陕西省城市社区居家养老服务现状与发展建议Word下载.docx

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在资金筹措方面，要通过多种渠道解决，发挥市场、政府的作用，加大各级福利彩票公益金的投入。

《规划》还对保障措施提出了指导意见。

同年，省政府印发了《陕西省老龄事业发展“十二五”规划》，《规划》指出，构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务格局，不断满足老年人多层次的服务需求，改善老年人居住条件，完善家庭养老保障支持政策，发展居家养老服务，发展社区照料服务，统筹发展机构养老服务，优先发展护理康复服务。

2014年，陕西省人民政府发布了《关于加快发展养老服务业的意见》，《意见》提出到2020年，陕西省将全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人，符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区。

在社区居家养老服务方面，支持建立以社会为主体、社区为纽带，满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。

大力发展家政服务，支持企业和社会机构上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务。

支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，开展老年供餐、社区日间照料等养老服务。

支持社区利用公共服务设施和场所，组织开展老年文化体育等活动。

（二）各地区积极进行社区居家养老探索，出现一些先进模式

为了更好地应对人口老龄化对养老服务的需求，西安市一直积极探索社区居家养老服务。

2013年，西安已累计投入5000万元用于以社区为依托的居家养老综合服务，城区居家养老服务已覆盖43%的老年人。

多年来，西安市莲湖、未央等区经过不断探索实践，各自形成了独具特色的社区居家养老模式。

未央区创造性地提出了未央养老模式，被民政部门确定为“全国养老服务社会化示范区”。

该模式的创新点体现在：

一是政府财政投入和引入社会资金相结合，在引入社会资金的同时，政府发挥好最低保障作用，实行政府送时服务，即为符合条件的困难老人提供免费服务，服务人员每小时的劳务费由政府埋单。

同时，政府对日托服务站进行补贴，让空巢老人花很少的钱就能吃到方便可口的饭菜；

二是实行信息化养老，建立居家养老呼叫中心，在全区覆盖“呼叫通”系统，为居家老年人提供紧急救助、上门服务等服务项目。

西安市莲湖区2008年开始开展社区居家养老模式养老社会化服务试点，经过几年的探索，明确了政府、社会组织的职责，各主体发挥各自的优势，形成了“政府主导、社会参与、市场运作”的“三级管理，两级服务”运行体制。

“政府主导”体现在政府出台居家养老服务政策、建立居家养老服务工作保障机制及加大政府投入，不断完善为老服务基础设施建设，为孤寡、伤残、特困、高龄老人购买服务，为全区老人建立基本资料电子信息档案等方面；

“社会参与”体现在动员志愿者队伍参与到为社区孤寡老人、特困老人提供服务的队伍中；

“市场运作”体现在引入有一定实力的专业家政服务企业，成立区居家养老服务中心，由政府与其签订外包服务合同，将政府购买的对象委托给该服务中心进行服务，并将居家养老信息中心委托其运营；

“两级服务”包括区级服务平台和社区居家养老服务平台。

区级服务平台由区居家养老服务信息中心和居家养老服务中心组成，主要为老人和居民提供“送上门”的服务。

社区居家养老服务平台由社区居家养老服务站及社区居家养老服务示范站组成，主要是为“走出门”的老人提供服务。

两级平台各尽其职，又能形成良好的联动，满足了老年人多样化的服务需求。

在宝鸡市，渭滨区和金台区建立了较成熟的居家养老模式。

渭滨区2010年率先建立宝鸡首个区级居家养老服务中心，同时在各社区成立居家养老服务站，两级服务机构明确各自职责，发挥各自作用。

政府还提供专项资金保障养老服务，确定不同类别的补贴对象进行有差别的补助，由包括居家养老管理员和护理员在内的居家养老服务队伍提供居家养老服务，严格管理，保障服务质量，得到老年人的一致好评。

金台区于2012年成立了居家养老服务指导中心，并在其下建立了5个居家养老服务中心，由专业养老护理员为全区1000多名60周岁及以上“六类”老人（三无、失能、困难、独居、空巢、高龄老人）提供居家养老服务。

除渭滨、金台模式以外，全市13个县（区）都在积极探索适合本县（区）实际情况的居家养老服务模式。

（三）初步构建社区居家养老服务网络，基础性服务设施基本覆盖

2012年底，西安市政府出台了《关于加快推进社会养老服务体系建设的实施意见》，《意见》提出，西安市将扶持老年人日间照料中心、托老所、老年餐桌、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，并争取到2015年全市所有社区建立居家养老服务中心（站）。

按照这一目标，近年来西安市各区结合自身实际积极进行社区居家养老网络的建设。

截至2013年，西安投入1500多万元进行社区居家养老设施建设，建成社区托老床位1200张，约48%的社区开展了以“生活照料、家政服务、医疗保健、老年餐桌、文体活动”等为主要内容的居家养老服务示范活动。

为了解决空巢和独居老人的就餐问题，雁塔、莲湖、碑林、未央4个区累计投入资金3000万元建设“老年餐桌”300家。

2013年，西安市居家养老服务站达到165家，仅碑林区就有约66%的社区建立了居家养老服务站，面向社区困难老人提供“老年餐桌”、家政、康复理疗、文化娱乐等服务。

近年来，宝鸡市致力于逐步建立覆盖城乡的居家养老服务网络。

截至2013年，宝鸡市建成社区养老服务中心86个。

2014年，宝鸡投入400多万元在陈仓区北方动力社区、西街社区、金台区宝铁社区、渭滨区经一路社区、姜谭街社区、高新区渭水苑社区6个社区建立社区日间照料中心，这6个日间照料中心均按照公办民营的方式运营，每个照料中心可提供30～60张床位，并为老年人提供娱乐、就餐等服务。

（四）政府购买社区居家养老服务有序推进

2013年9月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，决定在全国推广政府购买服务。

2014年，陕西省人民政府办公厅下发了《陕西省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》及《陕西省向社会力量购买服务指导性目录》。

《意见》明确“十二五”期间，将首先在基本公共领域开展此项工作。

《目录》显示，养老服务是政府购买的基本公共服务中的一项重要内容。

实际上，在陕西省由政府购买养老服务帮助老人安度晚年早已有之。

2008年以来，西安市部分区县就已经开始探索特困群体老人、高龄老人和空巢老人由政府补贴购买服务。

莲湖、碑林、未央、雁塔四区多年以来开展为特困老人、高龄老人和空巢老人购买养老服务的试点工作，累计为4500余名老年人购买居家养老服务580万余元。

2013年6月开始，渭南市政府就在西岳社区、四号信箱社区进行政府购买居家养老服务试点。

2014年1月1日，渭南市民政局《实施政府购买居家养老服务暂行管理办法》正式施行，先从此前试点的两个社区推行，试点范围内60岁以上分散供养的“三无”老人按年均500元的金额发免费服务卡，90岁以上老人按年均600元的金额发免费服务卡，待条件成熟后，逐步向农村地区和其他县市推广。

2012年，铜川市一方面制定出台了《铜川市居家养老服务工作实施方案》，为推进政府购买居家养老服务提供制度保障。

另一方面引入铜川市如亲居家养老服务中心，对符合条件的高龄、孤寡、特困老人，通过政府购买方式，由养老服务机构为援助对象提供无偿服务。

截至2013年10月底，政府购买公共服务支出达50余万元，累计为560名重点保障老人提供服务。

宝鸡市金台区积极推进政府购买居家养老服务，2012年，金台区制定了《金台区居家养老服务实施方案》和《金台区居家养老服务暂行实施细则》。

2014年10月起，区老龄办正式推行居家养老服务券制度，即给家庭困难老人发放一定面额、有效期3个月的居家养老服务券，老人凭券在居家养老服务中心购买居家养老服务。

目前，陕西省各地开展政府居家养老购买服务的服务范围包括紧急救护、生活照料、家政服务、医疗保健、法律维权、精神慰藉等。

在《陕西省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》及《陕西省向社会力量购买服务指导性目录》出台后，政府购买行为将更为规范，养老服务机构间将出现良性竞争，由地方政府出资为援助对象购买居家养老服务也将成为常态。

与地方政府购买社会服务相对应，中央财政支持社会组织参与社会服务受到了一些有实力的养老服务机构的关注。

西安市莲湖区如亲居家养老服务中心积极申请办理中央财政购买服务相关事项，以承接2014年中央财政支持社会组织参与社会项目，该项目将在莲湖区开展向老年人提供康复服务，包含为140名孤寡、特困、失能、半失能、空巢老人和重点优抚对象提供免费的生活照料、基础保健、心理慰藉和特约服务等上门服务；

为910名经济困难、行动不便的老人提供免费上门体检和健康指导；

为50名脑中风后遗症（患病半年内）老人提供免费上门康复护理等。

（五）加强居家养老服务人员队伍建设

养老服务人员数量不足、专业素质不高是制约居家养老服务发展的重要因素，陕西省在发展居家养老服务队伍中作了有益探索。

政府部门首先承担了养老护理员的培训的职责。

2013年，省民政厅实施了养老护理员“千人培训计划”，举办了十期养老护理员培训班，为722名学员提供了培训并颁发证书。

2014年，“千人培训计划”继续开展。

西安市总工会就业服务中心从2014年9月开始举办周末养老护理员培训。

有养老护理员、家政服务员培训资质的民办机构也开展了养老服务人员的培训。

西安市莲湖区民办非企业组织如亲居家养老服务中心利用其专业优势，对每一位拟聘用的护理员都进行岗前培训，待考取国家承认的养老护理员职业资格证书后才有聘用资格。

为了稳定护理员队伍，中心还为每位护理员购买职业责任险和人身意外险，给予通信、交通补助。

除了建立一线养老护理员队伍以外，如亲居家养老服务中心还走在行业前列，打造了一支居家养老服务专业化管理队伍，聘大学毕业生作为居家养老服务工作协理员，分配到区级居家养老服务指导中心和街办民政工作站专门从事居家养老服务工作的指导、管理和监督检查。

以上措施为莲湖区居家养老社会化服务持续发展奠定了人员基础。

宝鸡市在居家养老队伍的建设上也有自己独到的做法。

早在2007年，宝鸡市就创新性地设置了社区养老照护员岗位，从事社区为老服务，包括对60岁以上老年人和空巢老人进行摸底、代办寿星优待证和医疗保险、空巢老人照护等方面。

近年来，宝鸡市老年事业服务机构与市劳动局、财政局联合开发了社区养老服务就业公益性岗位，招聘养老照护员到各个社区、社区养老服务中心和民营养老机构中开展各项为老服务工作。

招聘的养老照护员上岗前需经过市、区两级培训合格后持证上岗，这一举措为社区为老服务队伍的建设做出了贡献，收到了良好效果。

截至2014年4月，宝鸡市金台区已经有养老照护员200多名，为全区54个社区符合条件的1000多名老人提供无偿上门服务。

（六）社区居家养老照护资源整合取得一定成效

发展社区居家养老服务的优势之一在于以社区为平台，整合社区内的各种资源，以最小的成本换取最大的效益，减轻老年人家庭和政府的经济负担。

因此，如何整合原有的分散的社区资源为居家养老服务所用是一项非常具有现实意义的课题。

陕西省各地区积极探索社区为老资源整合，取得了显著成效。

西安市莲湖区、未央区均投资建立了社区居家养老服务信息中心，中心依托“信息化、智能化呼叫救助服务平台”，通过整合区内的服务机构，实现老年人和服务机构的快速对接，经社区申请入网，符合居家养老的老年人只需拨通具有一键通功能的手机智能通信终端，就可以足不出户得到包括提供紧急救援、生活照料、家政服务、配送递送、精神关怀、医疗保健、精神慰藉、紧急援助、设备维修、送餐等服务。

信息中心同时承担所属区老年人的信息采集工作，为更好地服务居家老人奠定了基础。

铜川市于2012年12月启动了陕西首家市级居家养老服务平台。

宝鸡市渭滨区继西安、铜川之后，也于2012年底建立了养老助残信息服务平台。

宝鸡市宝铁社区在社区居家养老硬件设施整合上为其他地区树立了成功范例。

该社区将位于社区中心的铁路党校改建为老年人日间照料中心、社区办公用房及其他服务设施，充分利用党校原有的内部设施（宿舍、办公房屋、食堂、院子），提高了资源的使用效率。

咸阳富安路社区充分调动社区内企业、医院、学校及居民参与养老服务的积极性，广泛联系企业、学校、医院的支持，组建由医疗、法律人员及大学生、居民参加的志愿者服务队，定期、不定期上门为老年人提供生活帮助和精神慰藉服务，较好地整合了社区资源。

二关于发展陕西省城市社区居家养老服务的若干建议

（一）将长期照料纳入社区居家养老体系建设规划

社区居家养老服务的目的在于满足居家老年人的需求，因此在研究老年人的养老需求时，应该关注老年人的健康特性。

一个人随着年龄的增长，人体机能不断衰退，会引发一系列生理变化。

虽然我国人口平均寿命与过去相比已经大大延长，但健康预期寿命却不容乐观。

很多老年人患有多种慢性非传染性疾病，这种疾病和老年性机能衰退直接导致长期失能或者残障，需要社会支持和他人帮助才能维持日常生活。

随着年龄的增长，长期失能的可能性也在逐步增加，对长期照料的需求不可避免。

根据卫生部疾病控制司提供的资料，中国残疾老人占残疾人总人数的53.7%，其中又以高龄老人居多，目前我国失能老人人口已达到3750万。

相关数据显示，2012年陕西80岁以上老年人口已达66.5万，并将以年均5%的速度递增，“十二五”末将达到约85万人。

同时，空巢老人大幅增加，约占老年人口比例的56%，约有100万人。

这些数字给我们敲醒了警钟，建立老年人长期照料制度迫在眉睫。

目前，包括陕西省在内的全国大多数省份尚未把长期照料纳入养老服务体系。

所谓长期照料是指对生活不能自理或部分自理的人提供日常生活照料和基础医疗护理。

目前，陕西省老年人对长期照料的需求不断攀升，而社区对老年人的长期照料供给严重不足。

随着老年人空巢化成为社会问题，这一矛盾更加凸显。

有的长期失能老人得不到家庭成员的支持，只有到专业养老护理机构接受照料；

有的家庭成员为了照顾长期失能的老年人甚至放弃工作；

还有的家庭不得不长期雇佣保姆来照顾老人。

无论是哪一种方式，对长期失能老人的家庭来说都背负着沉重的负担。

而长期照料体系的建立能大大减轻失能老人的家庭经济和身心负担，还让长期失能老人能在家安度晚年。

当然，长期照料体系的建立是一项十分复杂工程，涉及政府责任的界定、资金的筹集和分配、专业人才队伍的建立、服务体系的建立、服务标准的建立、服务质量的控制等。

目前，可以从长期照料费用报销、服务机构的建设和专业照护人才的培养着手。

在长期照料费用报销方面，可以探索通过社会保障的方式分担老人的护理费用，在长期护理保险制度还未建立之前，可以将失能老人入住医疗机构和居家长期医疗照料的费用纳入医疗保险支付范围。

在服务机构方面，可以先选择在老年人口较多，长期照料需求较高的社区建立日间照料中心等社区养老设施，依托这些设施开展全托、日托、临托等多种居家养老照料服务。

在人才建设方面，应针对失能老人的需求培养从事专业照护工作的服务人员，鼓励医学院校或卫生学校开设老年护理专业，培养高级护理人才，并在社区养老照护机构引入具有医学背景的专业护理人才。

（二）发挥基层卫生服务机构的优势，为老年人提供医疗保健及护理服务

到了老年阶段，人们患病情况发生改变，主要以慢性疾病为主，而且60岁以上的老人多患有两种以上慢性疾病。

基于老年人独特的患病特点，其医疗服务需求表现为以下几个方面：

一是医疗需求呈现多样化，在不同的患病时期需要不同的医疗服务；

患病前期需要更多的疾病预防服务，患病期需要诊治，治疗期过后则需要康复锻炼，用药指导、护理服务等，而患有慢性疾病的老年人大多数时间并不需要到医院进行治疗，他们更需要的是预防保健、康复护理服务；

二是需要医疗服务的持续时间长；

三是由于年老体弱，老年人看重医疗机构所处位置，往往选择离家较近的医疗机构就诊。

社区卫生机构恰恰能承担老年人的医疗保健及护理服务。

一方面，社区医疗机构由于拥有专业的设备和医护人员等医疗资源、所处位置离居民较近、就诊成本较低，且双向转诊制度的建立有利于根据老年人的病情提供适合的治疗地点；

另一方面，我国社区卫生服务机构目前的定位是具有“预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育”功能的基层医疗服务机构，理应为患慢性疾病的老人提供更多的医疗卫生服务。

但现状是，大多数社区卫生服务机构除了为65岁以上的老年人免费体检、建立健康档案以外，未能很好地利用其优势进一步提供医疗及预防保健服务，更不能提供慢性病患病老年人出院后的康复护理服务。

相关数据表明，陕西省已经建立起基本覆盖城市居民的社区卫生服务体系。

2014年，西安市已建成社区卫生服务机构206所，机构从业人员5000余人，基本覆盖主城区居民。

陕西省应利用这一优势，积极探索把社区卫生服务机构纳入社区居家养老服务体系中，例如把社区卫生服务中心和居家养老服务中心联动协作，整合资源，形成合力，使其各自最大限度发挥应有的作用，为居家老年人提供更有效的服务。

（三）为在家照护老年人的家庭成员提供补贴

无论是在崇尚自由的西方发达国家，还是提倡孝道的东方国家，家庭成员都是老年人长期照料的主要提供者，如果没有家庭成员的照料，老年人长期护理的费用是一笔非常巨大的开支。

但是照顾老年人的家庭成员往往要做出巨大的牺牲。

有研究显示，长期家庭照料者面临着经济、生理及情感方面的压力。

经济压力包括提供照料本身所需的费用，以及照料者从事有酬劳动的机会成本。

生理方面的压力是身体疲劳甚至影响照料者的身体健康。

情感压力包括长期照料失能者给自己带来焦虑、孤独、失落、沮丧等负面情绪，影响家庭成员间的家庭和谐及造成社会关系紧张。

对提供长期照料的家庭成员付出的劳动的肯定并给予适当补贴反映了社会的进步，也有力支持了家庭养老，倡导了尊老爱老的孝文化。

德国、瑞典、英国、日本等国家已普遍实行“家庭照料补贴”政策。

南京将创新居家养老服务方式，愿意照顾城镇“三无”人员、农村“五保”人员、低保及低保边缘的老人、经济困难的失能及半失能老人、70周岁及以上的计生特扶老人、百岁老人几类人员的家庭成员，每月可领取300～400元的补助。

陕西省也可以考虑借鉴这一做法，在具备条件的地区根据自己的财政实力给家庭照料者以适当补助。

（四）建立专业的社区居家养老服务队伍

目前，陕西省从事养老照护工作的人员非常缺乏。

现有的养老护理人员多为45周岁及以上的郊县农村妇女和下岗女工，年龄偏大，文化程度较低，一半以上的人没有上岗证书，且养老护理员队伍缺乏稳定性，流失严重。

养老造成这种局面有多种原因。

有意识方面的原因，有工作性质的原因，也有待遇和社会地位偏低的原因。

人力资源的缺乏直接影响居家养老工作的开展。

为了解决社区居家养老服务人员数量不足、质量不尽人意的问题，一是要提高从业人员的待遇，并购买社会保险以解决其后顾之忧，使工资福利待遇和该岗位付出的繁重劳动挂钩；

二是要广泛宣传养老照护工作的重要性、崇高性，为这一职业正名，提高从业者的社会地位；

三是除了政府提供的培训外，由医学类高校和经过政府批准的具有培训能力的民办养老机构或其他社会机构承担养老照护人员的培训，严格考核，给合格人员颁发资格证书，持证上岗；

四是出台养老护理员职称补贴政策，鼓励养老照护人员不断学习，提高服务技能；

五是鼓励高等院校和中等职业技术学校开设老年服务与管理相关专业，为老年照护行业输送专业人才；

六是在养老照护人员的培训中，要加强医学和心理方面的培训；

七是引进先进国家的护理经验，学习先进理念和职业精神，提高服务质量。

（五）鼓励民办资本参与社区居家养老服务

居家养老作为一种贴近老年人养老意愿、投资少、社会效益高的养老模式，具有很好的发展前景。

目前我国民间资本参与居家养老服务的模式有公办民营和民办公助两种。

由于公办民助所需资金巨大，建成后还要面临运营问题，民办公助将成为未来居家养老服务的主要提供模式。

但是目前，由于缺乏可持续发展的政策法规、政府扶持力度不足等，民间资本很难进入这一领域。

陕西省应该积极研究民办公助的政策措施，鼓励民办企业、慈善机构、民间团体、个人等社会力量参与居家养老服务事业。

在资金方面，可以利用福利彩票公益金或慈善捐款等多种渠道解决资金难题。

在给付方式方面，可以探索多种给付方式，如政府购买服务，市、区两级按照一定比例给予配套资助，以及采取在居家养老服务机构建成初期给予少量运营经费帮助民营机构渡过难关等方式。

另外，还应出台一些优惠政策，吸引民办资本的介入。

-全文完-