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立足现实并展望未来,21世纪的中国行政法治前途光明、任重道远,期待稳健协调的发展。
一、走向行政法治的百年历程回顾
中国作为具有数千年封建社会历史的国家,走向行政法治是一个极其漫长的过程;
经历艰难曲折的长期探索过程后,开始进入良性发展的轨道。
概括起来,我国行政法治在过去百年大致经历了两个发展时期(20世纪上半叶和下半叶)和若干发展阶段。
(一)20世纪上半叶中国行政法治的发展
20世纪上半叶中国行政法律制度和学科的发展比较滞缓,为走向现代行政法治目标开了一个头。
这一时期可大致分为五个阶段来加以考察。
[]这里主要考察行政法律制度建设的首要环节――行政管理领域的立法工作,借此管中窥豹。
1.清末行政管理立法概况。
鸦片战争以后,随着中国社会经济关系、阶级关系的变化,作为上层建筑的法律也发生很大变化。
在人民革命力量的打击下,特别是到1900年义和团运动和八国联军入侵中国之后,清朝统治者已无法照旧统治下去。
为反映官僚买办阶级的要求,调整新的社会关系,同时也为了粉饰“预备立宪”,封建统治者开始利用法律形式来掩盖其封建专制统治的实质。
光绪二十八年(1902年)清廷颁谕,责成沈家本、伍廷芳等人负责修律。
这期间修订和新颁的有关行政管理方面的法令主要有:
1908年2月制定的《结社集会律》;
1908年4月颁布《违警律》;
1909年闰2月颁行的《国籍条例》及后附的实施细则;
此外,主管民政、教育的清廷中央部门还先后颁布了《暂定户口规则》、《户口管理规则》、《调查户口执行法》、《各学堂管理通则》等行政管理法规。
2.南京临时政府时期的行政管理立法概况。
1912年1月1日中华民国成立后,建立了南京临时政府,制定了《中华民国临时约法》。
为健全组织、统一官制,确定各部的组织机构和职责,南京临时政府先后制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、各部官制通则和陆军、外交、内务、交通、教育、司法等部及各局的官制,并规定了中央行政各部的组织、部长、次长、司长和各科的职责权限,以及各级各类官员的委任办法;
还撤销了地方“军政分府”,令各省都督府所属之行政各部改为“司”,主管民政、财政,军事由另设的司令部专管,使政军分开;
并经参议院同意正式公布了《南京政府官制》等法律。
南京临时政府及其所属各部还发布了各类行政法令,以期“安民心维大局”,如《通令保护人民财产令》、《令内务部禁止买卖人口文》、《令广东都督严禁贩卖猪仔文》、《令外交部妥筹禁绝有贩卖猪仔及保护华侨办法文》、《关于普通教育暂行办法及课程标准》等等。
3.北洋军阀政府时期的行政管理立法概况。
北洋军阀政府主要援用清末的法律,也基于统治需要而设置专门的法典编纂机构开展立法活动。
从1912年12月至1916年10月,在行政管理方面的立法主要有:
《戒严法》、《官吏服务令》、《治安警察法》、《出版法》、《司法官惩戒法》、《违警罚法》等等。
4.广州、武汉国民政府时期的行政管理立法概况。
在第一次国内革命战争时期,广州、武汉国民政府进行了较为频繁的立法活动。
在行政管理方面的立法主要有一系列国家机关组织法,如《国民政府组织法》、《国民政府司法部组织法》、《修正国民政府监察院组织法》、《国民政府军事委员会组织法》、《省政府组织法》,以及国民党中央、各省区联席会议通过的《省政府对国民政府之关系议决案》、《省党部与省政府之关系议决案》等等。
此外,国民政府还先后颁布了《兼职条例》、《文官官等条例》、《县长临时任用条例》、《政府职员给假条例》等人事法规,以及《惩治官吏法》等廉政法规。
5.南京国民党政府时期的行政管理立法概况。
南京国民党政府建立后的行政管理立法大体经历了前、中、后三个时期:
(1)前期(国民党统治的最初十年)是行政法律制度建立时期。
1928年10月颁布《训政纲领》、《国民政府组织法》,作为确立其政权“法统”地位的根本法;
同时还颁布了行政、立法、司法、考试、监察等五院组织法,以确立其中央政府机构的法律地位。
国民党政府的立法院和其他政府机构还制定了各类政府组织法以及大量单行法规。
(2)中期(抗日战争时期)是行政法律制度进一步发展时期。
其行政管理立法的政治色彩日益厚重,主要表现为运用战时立法和军事立法的手段,加强对人民的控制,如颁布《国家总动员法》、《各县保甲整编办法》、《防止异党活动办法》等等。
(3)后期(第三次国内革命战争时期)的行政管理立法呈现挽救国民党政府统治颓势的特点,如颁布《勘乱总动员令》、《动员勘乱完成宪政实施纲要》、《维持社会秩序暂行办法》和修正的《戒严法》等等。
6.革命根据地的行政管理立法状况。
这方面的情况相当丰富和复杂,过去人们未予足够重视。
据不完全统计,在第二次国内革命战争时期,中央苏区和15个地方苏区制定的行政管理方面的法规、规章就有550余个;
在抗日战争和解放战争时期,中央根据地和47个地方根据地(边区)所制定的行政管理方面的法规、规章就有2744个。
[]这些行政管理法规、规章的情况千差万别,其制定主体甚多,分别为参议会、行政委员会、边区政府及其下属部门、政务会议以及中共中央的某些组织机构等等,其范围和内容非常广泛复杂,涉及到组织机构、选举、土地、军事、民政、司法、公安、财政、金融、粮食、农林、劳动、工商贸易、交通运输、教科文卫等等,其形式也不尽规范。
这些行政管理规范对于促进革命根据地的经济建设和社会发展,确保革命战争的胜利,发挥了积极作用,体现了在特殊社会历史条件下革命根据地政府促使人们依法办事、规范社会行为的愿望。
世纪上半叶的行政法学研究概况。
行政法律制度的逐步发展,与行政法学研究的逐步开展是分不开的。
我国对行政法学的研究,大约是从清末戊戌变法开始。
早在1903年(光绪二十九年),日本学者清水澄的《行政法泛论》(中文版)就由商务印书馆出版;
开明书局也于同年出版了丁额著、王纯翻译的《普鲁士行政法典》;
1906年(光绪三十二年)广智书局出版了日本学者织田万著、梁继栋翻译的《德国行政法》。
从1903年至1907年5年间,共翻译、编译10余部外国行政法学著作,出版4部中国行政法学著作。
到20世纪20、30年代,逐渐形成了行政法学研究群体,出版了一些行政法学著作,开始构建起行政法学的学科体系框架(主要借鉴于德国法模式的日本行政法学理论)。
在当时行政法学的教学与研究中,一些学者注意运用孙中山先生的三民主义和五权分立学说,以此作为自己学术观点之理论基础和指导思想。
当时中国处于半殖民地半封建社会,行政法学能取得如此成就已是难能可贵,尽管主要是引进和转述式的学术成果。
总体而言,20世纪上半叶中国在行政法律制度建设和学术建设方面取得一些进展,尽管与行政法治目标尚有很远的距离,而且其中许多是与行政现实存在较大距离的欧洲大陆行政法舶来品,在当时缺乏宪政精神的政治体制下也难以通过有效约束行政权力和保护行政相对人合法权利而对行政管理现实发生强烈和深刻的影响,但这毕竟为我国行政法治的发展打下了一个基础。
(二)20世纪下半叶行政法治在中国内地的发展
由于一系列的社会变革,20世纪下半叶中国行政法治在内地经历了艰难曲折而又前所未有的发展,大致可分为如下四个阶段来加以考察。
1.新中国行政法治初步发展阶段(1949年10月~1957年5月)。
中华人民共和国成立后,废止了国民党政府的“六法全书”,标志着中国行政法制建设进入新时期。
这个阶段在行政管理的立法和制度建设方面做了大量工作。
首先是制定行政组织法,规定各级国家行政机关的组织、职权、工作方式和责任。
这些行政组织法包括中央人民政府及其组成部门、直属机构和办事机构以及地方人民政府的组织法,如《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》和《地方各级人民政府组织法》等等。
其次是制定行政组织法以外的行政管理法规,规定国家行政机关对政治、经济、文化等各方面事务以及人、财、物各个领域的管理权限及方法。
到1956年12月止,新中国共颁布行政管理法规829个,其中有关机构、人事编制管理的法规52个,有关财政、金融、税收管理的法规98个,有关公安、民政、司法、行政管理方面的法规97个,有关经济建设管理的法规261个,有关教育、科学、文化、卫生管理的法规149个。
第三是建立行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为的制度。
早在1949年,《共同纲领》第十九条就规定在县市以上各级人民政府内设人民监察机关,《中华人民共和国中央人民政府组织法》更明确规定政务院设人民监察委员会。
1954年《中华人民共和国宪法》第九十七条规定了公民对于各级国家机关的控告和求偿权,《中华人民共和国国务院组织法》更明确规定国务院设立监察部。
宪法和法律还规定了检察机关对行政机关及其工作人员的一般监督,明确了检察机关的职权和职责。
不难看出,国家在这一阶段比较重视行政法律制度建设,包括监督行政法制建设,大步迈出走向行政法治的步子。
但由于认识上和体制上的多方面原因,如党政不分、“人治”传统、否定权力分工制约的必要性、立法比较粗疏等等,所以在行政管理上还无法严格实行权力制衡、权责统一、越权无效等原则,公民的申告权、求偿权和诉讼权利(如“民告官”)难以充分实现,远未解决社会主义民主的法律化和制度化问题。
从行政法的教学和科研来看,这一阶段主要以介绍苏联行政法学理论为主,较多受到苏联模式的影响。
1950年4月商务印书馆出版了维辛斯基的《苏联国家行政机关暨各加盟共和国及自治共和国国家行政机关》,此书对我国行政法学有相当影响。
随后又有一系列苏联行政法译著出版,主要有《苏维埃行政法概论》、《苏维埃行政法(总则)》、《苏维埃行政法提纲》、《苏维埃行政法及其基本原则和制度》、《国家法·
行政法》、《苏维埃行政法(分则)》、《苏维埃行政法论文选译》(第一辑、第二辑)。
1954年宪法的颁布,使我国行政法学研究获得新的机遇,主要表现为以介绍苏联行政法理论为主逐渐转向结合我国行政管理实践来探索行政法学理论的建构,《中华人民共和国行政法(总则)参考资料》的编印就是一个初步尝试。
当时国家在制定社会科学长期规划的过程中,也具体规定了要研究中华人民共和国国家管理的基本原则、法制保障、行政机关组织制度以及监督制度等问题。
1955年8月15日,中国政法学会成立了国家法、行政法研究组,从组织措施上推动了我国行政法学研究的开展。
一些学者也撰文呼吁加强行政法学的研究工作,解决中国行政法的体系、国家行政管理的基本原则、国家工作人员的权利义务和责任等一系列行政法学问题,以适应国家和社会管理的需要。
当时在高校教师的科研计划中,已有若干个关于行政法方面的项目。
从教学情况看,在各综合大学的法学专业与政法院校中,有的已经、有的即将、有的准备开设行政法课程,如中国人民大学开设了“行政法”课程,东北人民大学也开设了“中国与苏维埃行政法”课程。
高校使用的行政法教科书也纳入了国家的社科规划之中。
由上可见,这一阶段我国行政法学虽然还落后于其他法律学科,但已有所行动和发展。
2.行政法治遭受挫折、破坏和停滞阶段(1957年5月~1978年12月)。
这一阶段我国行政法制建设经历了曲折发展的三个时期:
1957年5月至1966年5月是遭受挫折时期;
1966年5月至1976年10月是遭受全面破坏、摧残时期;
1976年10月至1978年12月是停滞、徘徊并酝酿复苏时期。
政治民主和行政法治的发展,要求人民政府以体现和反映人民利益和意志的法律为其最高行为准则。
但是到了1957年,“法律至上”等观点受到严重批判,当时除极少量行政法律法规(如《警察条例》,《国务院任免行政人员办法》,《治安管理处罚条例》,《消防监督条例》,《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》)出台以外,行政组织法、行政管理活动法、行政法制监督和行政救济法的制定工作以及整个立法工作都几乎停顿下来,这实际上是对民主和行政法律制度的否定。
当然,这时国家并未宣布废止以前所颁布的有关法律、法规,继续适用的法律、法规数量不少,故此期间在行政管理领域还不能说全然无法可依,更主要、更实质的问题是在强大的政治因素影响下有法不依。
行政法制建设严重受挫的另一重要表现,是取消对行政机关及其工作人员的监督与制约。
首先是否定检察机关的监督功能,取消检察机关对行政机关及其工作人员行政行为合法性的一般监督;
其次是撤销监察部,取消监督机关对整个行政活动合法性以及对行政工作人员遵守法律和政纪情况的专门监督。
十年“文化大革命”是对行政法制建设最严重的破坏、摧残和践踏时期。
这个时期,原已薄弱的我国法制遭到急风骤雨般的空前摧残和破坏:
宪法实际上被废除,公民的权利自由毫无保障;
刑法己无“法”可言,罪名可以随意设定,刑罚可以任意科处;
民法已失去权利保障的特殊作用,财产可以无偿调拨,个人财产可以任意查抄罚没,商品经济、按劳分配作为资产阶级法权被限制或取消;
至于行政法,在“文化大革命”中因事实上已失去主要调整对象而无存在余地(由于人民代表大会产生的政府在“文化大革命”中作为“走资派”机构被革了“命”,取而代之的“革命委员会”并非由人民代表大会产生和赋予权力,不必遵守和服从反映和体现人民意志和利益的法律),难逃形同虚设的厄运。
“文革”结束后的一个时期,由于尚未摆脱“左”的指导思想束缚(仍然出台存在明显缺陷的1978年宪法就是“左”的指导思想在法制方面的突出表现),行政法制建设也处于徘徊停滞状态,行政法学研究工作尚未受到重视。
从这个阶段的行政法教学和研究情况看,也可分为三个时期:
1957年5月至1966年5月是行政法的教学和研究工作受到挫折时期;
1966年5月至1976年10月是行政法的教学和研究工作遭到全面破坏、摧残时期;
1976年10月至1978年12月是行政法教学和研究工作停滞、徘徊和酝酿复苏时期。
3.行政法治得以恢复发展阶段(1978年12月~1989年4月)。
对此可从三个方面来看:
(1)行政法律制度的重建。
从1978年12月18日中国共产党第十一届三中全会的召开至1982年宪法的颁布,是行政法律制度的重建时期。
十一届三中全会《公报》指出,“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。
”这是在民主与法制方面对过去几十年的经验教训特别是对十年“文革”教训的深刻总结。
全国人大常委会于1979年作出决议,确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效,这就恢复和明确了一大批法律、法令的效力,包括调整行政关系的法律、法令的效力,部分地解决了行政领域无法可依的紧迫问题,使行政法律制度重建工作走出了一大步。
行政法律制度重建工作的重点和难点,是制定出一系列适应新的形势和情况的调整行政管理关系的新的法律、法规,建立各种有关的行政管理制度,使行政管理逐渐走向法制化道路,尽管这些法律法规的稳定性和规范性有所不足(例如存在很多试行法)。
首先,五届全国人大二次会议通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府,明确规定了地方各级人民政府的组织、职权和工作方式;
六届全国人大五次会议通过《国务院组织法》,将国务院的组织活动重新纳入法制轨道。
其次,颁布了大量行政管理法律法规,涉及经济活动、财政税收、文教卫生、公安司法、资源环保、人事管理等方方面面,为依法行政提供了前提条件。
其中主要的如《经济合同法》、《个人所得税法》、《中外合资经营所得税法》、《外国所得税法》、《商标法》、《文物保护法》、《食品卫生法》(试行)》、《森林法》(试行)、《环境保护法》(试行)》、《海洋环境保护法》、《学位条例》、《律师暂行条例》、《国家建设征用土地条例》、《关于老干部离职休养的暂行规定》等等。
这一时期,1982年宪法的颁布开启了我国法制建设特别是宪政发展的新阶段,同时有力地将我国行政法律制度水平大大推进了一步,对于行政法治发展具有特殊意义。
主要表现在如下五个方面:
一是重新确认和发展了作为行政法制基础的人民主权和民主管理原则;
二是重新确认和发展了以宪法权威、法律至上、反对特权为核心的行政法治原则;
三是重新确认和发展了代表机关、行政机关、司法机关之间实行一定的权力分工与监督制约的原则;
四是重新规定了国家机关工作责任制和行政效率原则,反对各种官僚主义;
五是重新确立了国务院和地方各级人民政府的性质、地位,规定了中央和地方各级人民政府的职权职责。
(2)行政法律制度的发展。
1982年宪法颁行后,有力地推动我国行政法制建设在20世纪80年代中后期进入一个较快发展时期,主要表现在五个方面:
一是改革和精简政府机构。
1982年,五届全国人大委会第二十二次会议通过决议,决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。
这次改革用了两年多时间,取得一定成效,特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得明显进展,但在精简机构方面取得的成效比较有限。
因此,到了1988年,七届全国人大一次会议通过决议,决定再对政府机构进行一次全面改革。
尽管这次改革的目标定得比较高,但由于没有抓住转变政府职能这个关键环节,机构改革的最终效果仍然不尽如人意。
二是确立和规范行政立法。
1982年宪法正式确认行政立法,规定国务院有权制定行政法规,国务院各部委有权制定行政规章。
其后《地方组织法》又规定省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市,经国务院批准的“较大的市”的人民政府也有权制定地方政府规章。
为了保障人民主权和法制的统一,国务院于1987年颁布《行政法规制定程序暂行条例》,部分省市也相继颁布了有关制定地方政府规章的程序规定,将健全行政立法程序提上了重要议事日程。
三是完善行政法律规范。
这期间我国主要行政执法领域的法律、法规以及相关制度开始健全起来,在军事、公安、司法、民政、财政、税务、金融、审计、、商业、外贸、海关、农业、林业、水利、气象、环境、交通、物价、物资、科技、文化等方面出台了一系列行政管理法规,为依法行政创造了必要条件。
四是加强和完善监督法制。
这期间我国为加强对行政的法制监督
,采取了一个重要步骤-建立国家监察部和地方各级行政监察机关,由监察机关对各级国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部的行为进行监察监督。
同时根据1982年宪法的规定设立了国家审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及国家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。
五是建立行政诉讼制度。
1982年宪法第四十一条规定,“中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。
”这为建立我国行政诉讼制度和国家赔偿制度提供了明确的宪法根据。
《民事诉讼法(试行)》第3条规定:
“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。
”自此,从立法上确立了行政诉讼制度,这是我国行政法治发展史上一个标志性事件。
1986年颁行的《治安管理处罚条例》把公民不服治安处罚纳入了行政诉讼的轨道,促使在人民法院普遍设立行政审判庭。
1989年七届全国人大二次会议正式通过《行政诉讼法》,这成为我国正式建立司法审查制度、加强行政法律制度建设、加快走向行政法治的一个重要里程碑。
(3)行政法学的恢复与发展。
中共十一届三中全会着重提出健全社会主义民主、加强社会主义法制的任务,从而也结束了长期以来行政法学研究工作停滞不前的状态。
1979年3月21日至31日,在北京召开全国法学规划会议,讨论制定了《全国法学研究(1979~1985)发展规划纲要》,会议提出必须加强对行政法等法律学科的研究。
1981年,司法部、教育部领导的法学教材编辑部决定在试编的高等学校试用教材中列入行政法学科目。
1982年4月,西南政法学院法理教研室编印了《中华人民共和国行政法概论》作为校内教学用书;
同年6月,北京政法学院编印了《行政法概要》作为校内教学用书。
在此期间,一些政法院校逐步开设行政法课程。
1982年,安徽大学开始招收行政法研究生。
与此同时,一批行政法学论文也在报刊陆续发表。
1982年宪法颁布后,我国的行政法学研究走上了快速健康发展的轨道。
1983年6月,我国第一部行政法学统编教材《行政法概要》公开出版,次年6月与之配套的《行政法资料选编》出版。
自1985年5月16日中国法学会行政法学研究会成立以后,我国行政法的学术团体及其活动得到健康迅速发展,标志着我国行政法学研究进入一个新的发展时期。
在全国人大法工委和行政法学研究会的组织协调下,经过长期筹备之后,由在京各大法制工作和法学教学科研机构的专家学者组成的“行政立法研究组”于1986年10月4日在京成立。
其主要任务是通过系统深入的研究工作,为立法部门制定重要行政法律和行政法规提供具体方案和论证意见。
这标志着我国行政法学理论研究工作与行政领域立法实践活动更紧密地结合起来。
1988年3月,我国迄今唯一的行政法学专业杂志――《行政法学研究》正式创刊,它对我国行政法学研究和走向行政法治的实践起到了巨大的推动和指导作用。
4.行政法治快速发展阶段(1989年4月至今)。
(1)行政法律制度的进一步发展。
这一时期我国行政领域的立法处于高潮,大量有关行政管理的法律法规出台,如:
《集会游行示威法》、《环境保护法》、《城市规划法》、《社会团体登记管理条例》、《行政监察条例》(后上升为《行政监察法》)、《烟草专卖法》、《国有资产评估管理办法》、《税收征收管理法》、《城市绿化条例》、《反不正当竞争法》、《水土保持法实施条例》、《国家赔偿法》、《城市房地产管理法》、《人民警察法》、《行政复议条例》(后上升为《行政复议法》)、《国家公务员暂行条例》和《行政处罚法》等等。
其中《行政处罚法》规定了比较严格和大量的行政程序条款,特别是正式设立了民主程度和行政成本都非常高的听证程序,还启动了若干重要的行政执法制度创新(例如相对集中行政处罚权的综合执法体制的推行),故被认为是树立了行政程序立法典范的一部重要法律,在我国走向行政
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