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1993年初召开的全国住宅区管理工作会议,充分肯定了深圳经济特区物业管理的经验,并向深圳提出了新的要求和期望。
同年6月28日,深圳市物业管理协会成立。
物业管理行业的发展使物业管理立法的呼声越来越高。
(二)1994年颁布实施《深圳经济特区住宅区物业管理条例》
《深圳经济特区住宅区物业管理条例》颁布于1994年6月,是我国内地第一部地方性物业管理法规。
1.《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的制定和颁布过程
如前所述,深圳市1988年开始进行住房改革。
当年,住房制度改革办公室出台了《住宅区管理实施细则》,为公房转私房后的住宅管理定了规则。
与此同时,物业管理的立法启动。
原市房管局从1989年起草规章,先定名《住宅区管理办法》,后易名《深圳经济特区住宅区管理规定》。
1992年深圳市人大获得立法权后,市人大和市政府都认为将“规定”上升为“条例”具有更大的执法力度,决定由机构改革后设立的住宅局负责条例的起草工作。
1994年,历经六年,在充分吸收社会各界意见、几易其稿后,凝结深圳政府和物业服务企业集体智慧的《深圳经济特区住宅区管理条例》终于出台。
2.《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的成果
对《深圳经济特区住宅区物业管理条例》颁布前后的效果进行比较,可以发现:
在这部物业管理条例出台前,经过13年的发展,深圳市全市共有130家物业服务企业,管理覆盖面仅在40%左右;
但在这部物业管理条例出台后,截至1999年6月的统计,仅仅5年时间,深圳全市正式注册的物业服务企业有430家,其他物业管理单位有714家;
物业管理的从业人员超过15万人;
管理着全市面积2万平方米以上的住宅区400多个、工业区400多个、高层大厦2000多座,物业管理覆盖面达到90%以上,覆盖近两亿平方米建筑面积的物业;
截至1999年6月共有146个住宅区(大厦、工业区)获得“全国城市物业管理优秀小区”称号,占全国总数的1/5,并且其中70%以上为全国城市物业管理优秀示范小区;
80多家物业服务企业获得ISO9002或ISO14000国际质量体系认证。
同时,深圳也是中国内地第一个实现城镇化和物业管理全覆盖的城市,深圳企业和行业经验在全国物业管理行业中有着举足轻重的地位。
3.《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的局限
由于时代的局限性以及理论研究的滞后性,《深圳经济特区住宅区物业管理条例》实施几年后,其不足之处日渐暴露,主要表现在以下几个方面。
(1)立法缺乏理论体系支持影响科学性。
由于当时物业管理理论滞后实践,对物业管理缺乏系统深入的专业研究,还未形成强有力的、科学完整的物业管理理论体系,对“建筑物区分所有权”这个物业管理理论的根源还没有认识清楚,更谈不上把握,对物业管理法律之间的关系认识不清。
因此,立法只能采取“摸着石头过河”的方式,从实用主义出发进行立规定矩。
结果对物业管理活动的各方主体法律地位、权利义务等方面的规定存在不符合法理的现象,导致物业管理存在的一些老大难问题长期困扰着物业管理行业的发展。
(2)法规内部协调性不足。
总体上,《深圳经济特区住宅区物业管理条例》立法体例比较笼统,法规的整体性不足,各部分之间关系的协调性不足,导致有些条文缺乏可操作性,甚至存在法律漏洞,法律责任的伸缩性过大,在实际运作时难以把握。
这为后来政府无法有效监管物业管理行业、物业管理行业无法进入市场自行运作埋下明显的隐患。
(3)适用范围的局限性。
《深圳经济特区住宅区物业管理条例》主要适用于住宅区的物业管理,虽然按条例规定写字楼、商住楼可以参照执行,但由于该条例没有概括集中各类物业建筑物的整体特点,在实践中往往难以按照该条例进行整体规范管理,这也为深圳物业服务企业的发展壮大制造了不必要的障碍。
(三)2007年颁布《深圳经济特区物业管理条例》
由于前述《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的局限与不足,在实施10年后,进行修订被提上议事日程。
2007年9月,经过大修的物业管理条例以《深圳经济特区物业管理条例》的新名称重新发布,除住宅区外,写字楼、工业厂房、学校、政府等的物业均被纳入新条例的调整范围。
1.《深圳经济特区物业管理条例》的创新
(1)业主自主管理。
保障业主大会权力,限制业主委员会的权力。
新条例初步理顺了业主大会与业主委员会的关系,明确了业主大会在物业管理中的权力和责任,物业服务费标准的确定、选聘解聘物业服务企业等重大事项由业主大会来决定。
业主委员会为业主大会的执行机构,其权力受到严格限制。
为了提高业主大会的效率,新条例根据深圳实际,做出了与会业主人数和与会业主投票权数“双过半”“双三分之二”的规定,而不是国务院颁布条例中规定的全体业主的“双过半”“双三分之二”标准。
由于在深圳部分社区,出租房较多,所以召开的业主大会中,很多时候难以符合国家规定,这使得业主大会很难做出具体有效决议,因此《深圳经济特区物业管理条例》对此进行了突破。
(2)业必归会。
强化行业自律监管。
新条例规定物业服务企业必须取得职业资质证书,并应于取得资质证书之日起三个月内加入市物业管理协会。
(3)政府监管。
街道办、工作站(居委会)介入物业管理。
政府监管也是意在加强基层政府组织对物业管理活动的指导和监督。
新条例把街道办和社区工作站作为政府监管的具体执行者纳入监管体系[1],在国务院2007年修订的物业管理条例里也有类似规定,深圳经济特区的物业管理条例修订在先,国家新条例应该是参考了特区新条例的相关规定。
(4)法律救济。
保护业主和企业的合法权益。
业主公约虽然是业主大会通过的,但也存在对部分业主不公平的可能性,为保障公约的公正性,新条例设置了临时管理规约和管理规约的救济制度,对于内容违反法律、法规规定或者显失公平的临时管理规约和管理规约,可以请求区主管部门予以撤销[2]。
(5)物业维修资金统一管理。
针对以前物业维修资金放在物业服务企业,物业服务企业是经营单位,因而存在一定风险的情况,当时深圳已经在探索实行物业专项维修资金统一管理的办法,新条例对此进一步予以明确[3]。
(6)业主对物业共用设施和场地使用享有知情权和监督权。
(7)强制要求住宅物业管理必须公开招投标。
(8)物业服务企业应当协管公共秩序和治安。
为保障业主在小区的生命和财产安全,新条例明确规定物业服务企业应协助有关部门维持物业管理区域内的公共秩序和治安秩序,实行必要的24小时定岗值班、全面巡逻制度。
2.《深圳经济特区物业管理条例》的不足
(1)业主委员会成员仅限于房产证注明的业主。
房产证上载明的所有者因时间、精力问题无法参与,而实际房产共有的配偶,或者父母、子女有时间、精力却无资格参与竞选成为业主委员会委员,业主委员会成立的难度增加。
(2)缺乏业主委员会的回避制度。
新条例主要考虑如何维护业主权利,明确业主所有权、物业服务、政府管理之间的关系。
业主及其房产权利的管理缺乏业主委员会的回避制度,即如何避免开发商和物业管理处工作人员或其亲属进入业主委员会,从而杜绝开发商变相控制物业管理事务。
此外,新条例没有设立邻里问题调解组织。
(四)2013年发布实施《〈深圳经济特区物业管理条例〉实施若干规定》
物权法颁布后,为做好与物权法及其司法解释要求的衔接工作,深圳一直在酝酿修改《深圳经济特区物业管理条例》或者制定这个条例的实施细则,但受限于一些具体问题争执不下,直到2013年11月才发布《〈深圳经济特区物业管理条例〉实施若干规定》(下文简称《若干规定》),历时六年之久。
《若干规定》对物业管理招投标活动、物业专项维修资金管理费提取比例等极易引发物业服务企业与业主矛盾的焦点问题予以明确,同时在业主委员会换届选举等问题上做出了填补原条例空白的具体规定。
1.《〈深圳经济特区物业管理条例〉实施若干规定》的创新
该《若干规定》建立了物业管理领域社会稳定协调处理机制,要求市、区、街道三级设立物业管理联席会议;
规定了业主大会、业主委员会活动经费、业主委员会委员津贴和执行秘书薪酬来源,规定了业主委员会委员制定津贴的最高标准[4];
明确了业主委员会委员、候补委员、执行秘书的廉洁要求[5];
提出采用电子投票方式进行选举和表决,方便业主参与业主大会表决,提高投票表决参与率;
对小区物业共用部位、设施设备的管理提出明确要求;
明确了物业服务企业不得以停水、停电、停气的方式来催缴物业服务费。
2.《〈深圳经济特区物业管理条例〉实施若干规定》的不足
(1)关于业主身份的认定问题。
对现有关于“买卖”[6]的规定可能产生的理解上的分歧,应该严格限定在“基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为”,不应该扩大适用(即在二手房买卖中,尚未完成所有权转移登记的买受人不具备业主身份)。
同时,在实践中出现的夫妻一方是房地产权利证书或者不动产登记簿记载的所有权人,另一方是否具备业主身份的问题该规定并没有解决。
(2)关于建设单位或者物业服务企业拒不参加筹备组的问题。
《深圳经济特区物业管理条例》就有建设单位或者物业服务企业参加业主大会筹备组的规定[7],但实践中建设单位或者物业服务企业拒不参加筹备组的情况非常普遍,他们为了自身的利益往往通过这种方式阻挠业主大会的成立和业主委员会的选举,主管部门面对这种情况也常常束手无策,而《若干规定》仍未对这一问题提出明确的解决方案[8]。
建议实践中如果遇到此种情况,街道办事处应当坚持“筹备组成员拒不参加筹备工作的,不影响筹备工作的开展及筹备组工作会议所做出的会议决议”的原则,以弥补规定上的缺陷。
(3)部分条款表述不够严谨。
语言表述是立法技术的核心,它不仅要准确将法律思想表达出来,还要有自身严格的规则。
因此大到行文成篇,小到遣词用字都必须非常严谨。
《若干规定》个别条款中的措辞有待商榷,比如“指导”“监督”“管理”并列使用、“撤销”和“内容”搭配使用、“决定”和“无效”搭配使用、“办理”和“备案事项”搭配使用,等等。
有些可能换个专用词更为准确,比如“认定”和“无效”搭配、“受理”和“备案事项”搭配。
个别相邻条款之间、个别条款中的概念表述之间缺乏有机联系,有为减少整个规定的篇幅刻意合并的痕迹。
同时个别条款立法语言不够简练、表达不够清晰。
以上可能造成在使用《若干规定》的过程中理解出现偏差,物业管理主体权责混乱,甚至成为以后物业管理活动中矛盾纠纷的焦点。
二深圳物业管理相关的规章及规范性文件的概述
除前述法规规章外,20年中,深圳还制定了大量有关物业管理的规章和规范性文件。
主要包括以下几方面。
1.《〈深圳经济特区住宅区物业管理条例〉实施细则》(深府〔2004〕135号)
于1996年9月20日发布施行、2004年修订的《〈深圳经济特区住宅区物业管理条例〉实施细则》共66条,分为“总则”“业主大会及管委会”“开发建设单位和物业服务企业”“住宅区房屋及设施的使用与管理”“住宅区维修养护的范围与责任”“住宅区管理服务费”“住宅区公用设施专用基金”“住宅维修基金”“法律责任”“附则”10章。
该细则明确规定了第一次业主大会召集的程序、管委会委员的产生办法、开发建设单位移交住宅区的程序及应承担的义务、物业管理资质证书等级及其申请程序、住宅区公用设施等。
2.《深圳经济特区物业管理行业管理办法》(深府令〔2004〕135号修正)
《深圳经济特区物业管理行业管理办法》于1998年7月20日由深圳市人民政府发布,2004年8月26日深圳市人民政府令第135号进行修订。
该办法在加强对物业管理行业的监督管理、规范物业管理企业的行为、维护物业管理服务市场秩序、促进物业管理行业健康发展方面起到了积极作用。
3.《深圳市房屋本体维修基金管理规定》(深住〔1997〕39号)
为加强房屋本体维修基金管理、维护房屋本体共(公)用部位及设施、保障房屋安全使用,《深圳市房屋本体维修基金管理规定》对深圳物业本体维修基金的建立、使用及管理都做出了明确规定。
4.《深圳市物业管理资质证书管理规定》(深住〔2002〕38号)
《深圳市物业管理资质证书管理规定》对深圳市从事物业管理业务的单位实行资质等级管理,按等级标准核发物业管理资质证书,凡在深圳市辖区范围内从事物业管理业务的单位,必须取得资质证书,方能从事物业管理。
资质证书分为一级、二级、三级三种。
5.《深圳市物业管理投诉处理暂行办法》(深住〔2003〕106号)
《深圳市物业管理投诉处理暂行办法》是深圳市物业管理行业的第一部信访工作管理办法,其主体分为总则、投诉的受理、投诉的办理及结果反馈、附则四部分。
《深圳市物业管理投诉处理暂行办法》还附有由市住宅局统一印制的《物业管理投诉受理回执》《物业管理投诉处理意见书》《物业管理投诉复查意见书》三个规范文本。
6.《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》(深府〔2005〕11号)
《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》明确了业主委员会作为法律主体的地位,规范了业主大会、业主委员会的成立及其活动。
7.《深圳市住宅物业服务收费指导标准》(深价规〔2007〕1号)
《深圳市住宅物业服务收费指导标准》建立了“菜单式”的住宅物业收费指导标准,使深圳市物业收费向市场化方向迈出重要一步。
8.《深圳市物业专项维修资金管理规定》(深府〔2010〕121号)
《深圳市物业专项维修资金管理规定》加强了深圳市物业专项维修资金的管理,规范了物业专项维修资金的使用,较好地保障了物业专项维修资金所有人的合法权益。
9.《深圳市物业管理电子投票规则(试行)》(深建规〔2011〕9号)
物业管理电子投票系统不仅在市场监管方面实现突破,更重要的是为广大业主建立共同意愿表达机制,为业主大会、业主委员会的规范运作提供一个高效、便利的平台。
《深圳市物业管理电子投票规则(试行)》对于规范物业管理电子投票行为、保护业主合法权益、促进社会和谐具有重要意义。
10.市及各区物业管理活动中的示范文本
为规范当事人的签约行为和经营行为、保护其自身的合法权益,深圳市及各区物业管理主管部门制定了大量示范文本。
比如:
《深圳市物业服务合同》示范文本(深国房〔2008〕901号)、《深圳市物业管理规约》示范文本(深国房〔2008〕902号)、业主大会和业主委员会议事规则(范本)。
示范文本对于提高履约率、强化管理、维护正常秩序起到重要作用。
三完善深圳物业管理立法的建议
众所周知,我国的物业管理是改革开放和社会主义市场经济的产物,是城市管理的一个不可缺少的重要组成部分。
经过特区30多年的探索,伴随着深圳经济特区的腾飞,作为我国物业管理发源地的深圳经济特区,在开拓和发展我国物业管理事业的过程中,不仅创造了物业管理行业中的众多个第一,而且在物业管理的模式创新、规范机制、市场运作、行业立法以及理论研究和探索中始终位于我国物业管理行业发展的最前列。
但是,随着物业管理在全国的迅猛发展,深圳物业管理法制的不完善和不健全,造成深圳在取得物业管理辉煌成就的同时,也出现和沉淀了许多需要亟待解决的问题。
深圳应当继续发挥深圳经济特区改革开放试验田和享有立法权的优势,重视物业管理的立法工作。
为此提出如下几条建议。
(一)推动业主自主管理
探索实行新的物业管理模式,鼓励有条件、有能力的小区实行业主自主管理,选聘物业管理职业经理人代管小区物业,在物业管理职业经理人的统筹下,实行小区保洁、电梯维修等项目直接外包,减少中间环节,降低物业管理成本。
通过外包,可使外包服务的提供商与接受商,均能专注于自己的核心业务及有竞争力的业务,通过双方的协作,提高物业服务的质量和业主的满意度。
这将会促进国内物业市场的进一步扩大,有利于政府机关、学校、医院、企业、住宅、办公等单位的物业相区别,实现专业化、社会化物业管理。
同时建立业主诚信档案,对于无正当理由长期拒付物业管理费、公共维修基金的业主,记入个人诚信记录。
(二)鼓励延伸物业管理企业服务范围
物业管理行业从事的主要是对不动产房屋及与之配套的设施设备、园林绿化及相关场地进行维护与管理的活动,其中不动产房屋概念的包含范围非常广泛。
目前深圳市大部分物业服务企业只是停留在基础服务内容的住宅楼盘,广阔的业务发展空间还未被发掘出来,只是少数品质高、规模大的物业服务企业在延伸服务内容上做了一些有益的尝试与发展,增加了很多赢利方式,形成房地产行业资产管理的雏形。
在当今经济社会发展形势下,物业服务企业要想争取更大的生存空间,深入挖掘高层次服务内容,并将其延伸是发展方向。
(三)简化业主大会和业主委员会运作程序
成立业主委员会报批手续烦琐和时限较长,要简化成立业主委员会的手续,缩短报批时限。
对业主难以提供的一些材料,如竣工总平面图,单体建筑、结构、设备竣工图,配套设施、地下管网工程竣工图等竣工验收资料等,这些资料可以通过建设单位建成办证时报房管部门备案,并实现信息共享,以便物业处审批时作为备查材料,减少因资料获取难而增加业主委员会成立的难度,更加体现人性化管理。
(四)加强对物业管理企业的监督管理
严格实行资质准入制度和资质变更制度,如果无法严格执行,不如直接放开审批,下放权力,由建筑物所有权人自行选择服务企业;
加强日常监管,实行日常核查制度。
对有违规行为的企业做出不予核定资质、罚款、限制招投标、降低资质等级或取消资质的处罚。
(五)鼓励将物业服务项目外包给专业的服务公司
随着市民生活水平的提高和对生活品质要求的提高,对物业的日常管理维护保养的要求越来越高,物业服务公司的角色也正发生变化,从直接提供各项服务向以组织、调度、整合与分配资源为主转变。
在这一过程中,也要转变物业管理服务外包的流程,实行所有外包项目必须由业主代表或业主委员会和物业管理方共同选择外包单位、共同对竞选的外包单位进行审核、共同确定外包项目费用的方式,以确保最终确定的服务单位服务质量高、保障能力强且费用合理。
(六)推动对物业管理区域进行精细化细分管理
根据“谁使用谁付费”的原则,对小区按照不同类型进行精细化细分管理。
例如:
小区停车场、游泳池、会所等非人人使用的设施,其管理支出实行单独核算,向相关使用者单独收费;
小区内的不同功能区,如住宅区与商业区实行细分独立核算、分别收费;
对部分人使用的其他公共场地、区域,也实行使用人按实际支出核算计费。
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