。
尤其是在目前人民银行系统普遍实施绩效考核,将内审查处的问题与年度绩效考核等次挂钩的情况下,被审计单位“怕审计、烦审计、躲审计”的现象较为普遍,询问谈话一问三不知,不愿意向审计人员反映、提供自己所知悉的情况,对内审工作的有效开展形成极为不利的影响,这种状况得不到有效改善,内审部门无论是开展传统的合规性审计还是实施内部控制审计等新型审计,都无法真正实现对审计对象实施全方位、多角度、深层次审计的目标,更谈不上为管理层、领导层提供咨询服务。
(七)审计活动的管理不够科学
西方国家内部审计非常重视对审计活动的管理,一是以风险为基础制定审计计划,审计计划制定后,首席审计执行官必须将计划和资源需要,报高级管理层和董事会审批(《专业实务框架》工作标准.2010.计划);
二是审计项目的准备工作非常扎实。
在每一个审计项目实施中,内部审计师必须制定具体的业务计划,明确工作目标、方式、范围等,然后基于风险分析的目标,广泛收集被审计业务的相关基础信息和数据(《专业实务框架》工作标准.2200.业务计划)。
例如丹麦央行内部审计项目准备阶段的时间占整个项目周期的60%,审计人员在准备阶段对就审计内容和有关基础信息数据进行广泛收集并从中进行风险评估,以确定审计重点。
在人民银行,一部分的审计项目每年自上而下由总行统一制定,层层下发文件,层层上报汇总,这种审计活动和管理方式有两个弊端,一是各地各分支机构的业务发展和内部管理情况有所不同,自上而下统一制定审计计划在一定程度上脱离了基于风险基础的要求,容易出现高风险领域应审未审和低风险领域的过多审计的现象;
二是造成地市中支内审部门工作压力过大,缺乏充分的时间和精力做好审计项目的准备阶段工作。
对部分中支内审部门来说,其所承担的本行党委部署的审计项目往往已接近满负荷的工作量,再加上上级行统一安排必做的项目,在人员配备较少的情况下工作压力很大,以致于只能应付式的开展工作,经常出现审前准备仓促,现场审计时间赶进度,前一个项目的后续工作未完成后一下项目就紧接着进点,部分审计文档事后补,审计文档质量低等现象,这些现象违背了IIA的审慎性准则和审计活动的管理准则,无法保证审计质量。
如某中支内审科配备人员6人,2009年完成12个审计项目,其中本行党委要求开展的离任审计有7个,上级行安排的项目有5个,包括专项、履职、内控等,平均一个月要完成一个项目。
而按中国的传统,一般上年年底至次年年初至少有3个月时间是用于年终工作总结和年初工作安排等事务,12个项目可用的时间仅有9个月左右,中间还有一些全局性的工作需要兼顾,其项目安排的紧凑性可想而知。
三、人民银行地市中支内审工作转型的思路
国家审计署审计长刘家义指出:
现代内部审计从本质上讲是部门单位、企事业组织的“免疫系统”,根本目的是提供组织自身的“免疫力”,保证其安全健康,促进其可持续发展。
为了充分发挥这个“免疫系统”的作用,把基层人民银行履职风险、管理风险降到管理层可接受的程度,帮助组织实现目标,使人民银行内审工作更加贴近国际和国内内部审计准则和规范做法,地市中支内审部门应该坚持从人民银行实际出发,坚持“围绕中心、服务大局”的原则,积极推进内审转型与发展。
(一)建立健全内部审计法律保障环境,提高内审工作的客观性和独立性
1.学习借鉴IIA准则,结合人民银行业务运行和内部管理实际,按照符合国情、“行情”,接近国际主流的指导思想,对《中国人民银行内审工作制度》等制度进行补充完善,促进内审工作科学化、制度化、规范化。
一是要建立完善的内部审计章程,在章程中明确内部审计的职能定位,明确内部审计独立性和客观性保障措施和途径,在适度的独立性保障下确保客观性不受损害,以此树立内审工作的权威性;
二是改进人民银行内部审计体制的科学性、适应性和可操作性,明确地市中支内部审计为谁服务或主要为谁服务的问题。
根据IIA有关“内部审计为帮助组织实现增值目标服务,对组织负责人负责”的准则,建议改变人民银行地市中支内审工作既向本级行行长负责,又向上级行内审部门负责的双重领导机制,改为职责上向本级行行长负责为主,业务上受上级行指导为辅的领导机制,以确保地市中支内审部门在职能定位上的超脱性。
2.优化内审工作环境。
一是加强内控风险文化教育和宣传,营造适度的风险文化氛围。
建议由总行发起,在人民银行系统通过多种方式开展内控风险管理知识培训和宣传,使领导层和干部职工认识到完善内部控制和风险管理是组织健康持续发展的前提,也是保证中央银行依法高效履职的基础,使干部职工正确认识内部审计的职能和作用,营造理解、尊重和支持内部审计工作的环境;
二是制定人民银行内审人员的准入标准。
明确内审人员应该具备的知识、技能和工作经验标准。
制定考核程序和标准,确定内审人员的职业道德标准、职业操守准则,约束内审人员的工作行为,使其与人民银行的文化相融合、价值取向相一致,同时提高内部审计人员遵纪守法的主动性、自觉性;
三是完善内审部门及人员的考核机制。
内审部门主要职责是为组织领导层服务,对一把手负责,内审部门及人员的业绩考核应该突出组织领导层的主导权,增加领导层评价在内审部门及人员考核中所占的比重,为内审人员客观公正履行职责、坚守准则营造良好的上层支持环境。
(二)合理定位,积极拓展内审职能
1.强化服务意识。
地市中支内部审计的服务作用不仅体现在为本行及所辖县支行有效履行职责服务上,更体现在为基层央行的整体发展目标服务,为提升组织价值服务。
服务更多地体现在确认评价中,如评价被审计单位(部门)内控制度的健全性和合理性,评价决策的科学性,评价履行职责的效率和效果等,通过评价有效地发挥内审的参谋和助手作用,使内审越来越注重央行经营管理活动的事前预测和决策,以更好地体现增加价值服务。
在确认评价的基础上,要围绕地市中支中心工作,利用开展确认评价所获取的信息,加强在制度修订、基建工程、重要合同、财务预算、信息系统建设、依法行政等诸多方面的事前、事中咨询服务,提出解决问题的合理化建议,促进基层央行履职能力和金融服务水平的提高。
2.理性推动新型审计业务发展。
内审转型的主要方向是在合规性审计的基础上,逐步转向风险管理审计或内部控制审计,这是一个循序渐进的发展过程,不可能一蹴而就。
合规性审计以抓内控、促管理、保安全、防风险为基本目标,目前地市中支内审部门在上级行的指导下,已经在风险管理和内部控制审计方面开展了有益的探索和实践,但也出现了一些误区,如项目实施的前期理论和调查研究不充分,内控风险评估流于形式,风险点设置不够科学合理,业务部门抱怨风险点过多或风险定位不准确,存在遗漏风险点和过分夸大风险、风险点过多、风险评估标准不明确、可操作性差,审计效果不明显等情况。
根据IIA有关职业审慎的准则,笔者认为地市中支在推动新型审计模式方面也应该保持应有的职业审慎,以避免出现审计风险。
在风险管理和内部控制审计方面,建议由上级行组织专家、业务骨干组成课题组,从基层人民银行的机构性质、职能特点和内部管理实际出发,吸收借鉴国际、国内先进经验和做法,研究建立科学的风险评估模型和评估标准,制定统一的审计方案,逐步推开实施新型审计业务。
(三)加强内审队伍建设,提高内审人员的素质和内审部门的整体胜任能力
1.提升内审队伍素质。
一是要按照经验丰富,知识面广,事业心强,观察、分析、写作和协调等方面能力好的标准配备内审部门人员,注重内审人员专业知识、技能的互补性,提高内审部门的职业胜任能力;
二是基于内审工作量、各中支所辖县支行数量等实际情况为内审部门配备足够的人员,提升内审部门的整体实力;
三是制订和实施质量保证程序来评价内审部门的工作,确保内审活动为组织增加价值并遵循相关准则或程序。
2.加强内审人员后续教育和培训。
一是多渠道灵活开展IIA和CIIA有关内部审计准则和框架标准培训和学习活动,使内审人员知悉国际国内内部审计理论发展和实务应用情况,自觉应用先进的审计理论和技术来指导工作实践;
二是要重视内审人员的后续教育和培训,结合各单位实际情况,按照职业化、专家型的目标,积极创新培训方式、培训内容、培训效果评价等工作,促进内审人员知识体系的更新。
鼓励员工积极参加国际注册内部审计师(CIA)考试,提高内审人员职业化、专家化的比率。
(四)创新审计手段,提高内审工作效率
落后的审计检查手段限制了地市中支内审工作质量的提高,要克服审计效率低、审计风险大的问题,就必须强化内审工作的电子化、信息化建设。
要充分运用信息化工具和IT手段开展内部审计工作。
为提高审计工作效率,实现地市中支内审审计手段的提升,总行内审部门应结合人民银行内审工作发展的实际需要,开发或采购ACL等相关审计工具或软件,并根据实际应用情况的变化及时进行升级更新。
内审人员要努力提升应用新技术的能力,在日常审计工作中使用现代审计信息处理系统对相关基础信息进行及时采集、处理、分析和反馈,努力提高内审工作的时效性和针对性,加强内部审计综合分析工作,从大量零碎的问题表象中找出所隐含的突出性、普遍性问题,深入剖析并及时提出合理建议。
(五)积极转变审计理念,构建和谐审计环境
1.加强宣传,积极开展内部审计科学研究和信息交流,促进新型审计理念的传播与成型。
内部审计工作的转型与发展,需要广大内审人员转变工作理念和思维方式,用发展的眼光来接受新事物、新方法。
通过广泛宣传内部审计的价值取向和职能定位,使干部职工理解内部审计的价值取向与组织目标以及干部职工个人发展目标的一致性,消除对立情绪,营造和谐的审计环境。
一方面要积极参与地方内部审计协会活动,推进地市中支内审理论实务工作进步,通过参加协会举办的报告会、理论研讨会、工作经验交流会、培训班和知识竞赛等活动,发挥“走出去、带回来”的效果;
另一方面要鼓励、支持内审干部在实践、总结的基础上开展内审工作调查研究,并把调研成果向内网及相关报刊、网站等媒体投稿,积极宣传内部审计工作新型工作理念,影响他人、推动工作,为推进人民银行内审审计转型营造良好的人文环境。
2.积极推行参与式审计。
有效沟通是参与式审计的重要组成部分,在实施项目过程中,内审人员的身份定位要从“检查官”转变为“服务官”,把自己置身于被审计单位运营管理的环境中,从促进被审计单位规范管理、提高效率、增强价值的角度出发,加强与被审计单位的沟通,准确把握被审计单位的审计诉求,通过口头沟通和书面沟通等方面,采取参与、合作、提问、倾听等审计策略,取得被审计单位的积极配合,共同探讨存在问题的原因,共同商榷解决问题、防范风险的对策,共同关注审计发现问题整改措施的执行效果。
惟如此,才能逐步发挥内部审计的咨询服务作用,成功转型并促进发展。
(六)加强审计活动管理
1.合理安排审计项目,科学应用审计资源。
在修订完善人民银行内部审计工作制度的基础上,明确内部审计的主要服务对象是各级行一把手这一国际准则在人民银行系统的适用,总分行应逐步改变自上而下直接安排审计项目的做法,把内部审计的主动权交给地市中支党委和行长,使内部审计部门真正成为本行领导层管理工作的一个重要组成部分,能够结合本行内控管理需要和审计资源配备情况对有必要审计的领域或部门开展审计,以及时发现和防范
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