提高领导干部运用法治思维与方式的能力Word格式.docx

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第二个问题，凝聚改革共识和深化改革的能力。

法治思维和法治方式要运用在什么领域方面？

第一个，中央就提出，要运用法治思维和法治方式去凝聚改革的共识和深化改革。

你要有这方面的能力，下面我们来看，第一，运用法治思维和法治方式去凝聚改革共识。

改革是要触及到方方面面利益的。

我们要做改革，是要打破现有的利益格局的，这是肯定的，会触动不少人的利益，因此这个改革能不能推行？

首先是一个人们的认识能否达成一致的问题，领导干部要解决的问题是，首先你要推改革，你首先要达成共识，我们就要凝聚共识，这个东西改还是不改，能不能改，怎么改？

要有一个改革共识的凝聚达成。

这种凝聚改革的共识靠什么来凝聚？

各有各的道，你有你的考虑，公说公有理，婆说婆有理，总得找一些共同的方面，只有在共同的基础上才能凝聚共识。

这个共同点，这些共同的东西其中有一项很重要的共同点叫法治思维和法治方式。

我们要靠法律来凝聚共识。

我们过去改革开放30年的历史，在早期改革的时候，那个时候的法律是很不健全的，所以主要靠政策，而不是靠法律，因此二三十年的改革要打破的很多不是法律，而是政策，是红头文件。

它只要破了那个就可以做，但今天不同。

今天中国特色社会主义市场经济的法律体系已经形成，现在的改革动不动就会碰到法律的规定、法律的限制，怎么办？

我们就要解决改革和法的关系，有人经常说法是讲稳定的，而改革是讲不稳定的，它是要讲改动的、改变的。

怎么处理好二者的关系呢？

有一条思路——变法。

我们通过法律的修订，通过改变法律的规定来凝聚改革的共识，所以凝聚改革的共识首先是法律的变化问题，这是第一。

第二，运用法治思维和法治方式来深化改革。

很多领导干部都会有这个体会，当改革开始或进入到一定领域之后，达到一定程度以后，就会触及各方利益，就会有人因此受到损失，有人的利益没有被顾忌到，有人会受益，有人不受益。

这就产生了一个问题，如果这个改革你要深化下去，你要推进下去，根据大家的意见，如果触及到谁的利益，谁就不干，那这个改革就没法搞，各方利益都不触及的改革几乎是没有的。

因此，这个改革还搞不搞下去？

还需不需要深化？

问题就出来了，如果触及到利益，我们就回来不再搞了，那改革永远就没办法做下去，怎么办？

我们必须给它一个强有力的支撑，这是法治，用法治的思维和方式去深化改革。

我们通过变法来确定一种制度，然后在这个制度原则，法律原则、法律兼顾的各种因素的基础上，我改的时候，我是按照这个法律，我是有根有据的，在法律的强烈的支撑下来推进改革。

这样才能保证改革能够深入得下去，否则的话，但凡做一点皮毛，你就很难继续往前推进，所以，运用法治的思维和法治的方式去深化改革至关重要，这是第一种，我们运用的第一个领域。

三、推动和规范发展的能力

（一）运用法治思维和法治方式推动发展

第三叫做，推动和规范发展的能力。

推动和规范发展，各级领导干部在自己的岗位上都要去推动发展，当然也要规范发展，他去推动发展的第一个，运用法治思维和法治方式去推动发展。

经济社会的发展是离不开法律的推动的，尤其是今天，我们已经进入到了社会主义法律体系已经建成、已经形成的今天，我们要实行依法治国，法律制度体系已经比较健全了。

在这个前提下，你再去推动发展，你就不能不借助于法治的力量，不能不用法治的思维和法治的方式去推动发展，这是我们经常说的，这种发展不能是背弃的法律，不能背法而行，相反你应该在法律的支持下、支撑下、推动下去进行经济社会的发展。

比如说，在城镇化的过程当中，现在按照十八大的报告讲，中国还需要进一步地城镇化，在城镇化的发展过程当中，农民变成居民这个过程，其利益是会发生调整的，这也是一种改革，在这个发展过程当中，如何兼顾各方利益才能够发展？

要得到人的支撑，你才能发展，所以兼顾各方利益去发展，怎么才能兼顾呢？

那要站在法律的角度去看问题，如这些农民，我们通常讲的是几种方式，一种国家把土地征用了，然后二级市场再去卖出，使用权进行流转等等，这是一种方式。

但也有一些地方在进行探索，说能否搞一个让集体土地就地参与城镇化，我就拿少部分的集体土地参与当地的建设项目，我觉得这两种方式都是可以的，第一种方式毫无疑问，现在是常规做法，第二种方式是一种探索，第二种方式用集体土地，部分地参与城镇化建设，参与建设项目，它在法律上有些是有一定的障碍的。

这种推动在现在就遇到了巨大的法律障碍，按照我们前面的说法要变法而行的话，如果这个法律将来变成了有利于一部分农民用集体土地参与城镇化建设的话，这个就能够推动（尤其是）城市郊区很多农村地区的经济发展，包括城镇化的发展，它就会减少很多利益滋生出来的障碍。

所以，运用法治思维和法治方式去推动发展，这绝对不是一句空话。

你得考虑这个问题能否发展得下去，能否走得动？

那得有它的权威性和合理性，这是第一。

（二）运用法治思维和法治方式规范发展

第二，运用法治思维和法治方式去规范发展，法律最大的作用是规范。

所以法治思维和法治方式最大的作用也是规范，在发展过程当中，社会、经济的发展是否合规？

我们经常跟领导干部讲，你不能由着性子来，你觉得什么做对你好，或做起来顺手，你就做，那不是。

那还要考虑我们所有的领导干部现在都不是站在一个空旷的土地上自己在那儿打拳，他是在一个房间里，这个房间是法治国家，是一个法治社会，他在这个房间里，他能伸什么拳，能踢什么腿，他很多是受到约束的。

所以，你这个发展不能由着你的性子来，你得在法律的底线、法律的框架之内要受它的约束。

如果你要是突破了这个约束，我们认为它就突破了底线，你这个发展能否发展？

可能也能发展，但这个发展是违反法律的，是侵犯他人权利的，要么导致短期行为，要么导致当地社会不稳定。

所以，发展是需要规范的。

比如我们现在讲产业转移，过去、现在都在讲这个问题，原来城市里边城中心，过去在城市中心地段在历史上（如五十年代、六十年代、七十年代、八十年代）搞的很多工厂，后来这些工厂都搬迁了，随着人们对生态环境的要求，政府在治理环境方面的动作力度的加大，对环境有污染的企业都搬迁了，进行了转移。

你往哪儿转移？

把它从城中心转移出去，这是符合要求的，但转移到什么地方去？

我们经常忽略掉，只要从我这儿转走了就可以了，至于它转到哪儿去，经常被忽略。

转出是要规范的，转入也是要规范的，从历史的教训来看，有些原来从城市中心区迁出的企业，由于它的规范缺乏，它的无序，有不少污染企业转到了城市上游的水源地，这就麻烦了。

它从城市搬出，空气、噪音，它不就地污染市民了，但它搬到了城市居民饮用水上游的水源地，它去污染水源，这个转出地的规范做到了，但转入地的规范则没有达到。

所以，这种发展是要进行约束的，如果没有这个约束，那造成的危害的后果更大，这是要用法治思维和法治方式来规范发展。

拿产品、产业来讲也是这样的，有些行业、有些产业的发展对于老百姓，对于市民，对于村民，对于农民，对于公民是有利的，但有一些不见得，社会经济的发展，发展什么？

这通通都是要拉入通盘考虑，用法治思维来考虑的，这是第三。

四、促进矛盾化解的能力

第四个问题，要运用法治思维和法治方式来促进矛盾化解的能力，领导干部要有促进矛盾化解的能力，用法治思维和方式。

（一）当前社会矛盾纠纷的现状

1、矛盾纠纷的总量持续下降，但高位运行

我们先来回答第一个问题，当前社会矛盾纠纷的现状是什么？

先搞清背景，它有几个特点。

第一，当前社会矛盾纠纷的总量持续下降，但高位运行，两句话，一个是持续下降，第二个是高位运行。

这个社会的矛盾纠纷的总量在不断地减少，但它的基数很大，所以它尽管是在下降，可是这个下降的幅度并没有那么明显，所以到今天为止，它仍然是一个高位运行的矛盾态势。

这个事实告诉我们一个需要各级领导都很清楚的一个前提，我们仍然处在一个矛盾数量在高位运行的社会背景下。

用一句通俗的话来讲，矛盾纠纷还是比较多的，并不是天下无事、平安无事，矛盾纠纷是很多的，尽管经过我们多年的治理总量在不断地下降，但由于总量比较大，所以这个数量仍然是在高位徘徊、高位运行，如果一旦弄不好，它还会反复。

法院的案件每年一千多万，信访的案件每年八百万、九百万，那还有其他的投诉，干部作风、纪检监察等这些案件加起来会涉及到几千万，每年的总量。

这几千万的案件，每一个案件，每一个纠纷矛盾至少不会涉及一个人，对于矛盾纠纷的当事人，这个家庭里边按三口之家来算，它会与三个人有关，那你按这个倍数来乘的话，这个矛盾纠纷会涉及到的人群在本国的数量是不小的，所以必须引起高度重视，数量在高位运行，仍然处在这么一个阶段，所以不要自我麻醉，觉得我们现在问题已经解决了，没有什么大问题，其实矛盾纠纷总量还是在高位运行。

2、矛盾纠纷以利益为主

第二，当前的社会矛盾和纠纷涉及到的问题是方方面面的，它引发的诱因也是多方面的，但主要问题还是利益问题，所以我们叫利益为主，各种各方的表达和民间的研究都在讲这句话，说：

“我们现在的矛盾的性质还是以人民内部矛盾为主。

”但人民内部矛盾，当前矛盾的这种性质当中主要是利益，我们来看，如比较靠前的、矛盾纠纷比较多的三类矛盾：

一类，土地征用、房屋拆迁，农民的地或是房子，城市居民的房屋，土地也好、房屋也好，它始终在矛盾纠纷（中）排名是靠前的，总量是最大的，土地征用、房屋拆迁是什么问题？

是标准问题，主要的问题其中是给的补偿标准得当不得当的问题，白话说是给的钱的问题，这个是典型的例子，这是第一类。

在当前的矛盾纠纷中第二类，很多是涉法涉诉的矛盾纠纷，按照法律应当可以用司法途径去解决的，这个里边大多数也是利益问题。

第三类，社会保障和待遇问题。

这一类纠纷也多，如企业改制以后的退休金、养老金、社保这些问题，历史遗留下来的赤脚医生、代课教师、民办教师，退休工人、退休干部、离休干部的各种待遇问题等等，这是第三类，这类当然全是利益，我们把这个话说得更直白一点，大多数都是经济利益，可以看出我们当前的社会矛盾纠纷主要还是经济利益问题，是利益调整当中的问题，利益当中以经济利益为主，这个反映出当前的社会，我们在当前这个社会治理过程当中，中国就发展到了今天这个阶段，主要的矛盾纠纷是经济利益，所以，我们必须考虑用什么方式去解决的问题，如国有企业改制成功了，但国有企业改制后有一些工人下岗了，减人增效，企业的效益上来了，被减下去的人的利益谁去照顾？

这个问题就出来了，所以它会引发相应的矛盾纠纷，这是第二个特点的现状。

3、矛盾纠纷化解难度比较大

第三，化解难度比较大，当前的矛盾纠纷以利益为主，它的化解难度比较大，为什么？

因为利益的调整必须要进行平衡，而这种平衡很难做到，以化解作为目标来看难度确实比较大，如它要征这块地，一亩地政府估价下来应是30万，但被征地的农民就是不干，认为30万不够，你得给我300万、500万，或者更多等等，这中间的差距很大的，如果政府放弃，我们现在把它换过来，按你的要求来满足，我们拿不出这么多钱，我们要不满足要求，农民的利益也无法得到满足，所以它的化解难度很大，你别小看了以利益为主的纠纷，要想解决，把这些纠纷化解得了，我相信各位领导在自己的工作当中都已经深切地感受到了化解难度大的压力。

所以，总的来讲，当前的矛盾纠纷有三个方面的现状的特征：

一个数量、总量高位运行；

第二个，矛盾纠纷以利益调整为主、利益纠纷为主；

第三，矛盾纠纷化解的难度是比较大的，不是你作一个决定，你说什么，这事就算了了。

这是第一个问题，矛盾纠纷的现状。

（二）运用法治思维和法治方式化解矛盾

第二个问题，运用法治思维和法治方式来化解矛盾。

领导干部要有这种能力，如何运用法治的思维和法治的方式来化解我们上面谈到了具有这些特点的矛盾纠纷？

我们的结论就叫依法化解矛盾，我们现在想讲一讲依法化解，我们把它作为一个分析解读，矛盾纠纷的化解。

1、化解

第一是化解。

你要把问题解决掉，你不能绕了半天，一个制度，程序也走了，方式也有了，规矩也有了，但就是解决不了问题，那不行。

所以，我们要讲的是化解矛盾，在一个社会治理来讲，如果矛盾纠纷始终化解不了，它的总量一直是在高位徘徊，极容易引发社会问题，所以我们先要解决灭火，先解决矛盾纠纷的化解问题，这是肯定的，任何制度，国家的改革发展如果没有一个和平稳定的环境是不行的，和平是对外来讲的，稳定是对内来讲的，内部的稳定是要化解矛盾。

所以，首先要解决矛盾纠纷的化解问题。

我们来看有一些制度还是值得分析和考量的。

比如土地权属的纠纷，这块地是你的，这个村，张三说这个地是他的，李四说是他的，怎么办？

按照法律规定，双方到政府去申请一个土地的确权，政府就来调查，历史这个地是怎么回事，后来又有什么变化，现状又是怎么回事情，完了政府作出一个决定来确认这块地的所有权是哪个村的，或这个地的使用权是谁的，作一个确权的决定，政府的确权决定作下来了，说定了，这个地是张三的，那李四要不服怎么办？

李四按照法律规定，他就可以向法院起诉，去告政府的确权的决定，李四告了以后，法院一审查，这个案件一审理，认为政府的决定不对。

假设政府的决定不对，这个地似乎不应该是张三的，更像是李四的，法院就说政府这个决定是错的，就把政府的决定给撤销了，撤销了以后，我们现在要分析的问题在这儿，撤销了以后怎么办？

这块地到底是谁的呢？

法院不说，法院把这个案件撤销了，就完了，要求政府重新作决定，有可能连这个决定法院都不说。

张三和李四又发生纠纷，然后他们又到政府去确权，政府还给你确一个张三，李四又不服，告到法院，法院又说政府确权不对，又把政府的确权决定给撤了，撤了以后是谁的呢？

法院也不说，政府作一个决定，法院认为不对，但法院也不说这个地应是谁的，因为按照我们现在的制度规定，政府对土地确权有专属管辖权，法院定不了，还得由政府定，政府定，但法院又有权撤销政府的决定，所以我们见过这样的案例，关于土地权属纠纷的裁决，它在五年当中八次进法院，最后也没有说这个地是谁的，这样一套制度的运行实践告诉我们一个事实：

矛盾纠纷尽管打来打去始终没化解，我现在举的这个例子是制度本身存在的缺陷。

所以依法化解，首先我们要讲的是化解，要把矛盾纠纷能够化解得了，你从制度设计、从机制运作，从领导干部的具体行为方式来讲，要有化解矛盾的能力，应当直奔主题，而不是在那儿绕，你绕来绕去最后没解决问题，这是一，化解矛盾，要化解得了，这是一。

2、依法

第二，光化解是不够的，还要依法，要依法来化解矛盾，依法和化解矛盾之间有时候是一致的，有时候是不一致的。

化解是目标、是结果，依法是规则、是过程，所以当你按照法律的规则来化解的时候，规则和结果之间可能一致，也可能不一致，这就出现当今所有公务员都很清楚的、都了解的一个事实，我们在处理这些矛盾纠纷的时候，如果我按照法律就满足不了当时的需要，满足不了他的需求，按照法律、按照政策、按照道理不该给他，可是如果我按照这个道理来，按照这个政策，按照法律来，当事人就无休止地缠访、闹访、上访，纠纷不断。

如果要化解，我就要拿出钱，我不按规则，按结果来把它化解掉，这是当今很多领导干部很纠结的问题，如果要想化解，那我就得离开法律的规定，我不完全按照法律来，但如果要按照法律来，当事人又不服，那我该怎么办？

这个问题就出来了，我作为一个领导干部，我在解决我管的这个行业、这个单位、这个地区事务的时候，遇到此问题，指导方针，解决问题的大的思路、大的原则应该是什么？

十八大讲的很清楚，运用法治思维和法治方式去化解矛盾，要依法化解。

所以，当规则和结果不一致的时候，我们应该是怎么着？

我理解规则是不能突破的。

从人类社会，从全世界各国来看，当前我们也面临着这个问题，我们不能说只讲法律，不讲化解，这是肯定的，绕了半天，什么问题都不解决，这样的规则也没什么用处，但我们也不能只讲解决，而置法律于不顾，所以有三条：

一，某一个矛盾纠纷法律是有规定的，那就应该按法律来，必须树立法治的权威，包括在矛盾纠纷的化解上也必须要树立法治的权威，某些你很难做到服众，你要多少，我满足多少，这样的东西叫摁下一个葫芦起了一堆瓢，这不是一个长治久安的方法，所以有法律的按法律规则来。

第二，没有法律，但有政策，因为我们现在面临的很多矛盾纠纷不是所有的具体问题都有法律规定的，有些还是历史遗留的，那它就要考虑政策的规定，在没有法律的前提下，它有政策，我们按照政策能够解决的尽可能地解决，依照政策办事，这也叫依法化解。

法律也没有，政策也没有，确实遇到法律、政策之外的问题怎么办？

根据公平合理的道理，兼顾历史，考虑现实来综合解决，凡事讲一个天理，讲一个道，讲一个道理，根据这些东西来灵活地具体处理，这样的前提下，这叫依法化解。

所以，当前特别要指出的一个问题是，我们有一些矛盾纠纷的化解是只讲满足当事人的要求，而完全背离法律的规定，这是很危险的，为什么？

因为多年的实践表明：

各个国家在治理社会管理的时候，它要讲社会的稳定和谐，讲这个社会的矛盾纠纷的化解，它必须要树立一个权威，树立一个社会各方面都能遵从、遵守、服从的权威，所以，这个权威应该是什么？

各个国家已经做了多年的探索，这个权威就是法治，是法律。

所以，以法律规则、法治原则作为权威，大家办事、行为都按照这个规则来，出了问题，有了矛盾，有了纠纷，我们按这个规则去处理，这样才能够统一各方面的认识。

但如果不是这样，不按这个来，那怎么做呢？

以满足矛盾纠纷当事人的诉求作为目标，那就有问题了。

你怎么满足他？

他认为对他不公，他认为应该满足他的需求，但法律政策不允许，他就无休止地闹，无休止地缠访、闹访、打官司，到处告状，我为了化解你，让你不要去告，不要去闹，为了让你签一个息诉罢访的协议，我就满足你的要求，按照规定，本来应该是几万块钱，应该是三万给你的，但你要三十万，我们谈谈给你二十万，你看行不行？

行就给我签一个息诉罢访的协议，他就签了，二十万拿着走了，你很高兴，你觉得这问题解决了，可是他走了以后，过了两个月、三个月他又回来了，这是一。

二，他拿了二十万走了，那别人怎么办？

其他人会以此效仿，有类似情况和没有类似情况的人，他会得到一种明里暗里的鼓励，他会按照这个方法来逼各级党政机关去满足他的要求，这些现实归结到一起是一个问题：

化解矛盾纠纷不能不讲规则，这个规则是法治，这是第四。

五、维护社会稳定和保障和谐的能力

第五，维护社会稳定和保障和谐的能力。

领导干部要运用法治思维来维护社会稳定和保障和谐的能力，这里边包括什么？

第一，社会稳定是改革发展的基础和前提。

这个认识大家必须达成共识，不能出乱子，这个社会如果都不稳，什么改革发展都谈不上，那你必须停下来先解决稳的发展，然后再解决发展问题，然后再去解决改革的问题，所以前提必须要维护社会稳定。

没有这个前提什么都谈不上，这是一个大前提，所以社会的稳定和和谐是这个国家、这个民族发展改革的一个前提。

怎么来达到社会的稳定和和谐呢？

法治和社会稳定是什么关系？

这个不是今天才提出来的，其实法学家们，政治家们，早期的思想家们在研究这个问题，在探究这个问题的时候已经作出了明确的回答，法治和社会稳定的关系，社会治理当中只有法治的手段是稳定的工具，它就是一个依法治天下，依法治理国家，依法治理社会的这么一个东西。

而法治的独特作用是平等地来调整各方的利益。

它的第二个作用，所有人都得按这个规则来，所谓一律就是这个意思。

在这两重作用下，没有法治就很难做到社会和谐稳定，首先你不稳，更谈不上和谐。

如张三有张三的利益，李四有李四的利益，张三来了我们就满足张三，李四来了我们就满足李四，那这个社会就无法进行稳定了。

因此，谁的利益该保护，谁的利益不该保护，谁的利益该涨，谁的利益较消呢？

这就没有一个标准，所以我们需要确定标准，这个标准是法治，所以法治在社会和谐稳定当中的作用和地位是任何一个因素都取代不了的。

用人治能否解决问题？

也能解决一时一部分问题，甚至有时候还解决得非常不错，如人来了，他们家的利益受到侵害了，其实不是，他提出这个要求，领导说我们满足好要求，他确实比较困难，比较麻烦，他老是在这儿闹，影响本地的考评，他有什么要求，我们都满足他，大笔一挥，该给的都给了，不该给的也给了，那他是不是就回家了呢？

他就回家了，至少这个人就不再出来闹事，没有矛盾纠纷了。

这样来看，这是稳定了，所以稳定的效果肯定是有的，但他能否稳得住，这就成问题了。

如果他今天回去了，他明天又来了；

如果他今年回去了，明年又来了；

今年上半年回去了，今年下半年他又来了怎么办？

所以，稳能否稳得住？

这是一个问题。

第二个，他稳住了，别人怎么办？

如果是他向政府要还另当别论，如果是两个当事人之间的矛盾纠纷怎么办？

他也不稳，我满足你，就不能满足他；

满足他，就不能满足你，这种此消彼涨关系，所以我们只能讲一个公平正义的规则，这是法治，所以国家民族和社会，在发展过程当中，社会的和谐稳定的一个基础，它的核心，它的一个至关重要的调节器是法治。

第三，领导干部要有运用法治思维和法治方式来维护社会稳定和保障和谐的能力。

继续落到各级领导干部上面来讲，你要有善于运用法治思维和方式去解决问题，当今社会，各级领导干部怎么样运用其法治思维和法治方式去维护社会的稳定呢？

还是来谈谈我们现在各级领导干部都比较敏感的，都比较头疼的一个问题是信访。

信访，现在是反映矛盾纠纷的一个主流渠道，它包括信也包括上访，通过信来访和人来访，就是访和信，信和访，在信访这个环节最容易体现的是维护社会和谐稳定问题，怎么样用法治的思维和法治的方式来解决社会和谐问题，当然，我一讲这个问题，很多人会说，我现在先要解决当下的问题，我现在这么多人，我这个单位，我这个县，我这个省，我有这么多矛盾纠纷，他就不稳定了，他老是起来闹事，行为方式也很极端，如群体性事件，甚至打砸抢，游行、集体散步等各种方式，它导致社会不稳定。

那我怎么解决？

这话分两头说，有一句老话叫“凡事有经有权”，所谓经是经常的道理，叫长远之道，所谓权是权宜之计。

作为在岗位上的领导干部来讲，他当然要解决当下的问题，甚至是一些权宜之计，比如说这个人老在那儿闹，那我能满足他一些利益要求，让他暂时不要再影响社会稳定，这是可以的，这是作为一个权宜之计，但你必须清楚，这绝对不是长远之道，更不是未来之道，不是合理之道。

作为一个长远之计，作为一个经常之道理，必须用法治的方式来解决问题，否则你很难平衡各方利益，你真正能达到社会的长治久安吗？

我们经常讲，你把它压下去是可以的，但你能否做到长治久安，这就是一个问题。

比如说，我们有的地方搞的一个化工项目、PX项目就是这样，这个PX项目，它要做，当地老百姓就不同意，政府能否采用更高压的手段，最后压制了让老百姓不再提意见，然后我就做成了。

行，能够成，真正采用这些手段也可以做得成。

但你能否做到稳，能否做到和谐，就不见得了。

能否做到长治久安，能否做到人们既高兴，和谐是心悦诚服的，这个就比较难了，所以在这一类问题上，作为经常之道理，作为长远之道，作为未来之道，要回归法治，要考虑在这