我国现行工程监理制度中存在问题及对策研究Word文档格式.docx

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我国工程建设监理是一个正处在发展阶段的产业，它需要政府及有关部门在政策、措施上予以扶持，也需要社会各界的广泛理解与支持，才能充分发挥它在工程建设中“三控两管一协调”的作用，才能实现国家在基本建设中大力推行工程建设监理制度的初衷。

一.建设工程监理概述

（一）建设工程监理制度的产生与发展

改革开放前，我国工程建设项目的投资由国家拨付，施工任务由行政部门直接向施工企业下达。

80年代初期，随着国家改革开放政策的不断深入，商品经济的不断发展，“三资”工程项目逐步增多。

在投资主体多元化并全面开放建设市场的新形势下，以国家为投资主体采用行政手段分配建设任务的情况暴露出投资规模难以控制，工期、工程质量难以保证等缺陷。

云南鲁布革引入隧道工程监理制的成功实行对我国传统的政府专业监督体制是一个很大的冲击，同时也引起了广大建设工作者对工程建设管理体制改革的思考。

在广

泛征求有关部门和专家意见的基础上，1988年7月建设部印发了《关于开展建设监理工作的通知》，提出要建立具有中国特色的建设监理制度。

1989年建设部颁布了《建设监理试

行规定》，同时，开展了监理培训工作，为监理工作的进一步推行奠定了基础。

1992年建设部又相继制定颁发了《工程建设监理单位资质管理试行办法》、《监理工程师资格考试

及注册试行办法》和《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》，这些法规为监理事业的健康发展起到了重要作用。

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1993年，在全国建设监理工作会议上，建设部全面总结了监理试点的成功经验，并根

据形式发展的需要和全国监理工作的现状，部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工

作。

1995年10月建设部、国家工商行政管理局印发了《工程建设监理合同》示范文本，

同年12月建设部、国家计委印发了《工程建设监理的规定》。

在此阶段，北京、上海、

河北、浙江、湖南等省市政府或人大常委会也发布了本地区的监理方面的法律法规。

1996年开始，建设工程监理转入全面推行阶段，1997年11月1日第八届全国人大常

委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》，并决定自1998年3月1日起施

行。

《建筑法》授权国务院规定对建设工程实行强制监理,各地相继制订了本地区的建设

工程监理法规和实施细则。

经过十多年的努力，我国建设工程监理经历了试点，稳步发展和全面推行三个阶段之

后，取得了显著的成效，形成了健康的发展势头。

主要表现在以下两个方面：

一是已基本

形成建设监理法规体系和机制；

二是已经形成了相当规模的建设监理队伍，监理范围不断扩大、成效显著。

[1]

（二）建设工程监理的含义

工程建设监理，是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家

有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监

理合同及其他建设工程合同，对工程建设实施的专业化监督管理。

”其要点可以分述如下：

（1）建设监理是针对工程建设项目所进行的监督管理活动；

（2）建立的行为主体是监理

单位；

（3）建设监理的实施需要业主的委托和授权；

（4）建设监理行为有明确的依据；

（5）建设监理现阶段主要在工程建设实施阶段；

（6）建设工程监理是一种微观性质的监督管理活动。

如图1.1所示。

监理委托合同

建设工程合同

建设单位

监理

监理单位承建单位

图1.1建设工程监理关系示意图

（三）建设工程监理的主要内容

建设工程监理作为一种以严密制度为特征的综合管理行为，按照国际惯例，以FIDIC

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管理模式为基础，强调对工程建设项目全方位、全过程的监督管理，以期达到工程建设预

期的目标。

《工程建设监理规定》中指出，工程建设监理的主要内容是控制工程建设的投

资、建设工期和工程质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位之间的工作关系。

因此，

建设监理的主要内容可概括为“三控、两管、一协调”。

1、三控制：

投资控制、进度控制、质量控制

投资控制，就是在建设工程项目的投资决策阶段、设计阶段、施工阶段以及竣工阶段，

把建设工程投资控制在批准的投资限额内，随时纠正发生的偏差，以保证项目投资管理目

标的实现，力求在建设工程中合理使用人力、物力、财力，取得较好的投资效益和社会效

益。

进度控制是指对工程项目建设各阶段的工作内容、工作程序、持续时间和衔接关系，根据进度总目标及资源优化配置的原则，编制计划并付诸实施，使单项工程及其分阶段目标工期逐步实现，最准确保项目总工期的实现。

质量控制贯穿项目建设可行性研究、设计、建设准备、施工竣工、使用到用后维修的全过程。

在施工前通过审查承包单位资质，检查建筑物所用材料、设备质量，审查施工组织设计等，实施质量控制；

在施工中通过重要技术复核、工序操作和工序成果检查、监督标准，规范的贯彻及阶段验收和竣工验收，把好质量关。

2、两管理：

合同管理、风险管理

合同是工程监理中最重要的法律文件。

订立合同既是监理单位站在公正的立场上，采取各种控制、协调与监督措施，履行纠纷调解职责的依据，也是实施三大目标控制的出发点和归宿点。

施工合同的管理是项目监理机构的一项重要的工作，整个工程项目的监理工作既可视为施工合同管理的全过程。

风险管理是对可能发生的风险进行预测、识别、分析、评估，并在此基础上进行有效的处置，以最低的成本实现最大目标保障。

工程风险管理是为了降低工程中风险发生的可能性，减轻或消除风险的影响，以最低的成本取得对工程目标保障的满意结果。

3、一协调：

施工阶段项目监理机构组织协调工作

工程项目建设是一项复杂的系统工程，在系统中活跃着建设单位、承包单位、监理单

位、政府行政主管部门以及与工程建设有关的其他单位。

监理单位在系统中进行关系协调，是相互之间加强合作，减少矛盾，共同顺利完成项目目标。

（四）建设工程监理的性质

工程建设监理活动与其他工程建设活动有明显的区别和差异，其监理组织的作用、地

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位也不同于其他组织。

这种组织及其活动的不同，形成了独立的行为，也构成了它的特殊

性，归纳为下列四点：

1、服务性。

监理单位受业主委托，用自己知识技能与管理经验，对工程建设提供监

督管理服务，是一种技术服务活动。

2、独立性。

监理单位以“公正的第三方”的地位，遵循“公正、独立、自主”的原

则进行工作，它是独立的法人单位，行政与经济上都是独立的，不得进行妨碍其独立性的

有关活动。

3、公正性。

以有关法律、法规及合同为准绳，在具体处理时既要竭诚地为业主服务，

也要维护各方的合法权益，要兼顾国家、集体及个人三者间的利益。

4、科学性。

面对工程规模日趋庞大，环境日益复杂，功能、标准要求越来越高，新

技术、新工艺、新材料、新设备不断涌现，参加建设的单位越来越多，市场竞争日渐增加

的情况，只有采用科学的思想、理论、方法和手段才能驾驭工程建设。

（五）工程项目建设的管理体制

实施建设监理制的目的之一就是改革我国传统的工程项目建设管理体制，建立新型的

工程项目建设管理体制。

现行的工程项目建设管理体制是在政府有关部门的监督管理之

下，由项目业主、承建商、监理单位直接参加的“三方”管理体制。

如下图所示。

监督管理

政府有关部门及相关机构

通

监理单位（监理公司、监理事务所

过

法人单位二级机构）

监

通过间接的监理合同确立

理

合

无合同关系

同

被委托与委托

监理与

确

的经济合同关

被监理

定

系

关系

三元结构

现行的工程项目建设管理体制三方使为直平等接主参体加关系项目建设的业主、承建商、监理单位通过承

发包关系，委托服务关系和监理与被监理关系有机地联系起来，形成了既有利于相互协调

建设项目法人

承建商

又有利于相互约束的完整的工程经项济目合组同关织系系统。

这个项目组织系统在政府有关部门的监督

以及房地产开

（勘察、规划、设计、

管理之下规范地、一体化地运行，产生巨大的组织效应，不仅有利于加强工程项目建设的

发商施工、供应等）

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宏观监督管理，还有利于加强工程项目的微观监督管理。

将政府有关部门摆在宏观监督管

理的位置，对项目业主、承建商和监理单位实施纵向的、强制性的宏观监督管理，改变过

去既抓工程建设的宏观监督，又抓微观管理的不切合实际的作法，使他们能集中精力去做

好立法和执法工作，加强了宏观监督管理。

同时现行的管理体制在直接参加项目建设的监

理单位与承建商之间又存在着横向、委托性的微观监督管理，使工程项目建设的全过程在

监理单位的参与下得以科学有效地监督管理，加强了工程项目建设的微观监督管理。

这种政府与民间相结合、强制与委托相结合、宏观与微观相结合的工程项目监督管理

[2]

模式，对提高我国工程项目管理水平起重要的作用。

二我国工程监理行业存在问题的分析

（一）现阶段我国建设工程监理的特点

我国的建设工程无论从管理理论和方法上，还是在业务内容和工作程序上，与国外的

建设项目管理都是相同的。

但现阶段，由于发展条件不尽相同，呈现出以下特点：

1、建设工程监理的服务对象具有单一性。

我国工程监理的服务对象是建设单位。

2、建设工程监理属于强制推行的制度。

我国的建设工程监理从一开始就是作为对经

济计划条件下形成的一项新制度提出来的，是依靠行政手段和法律手段在全国范围内推

3、建设工程监理具有监督功能。

我国的工程监理企业与建设单位构成了委托与被委

托关系，根据建设单位授权，有权对承建单位不正当的建设行为进行监督。

4、市场准入的双重控制。

我国对建设工程监理的市场准入采取了企业资格和人员资

格的双重控制。

[3]

（二）工程建设监理工作中存在的问题分析

虽然建设工程监理工作在我国已开展多年，得到了广泛的普及和认识，但较之国外成

熟的建设工程监理制度存在一定的差距。

建设工程监理的法律制度仍处于发展阶段，随着

建设工程社会化、

专业化的发展，建设监理制度的存在的问题越来越突显，表现出需求方对监理的认知度较

低，市场体系发育不够成熟，市场运行规则不够健全等现象，主要存在以下问题：

1.社会对监理工作认识不到位

1.1、监理的定位不明确

1.1.1监理位置定位错误

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在我国，人们对工程监理的重要性和先进性认识不足，观念尚未完全转变，重设计、

重施工、轻监理的观念比较普遍。

社会各界对工程监理的认识存在分歧，部分建设单位认

为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益着想，完全按自己的要求办事，监理人员受

建设单位的约束，不能真正行使其正当的监管权利。

质量监督机构认为监理人员代替了自

己的职能，因而忽视了对工程质量的监管。

施工企业认为监理人员只是建设单位的代言人，

不具有真正的决定权，从根本上不服从监理人员的管理，给监理工作造成较大的困难。

由

于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定

不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。

当工程出现质量问题时，还

容易出现互相推诿扯皮的现象，严重影响了工程监理行业的健康发展。

1.1.2监理的独立法律地位未得到保障

在工程建设中，监理单位与业主、承建单位之间是平等主体关系。

监理的独立性是保

证监理公正的—个基本要求，监理服务是由独立的监理机构来实施的。

建筑法中明确规定：

委托单位、业主和监理单位之间是通过监理委托合同确定的一种合同关系，是一种互惠互

利、等价有偿的服务关系，双方地位是平等的。

但在监理实践中，大多数业主认为，监理

单位是其委托的机构，是为其提供监理服务，理应服从业主的管理，不管其要求是否合法

[4]

合理，都该按照业主的旨意行事。

1.2、监理责任的扩大化

从当前建设市场形势来看，很多地方制定的“监理安全细则”和“监理操作规程”都从不同程度上将监理的责任扩大化。

这主要表现在：

一是部分行为不规范的业主推卸责任的倾向比较明显；

二是施工企业进入改制转型期，实力强的施工单位向总承包管理公司发展，将劳动力密集的工种甩出，同时大量转移的农村剩余劳动力充斥施工一线，建筑队伍的整体素质下滑；

三是建设行政主管部门有加强监理责任的倾向。

2.监理市场不规范

监理市场的不规范，影响建设水平的提高，同时阻碍了我国建设监理制度的完善和发

展。

当前监理市场中存在的主要问题概括如下：

（1）、出卖资质，低质高挂，地方割据，盲目竞争

我国将监理单位资质分为甲、乙、丙三个等级，通常情况下监理单位不能越级承揽任务，无资质或超资质承接任务都是非法行为。

而监理市场中一些低资质的监理企业为了承接到监理任务，常常挂靠在高资质监理企业的名下；

高资质监理企业为了得到管理费，出

卖自己的资质。

这种监理单位资质的不严格审核，在一定程度上影响了监理市场的规范性，

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一些不法分子更是从中牟取暴利，严重损害了我国工程监理的社会信誉。

与此同时，监理市场中条块分割、地方政府保护主义严重，监理任务大多没有推向市

场，而是由一些依附于房地产开发商、政府部门的监理单位所垄断，加之监理单位的运行

成本较低，很多部门为了使“肥水不外流”，纷纷成立监理公司，尽量将本地区的工程项

目委托给所属单位，其结果形成了自己监理自己的现象，即“同体监理”。

[5]有些招标操作

中，更是制定一些只限于某监理单位中标的条款，这样就使得独立于建设监理市场的社会

监理单位难以承揽到工程监理任务。

不公平的市场竞争，造成了监理单位“消化不良”、“饥

不择食”两种现象，致使难以承接任务的监理单位竞相压价，采取给回扣、好处费等不正

当手段揽任务，甚至增加补充协议，以低于合同价的取费承担任务，严重干扰了建设监理

市场的秩序。

另外，在竞价过程中忽略了工程质量的基本要求，使正常监理工作中的服务质量得不到有效保证。

[6]

（2）、取费偏低，缺乏设备支持，监理工作效率和服务质量得不到保障

虽然我国目前的监理行业已初具规模，但收费标准明显低于国际平均水平，许多监理

单位在承接工程项目时，为不亏损，压缩现场监理人员和聘请退休工程师来减少项目开支，检测手段也极为滞后，除了特别要求的工程外，大多数监理单位在执行工程监理过程中，仅凭专业人员的现场观察、经验以及简单的常规的检测仪器评定。

监理单位以很低的收费承接到任务后，难以保证监理人员的工资、福利等，在所监项目上配备的监理人员数量相应偏少、素质偏低；

其次是难以保证必备的检测仪器、设备的配备齐全，致使监理工作不到位，不能有效地进行三大控制。

这不仅是监理单位的信誉受损，同时也损害了业主和社会公众的利益。

监理企业维持低成本、低质量、低效率、低水平的运行态势，制约并延缓了监理行业的国际化、现代化发展。

3.监理工作人员的素质参差不齐

我国的工程监理基本上属于施工队的“三控两管一协调”，他们并未介入前期的科研与采购范围，与真正意义上的项目管理差距很大。

由于工程任务的急剧增加，合格的监理人员严重不足，现阶段的监理人员主要是原来从事施工现场管理的人员和设计、施工等部门的工程技术人员，只是通过短期培训便开始上岗。

但是，仅仅靠短期培训便要成为真正具有深厚理论基础的高素质监理人才是不切实际的，而且培训中也存在很多比如重理论、轻实践，重资历、轻业绩，理论学习和实际工作脱节等弊端。

监理是连接承包商和业主之间的纽带，要具备全方位控制的能力，不仅要具备相应的监理专业知识，还应具备管理、经济、法律、设计等各方面的知识，更重要的是具有很强的协调能力。

而我国建筑行业能

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够集管理与技术于一身的复合型的监理人才凤毛麟角，监理队伍中，年龄呈现出偏老、偏小之势，学历层次和技术水平整体低下，而且大都缺乏完善合理的知识结构，不熟悉国际惯例，参与国际性的监理行业竞争难度较大。

由于项目管理与控制能力的薄弱，只能在现场进行质量监督工作，这是我国建设监理与先进国家建设监理的主要差距。

4.没有真正实行全面监理

1996年建设部、国家计委决定全面推行建设监理制，所谓“全面推行”，一方面是指从质量监理为主向“三控制”监理拓展；

另一方面是指从施工阶段向建设的其它阶段拓展。

监理控制的三大目标之间是对立统一的关系，只有系统地把三大目标协调统一起来，才能

实现工程项目经济效益和社会效益的最优化。

但在我国许多工程项目中，建设单位出于自身利益的考虑，往往只赋予监理质量控制权、进度控制权，而投资控制权仍掌握在业主手中。

此外，目前我国的工程项目管理主要是侧重于传统的项目施工阶段，而忽视了施工前的设计和决策阶段的管理。

根据国外的统计资料分析，随着工程项目建设的进展，项目投资控制的关键在于施工之前的投资决策阶段和设计阶段，并且投资决策确定以后，设计质量的高低，设计进度的快慢对项目投资影响起着决定性作用，这说明工程设计监理大有可

[8]

为，不失为提高投资效益，确保工程质量的重要举措之—。

三.完善和发展我国工程建设监理制度的对策

（一）完善我国工程建设监理制度重要意义

建设工程监理制度的实行是我国工程建设管理领域体制重大改革，它使得建设单位的工程项目走上专业化、社会化的道路，随着制度的不断完善，建设工程监理必将在制度化、规范化和科学化方面迈向新的台阶，并向国际监理水准迈进。

近年来，全国各省、市、自治区和国务院各部门的建设工程都已全面开展了监理工作，建设工程监理在建设中发挥着越来越重要、越来越明显的作用。

完善我国工程建设监理制度的意义表现在以下几个方面：

（1）有利于提高建设工程投资决策的科学化；

（2）有利于规范参与工程建设各方的建设行为；

（3）有利于保障建设工程质量和使用安全；

（4）有利于提高建设工程的投资效益和社会效益。

[9]

（二）完善和发展我国工程建设监理制度的对策

我国建设监理制度中存在的问题对监理工作已构成威胁，我们应当正视问题并使其得到及时地解决，这将有利于我国建设监理制度的完善和发展，使工程建设监理向制度化、规范化、科学化发展，从而高效益、高质量、高水平完成工程项目的建设。

以下笔者从完

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善政策法规，健全监理市场和提高监理企业自身建设三个方面提出了解决问题的措施：

1.完善法律规章制度体系,加大监理宣传广度和深度

法律规章制度是建设工程监理工作开展及运行的准则和基础，完善相应的法律规章制

度是当前任务的重中之重。

目前，我国颁布的法律法规中有关建设工程监理的条款在市场运行和市场管理监督机制方面还比较薄弱，市场机制尚不成熟，所以应当在总结经验的基础上，借鉴国际上通行的做法，逐步建立和健全起来。

（1）、建立完善的优胜劣汰制度，逐步修订强制性

政府管理监理企业和人员资质，责任主体缺失，不利于行业发展。

将人员资质与企业

资质捆绑，不利于人才合理流动和市场的培养。

要改革目前的政府管理模式，首先由非政

府的监理行业协会来管理监理企业和人员资质，借鉴先进国家的管理经验，依靠行业自律，政府监管，这对监理行业的发展则更为有利；

其次修订强制性监理制度，按照投资主体的

性质判定是否实施强制性监理。

民营项目仍然实行强制性工程监理，全部或部分国有投资项目、利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程项目可逐渐放松政策，由业主选

择监理与否；

[10]最后，进一步完善相应的政策法规，如工程投资审计制度、工程质量事故赔偿制度、责任人追究制度、要求监理单位与政府部门、主管部门脱钩的社会化制度等，

在加大处罚制度执行力度的基础上，工程监理必定受到更多业主的欢迎。

20年来，经济发达地区的监理企业开办数量己达到饱和状态，可以暂停开办新的工程监理企业，政府要采取政策引导支持鼓励发达地区监理企业到欠发达地区开展业务。

（2）、适当调整监理取费标准，完善监理取费办法

虽然建设部、国家物价局于1992年联合颁布的“监理取费标准”执行至今，但我国的监理收费标准及方式已不能适应建设工程监理的的需要。

较低的收费标准很难保证监理工作的质量，不利于吸引高素质的监理人才，更不利于监理企业的自我发展与壮大。

为了使建设监理事业有一个新的飞跃，应将监理费作适当调整，使得监理单位有足够的发展资金，聘请高水平监理人员，购买先进检测设备；

在适当调整监理取费标准的同时完善取费办法，应当实行以监理工程师的工资福利为基数、加上必要的管理费用、合理利润和税金

等内容为主的取费办法。

[11]当取费标准作出调整、取费办法完善以后，政府应当给予相应

的支持，必要时采取一定的措施，确保取费标准和办法能真正贯彻实行。

（3）、推行监理职业责任保险制，提高监理单位公信力

随着建设项目的质量、工期及造价等问题与社会公众的切身利益越来越密切；

随着社

会各界法律意识提高的推进，作为监理单位要获得社会的信任，不仅要求有过硬的专业技

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术水平外，还必须提高自身