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所谓土地财政制度博弈,是指政府在利用土地所有权和管理权进行的财政收支活动和利益分配中与相关利益者展开的博弈,涉及土地所有权和管理权问题、土地批租收入、土地转让制度等诸多问题,限于篇幅和本文主题,在这里仅就土地管理制度、土地批租制度、物业税开征等相关制度中的博弈予以分析。
(一)土地管理制度博弈
集体土地的所有权问题自上世纪九十年代中叶至今,一直是摆在当代中国面前的一个最重要、最本质的难题。
1950年《中华人民土地改革法》的制定使得中国的土地制度发生了巨变,土地全部归国家所有,农民只拥有土地的使用权,不拥有法权意义上的土地所有权,正如专家所说的“土地公有制只不过为我们提供了一个解决土地问题的基本框架而已”。
随着2003年《农村土地承包法》、2007年《物权法》的实施,土地承包经营权取代了集体土地所有权。
这里简要剖析一下土地承包经营制度出台时各方的博弈。
其收益矩阵如表1:
表1土地承包经营制度博弈
地方政府
改变
维持
农民
中央政府
1,1,2
1,3,2
1,1,3
1,3,3
3,1,2
3,3,2
3,1,3
3,3,3
中央政府试图逐渐模糊和搁置集体土地所有权,全力打造新的土地承包经营权,因此维护现有的集体所有制,虚置产权是符合中央政府最大利益的战略;
土地承包经营权在保障农民对土地的占有、使用、收益权利同时,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,农民可以接受;
对于地方政府而言,模糊的集体土地所有制产权等同于默认地方政府对集体土地的管理权和支配权,无疑是地方政府的占优策略。
可见,暂时搁置,甚至永久搁置集体土地所有权,替代以土地承包经营权,既有利于政治稳定,又可绕开这个最棘手的问题,是可以实现博弈均衡的战略。
可见,“维持现有土地承包经营制度(暂时搁置)”对三方都是占优策略,(维持,支持,维持)是稳定的均衡,该博弈具有合作博弈的特征。
土地面积定额化的土地登记制度因此得以稳定存在下来。
但是,土地承包经营权虽然解决了土地承包经营制度问题,但也必然约束其后的博弈过程。
回避或者虚化集体土地所有制的土地产权问题,必然会带来新的问题,譬如土地财政问题。
模糊的土地集体所有制势必造成征地过程中农民、开发商、地方政府之间过度的博弈空间,增大监督难题和治理风险,带来巨大的社会摩擦成本。
(二)土地财政的博弈
毋庸置疑,土地财政出现的一个不容忽视的成因依然是地方缺少稳定充足的财政收入来源。
94年分税制在收入划分上成就无可否认,但改革迄今为止,尚未完全理顺政府间财政关系,省级以下其实没有实行规范的分税制改革,实际上延续原本极不稳定的、讨价还价的分成制度和包干制度。
06年取消农业税后,基层财政收入进一步规范,使县乡财政压力彻底暴露。
而政府间财力与支出责任的不对称,依然是制度外收支行为大量存在的核心动因。
一方面,财权向中央政府集中,1994-2007年,中央财政收入稳定在50-55%之间。
另一方面,支出责任向地方下方,“事权”却没有进行制度化明晰。
特别是社会保障职责,在实际中被层层下放,最后变成县乡两级的支出责任,导致地方财政增收节支的压力不断增加。
而低效率、不完善的转移支付则加剧了这种这种趋势。
从上级要钱,需要付出极大的交易成本,还要受制于人。
如广东省的一位市委书记说,在其在中央某部委寻求财政支持时,该部委的人告诉他,“现在拿张凳子给你坐已经是中央政治局委员的待遇了,因为天津的市委书记来也是站在那里的”。
因此,分税制改革非但没有解决市场化改革之初所产生的制度外收支问题,反而更进一步推动地方政府脱离权力中心的制度安排轨道,加倍努力在制度外寻求补充资源,这必然会激励依靠土地批租收入制度的出台。
现在分析一下土地批租制度的成本与收益。
由于集体土地所有权的虚置,使得各级地方政府其实掌握着集体土地的实际管理和支配权,垄断着地方土地资源,降低了征用集体土地的社会成本(即失地农民的社会保障);
由于缺乏严格有效的责任追究制度和法律,政府和官员无需承担违规违纪成本;
近年来房地产市场的迅猛发展提高了地方政府获取高额财政收入的预期;
现有的两元制土地管理制度(即农用土地和城市建设用地割裂,形成人为的一级和二级土地市场)和垄断的土地资源创造出的巨大的制度租诱导地方政府寻求批租收入;
借助土地批租收入,促进地方经济增长,可以提升官员的政治竞争力;
由土地衍生的各种税收,利用土地撬动的银行资金更是巨大(据银监会统计,房地产开发贷款已经占全部贷款总额的20%,深圳等城市甚至达到30%以上)。
在土地转让、征地制度中的博弈中,地方政府和农民之间是典型强弱博弈。
在博弈优势主体是政府,而政府又是风险偏好前提下(由于地方财政危机,官员任期有限,缺乏责任追究,因此政府趋向采取偏好风险战略),最终的均衡是[政府全部获得制度租,农民不获得制度租]。
意味着征地是政府绝对的占优策略,而农民能争取的只是更多的,尽可能达到预期的土地转让补偿金和安置费用。
该博弈的拓展式如图1。
采取后向归纳法可以发现,对于(地方政府、农民)而言,(征地,接收)是这个博弈的子博弈完美均衡。
不征地
不接受
接受
4,2
2,1
征地
0,0
图1征地博弈
(三)物业税开征博弈
按照2010年3月份新华社六论的建议,税收杠杆涉及开征物业税。
那末,税收杠杆是否可以发挥更大的作用呢?
这里简要分析一下围绕物业税开征的博弈,其收益矩阵见图2。
土地批租
开征物业税
纳税人
支持开征
反对开征
5,2,3
5,1,1
不开征
4,2,3
4,1,1
表2物业税博弈的收益矩阵
这是一个三方博弈,各方的收益分析如下,受益矩阵参见表2:
中央政府希望94年税制改革后有利于中央的利益格局不变,对省以下政府无税可分的状态,采用引入新的物业税的办法加以解决,以缓解地方财政困难;
地方财政的非公共性,使得纳税人在现有税负以及很重的情况下,很难赞同新的增税方案;
地方政府十分罕见地对中央政府开征新税种为其提供稳定收入来源的计划消极懈怠,这其实不难理解。
虽然物业税有收入稳定和符合市场效率的优点,但相对于经营土地的级差收入(2009年全国土地出让收入约达14239亿元,一些城市年土地出让收益占到了财政收入的五六成之多)而言,数量少而征管成本高,且社会阻力大。
基于上面的分析,对于任期有限的地方政府主要官员来说,从官僚利益极大化的角度进行决策,在现有土地制度不变的情况下,显然土地批租收入优于物业税收入。
利益决定策略,而不是相反。
正如博弈不存在均衡一样,尽管在党的十六届三中全会决议和国家“十一五”规划中对房地产税制的改革计划都做出了明确的表达,但这几年从全国改革地区和各方面的反馈看,基本情况是中央政府和学术界对此项改革比较热心,纳税人心存疑虑,地方政府基本上持消极态度。
物业税开征的时间也一推再推,从2003年首次进入公众视野,已经八年了。
而政府倾向的将土地出让金排除在物业税税基之外的“小方案”无疑会改变物业税出台的初衷,削弱其政策执行效果。
二、启示与对策
通过上节关于物业税及土地财政制度博弈分析,我们可以从中发现其鲜明的对18世纪耗羡归公财政制度的路径依赖,传统文化、习俗、财政思想、新制度对旧制度特征的记忆等都会造成新旧制度之间的矛盾,进而影响甚至决定了当事人的战略决策。
从财政改革的起因,到财政改革过程的博弈,二者不无相似之处。
前车之鉴,后车之师,从物业税开征博弈分析,结合其背后的当代中国土地财政制度博弈,有以下五点启示,从中可以一窥可能的突围之道。
其一,要注意强制性制度变迁和诱导性制度变迁的协调。
在土地管理改革的博弈中,中央政府成为推动制度生成和变迁的绝对性力量。
尽管改革起初取得了积极的成效,实现了博弈的均衡,但是由于忽视甚至漠视博弈参与者的相关利益,随着时间推移和相关因素的变更,制度逐渐失去均衡,发生偏移,以至于完全违背了设计的初衷。
因此外部规则和内部规则之间的协调对于财政制度的变迁尤为重要。
一方面,博弈参与者(地方政府)在原有的制度安排下无法得到获利机会,为了追求利益最大化,缓解财政压力,自发倡导、组织和实行新制度;
另一方面,中央政府作为制度变迁的主体,为了自身利益,通过政府法令的变化推动强制性制度生成、变更和替代。
在这个过程中,强制性制度变迁和诱导性制度变迁可能存在着矛盾和冲突,因此制度的决策者要认识到自身的局限性,从内部规则的演进中吸收有用的知识,来改造外部规则,从而使外部规则的运行效率提高。
其现实表现就是,中央政府应逐步退出直接的制度创新领域及外部规则逐步缩减作用范围的过程,也就是在财政制度设计中要更多考虑诱导性制度变迁,决策程序要更民主化和科学化。
其二,要引入科学完善的协调机制。
当代财政制度,其制度制定和实施过程中,更多体现出合作博弈的特征。
因此,为了确保财政制度的有效性和稳定性,科学的协调机制和决策程序必不可少。
如在颁布重要税收法规前通过广泛征求意见保证相关利益群体之间信息畅通,在部分地区实施开征高档商品房的房产税制度试点为进一步的税制改革提供经验和范例,可以显著降低制度推行和变迁过程的协调成本和摩擦成本,实现新旧财政政策的平稳过渡。
其三,重视配套制度建设。
合作博弈必须要确保博弈参与者各方的承诺是可信的,因此需要其他配套制度规则约束决策者的策略集合。
造成当代物业税开征中博弈困境的因素很多,有不彻底的财政分权体制(中央与地方的事权划分、税收返还、转移支付)、有缺陷的相关制度(如土地管理制度、土地流转制度、预算外资金管理、官员考评制度)等等。
因此,要重视配套相关制度、基础法律体系的建设和完善。
其四,多视角认识财政制度博弈。
如上所分析,财政制度的博弈往往和其他博弈相互联系、相互嵌套,互为因果。
如果把嵌套的财政制度的博弈看作是孤立的子博弈,就可能无法选择最优反应战略。
集体土地所有权的博弈必然约束着其后的土地财政、物业税开征博弈。
这就提醒我们,在财政制度设计和实施中一定要详细考虑各种因素,清楚制度实施的背景条件,充分估计实施中可能遇到的问题,确保制度的可行性和有效性。
具体而言,物业税的开征一定要放在税制改革甚至整个中国经济发展的大框架下综合考虑,不能狭隘地只将其作为平抑过高过快增长的房价的一个行政手段。
其五,稳步推进转型期制度的变迁。
按照诺斯的划分,当代中国被划分入成熟型的有限准入社会。
这意味着我们一方面尚且具备有限准入社会的特征,另一方面也面临着向开放型准入社会转型的机遇。
在土地财政制度博弈例子中,土地所有权差异所造成的人为的制度租金成为地方政府和房地产商追逐的核心,而土地拍卖制度中卖方垄断的特色更验证了这点。
基于有限准入理论,在中国的渐进式改革中,放松管制,打破重要行业的垄断,赋予社会各阶层以普遍的经济自由可能比刺激经济增长和调整发展战略更为重要;
完善社会保障制度,改变收入在全社会间更公平的再分配格局可能较宪政改革更实际和切实可行。
科学而公平的税制结构和财政机制在推动社会转型中无疑扮演重要的角色,因此也更为需要。
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