新形势下我国农村社会保障存在的问题及其对策.doc

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新形势下我国农村社会保障存在的问题及其对策

仵广海

（河海大学公共管理学院　江苏南京　210098）

[摘　要]近年来，我国社会保障水平有了长足提高，但是，农村社会保障制度的建设还比较落后，这种状况已经严重制约了农村经济的可持续发展。

本文试从目前我国农村社会保障存在的问题出发，在讨论分析的基础上提出了应该采取的对策。

[关键词]农村社会保障；问题；对策

[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1008－7656（2007）04－0062－04

党的十六大以来，随着社会经济的快速发展，我国的社会保障体系逐步完善，初步形成了社会救济、社会保险、社会福利和慈善事业相衔接的总体框架，并在促进改革发展稳定中发挥着重要作用。

但是，长期以来，由于受主客观因素的影响,农村社会保障一直没有得到足够的重视,农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘。

随着经济的发展、社会的变迁,建立健全农村社会保障已成为各国社会经济发展中迫切需要解决的问题。

为此,胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出：

“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。

社会保障是社会安定的重要保证。

要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

”

1农村社会保障的理论阐释

1.1农村社会保障的内涵

　　我国对于社会保障的研究始于20世纪中期，我国在第七个五年计划开始使用“社会保障”一词。

虽然起步较晚，但对社会保障内涵的界定已基本达成一致的认识。

计划经济体制时期，我国的社会保障是一个狭义的概念，指:

“国家和社会依法通过对国民收入进行分配，形成社会消费基金，对社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。

”随着我国社会经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，社会保障制度的内涵也发生了变化。

根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》中提出的社会保障制度改革目标，社会保障制度指“国家、社会或个人对社会成员提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，能获得物质帮助的制度。

”作为一个广义的概念，我国政府界定的社会保障制度不仅包括狭义的社会保障制度（国家为公民提供各种基本生活保障的制度），而且包括企业、团体、家庭和个人提供的各类保障。

　　我国农村社会保障制度是我国社会保障制度的一个重要组成部分，毫无疑问它具有我国社会保障的一般规定性，但同时又具有自身的特点。

农村社会保障的保障对象是农民。

在中国，农民的概念有两个，一个是身份意义上的农民，即具有农村户籍的居民，这就意味着即使成为了城市居民，如果仍然是农村户籍，那么还是属于农民；另一个概念是职业意义上的农民，也就是从事农业生产劳动的劳动者。

从我国社会保障的两极格局来看，我们讨论的农村社会保障的对象主要是指身份意义上的农民。

实际上，我国并不存在现代意义上农村社会保障。

因为现代意义上的社会保障是与工业化紧密联系的，而我国农民还没有进入工业化的领域，家庭保障和土地保障还在很大程度上代替着社会保障。

家庭保障指家庭成员之间、“亲戚”之间的相互帮助，是一种最原始的社会保障。

土地保障是指农民把土地不仅作为生产资料，还作为生存保障资料，通过土地耕种的收益来维持生存。

随着我国计划生育政策的功效初显，家庭规模缩小，人均可耕地减少，家庭保障和土地保障的功用逐渐减弱，迫切需要建立社会保障制度。

　　国家为达到其保障国民的基本生活和提高其社会福利的目的，一般都会设置若干种社会保障项目，由此构成了社会保障体系。

目前我国农村社会保障的项目包括农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和少数地方推广的农村社会养老保险、合作医疗保险和最低生活保障。

1.2农村社会保障的内容

　　要建立和完善农村社会保障制度，首先必须在理论上明确我国农村社会保障制度的基本内容。

农村社会保障制度内容的确立，既要与我国农村经济发展的水平相适应，考虑国家财政承受程度和农民个人的经济承受能力，又要充分注意广大农民对社会保障的迫切要求。

为此，我国农村社会保障应包括农村社会救济、农村社会养老保险、农村社会优抚安置、农村社会福利、农村社会互助五个方面的内容。

●农村社会救济

　　农村社会救济是指国家和社会对因各种特殊原因造成收入减少或者中断，无法维持正常生活的那部分农民给予资金或实物帮助，从而保证他们最低生活需要的一种制度。

在现阶段，我国农村社会救济制度主要包括农村最低生活保障和灾民救助。

●农村杜会保险

　　社会保险是农村社会保障的核心，是较高层次的社会保障。

农村社会保障应包括养老、医疗、行业、工伤和计划生育等许多方面的保险。

从当前农村的现实情况看，农民最迫切需要的社会保障主要是养老保险和医疗保险。

●农村社会优抚安置

　　优抚安置是一种褒扬和补偿性质的特殊社会保障制度，保障对象是对革命事业和保卫国家安全有贡献的特殊社会群体。

它具体包括对革命烈士家属、革命伤残人员、在乡退伍红军老战士、红军失散人员、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人等人员的抚恤补助、对农村义务兵家属的优待等形式。

●农村社会福利

　　农村社会福利是国家和社会为农村特殊对象和社区居民提供除社会求助和社会保险外的保障措施与公益性事业。

它的主要任务是保障孤、寡、老、弱、病、残者的基本生活，同时对这些特困群体提供生活方面的上门服务，并开展娱乐、康复等活动，逐步提高社会成员生活质量。

●农村社会互助

　　农村社会互助是在政府倡导和组织下，社会团体和社会成员自愿参与的扶弱济困活动。

主要包括社会捐赠、社会帮扶和邻里互助等形式。

2我国农村社会保障存在的主要问题

　　我国农村社会保障制度是在高度集中的计划经济体制基础上形成和发展起来的，随着我国农村经济体制改革的逐步深入，其不合理性日渐暴露，越来越不适应农村社会发展的需要。

2.1农村社会保障不公平性突出

　　经济体制改革以来，经济资源日益向城镇集中，向沿海地区集中，向富裕阶层集中，社会保障资源也呈同样的集中化趋势，使原本不公平的资源配置就更加不公平。

首先，城乡差距不断扩大。

计划经济时期，农村卫生事业的发展基本上解决了缺医少药的问题，但与城镇卫生资源相比仍有很大差距。

改革之后，这种差距进一步扩大，1990－2003年，医院费用占中国总的卫生费用的比重从56.07％上升到67.68％，其中城市医院从32.76％上升50.52％。

城市医院所得的医疗费用占医院总费用的比重从58.93％上升到74.65％。

医疗资源向城市集中的趋势十分明显，在政府投入的医疗费用中，大部分用于城镇了。

其次，不同社会群体的差距不断扩大。

在2000年全国卫生总费用中，占人口63％的农村居民仅仅占22.59％，而只占36.2％的城镇居民却享有77.59％的卫生费用。

而在这22.59％的农村卫生资源中，沿海地区和富庶省份的农村地区的农民又占去一半多。

还有一点更需要注意的是农民自费医疗的比率一直居高不下。

1993年和1998年的国家卫生服务调查显示，农民自费医疗的比重分别为84.11％和87.32％。

到了2003年，农民个人卫生支出上升到了91％，而同期全国居民个人卫生支出的比重为59％，城乡居民间存在着严重的不平衡和不公平，受个人经济支付能力的限制，相当数量的农村居民和贫困人口失去了基本的医疗卫生服务，约有1/3的患者因经济困难无法就诊。

2000年世界卫生组织对191个会员国进行医疗卫生公平性评价，我国位列倒数第四。

其中一个重要原因就是绝大多数农民享受不到医疗社会保障且缺乏最基本的医疗条件。

至于养老保险就更加明显了，城镇人口自从建国以后，个人养老不是由个人和单位负责就是由个人、单位、国家共同负责，个人交的费用始终没有超过50％。

而农村的情况就不同了，除改革开放前由集体负责的低水平保险外，其余时间都是由个人完全负担，这点从国家制定的筹资政策中就可以看出。

2.2农村社会保障的机制不完善、覆盖面较窄

　　概括地说，农村社会保障制度面临三个重大挑战：

从长期看，要解决农村人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，则要考虑如何根据国家政策制定切实可行的农民增收政策，以保障农村经济的稳定增长。

这三个问题往往交织在一起，如何妥善区分轻重缓急，既解决好当前的紧迫问题，又完善制度和机制，以利于长远发展，是决策的难点与关键。

具体来说，当前农民保障机制方面存在的突出问题是：

其一，农民养老基本保险制度改革不到位，医疗保险的覆盖面太窄。

其二，农村社会保障水平太低。

一份调查资料显示，30％的城镇居民享有80％的社会保障，而70％的农村居民享有20％的社会保障。

尽管新型农村合作医疗已试点两年，进展顺利，但与农民的需求仍然有很大差距。

其三，农民养老主要是家庭养老，其他养老保障基本上处于真空状态。

调查显示，中国农村老人与子女住在一起的比例虽然高达89％，但是收入来源和生活料理依靠老人自己的比例分别是50％和82％。

可见，目前农村家庭养老己不占绝对主导地位,使很大一部分农村老人的生活缺少必要的保障。

2.3农村社会保障立法滞后

　　我国宪法第45条规定:

“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”。

显然,这里所说的公民也包括农民在内,农民也应该像城市居民一样,在年老、疾病或者丧失劳动能力时,有从国家和社会获得物质帮助的权利。

至于社会保障待遇标准的确定,是另外一个问题,在这里首先要解决的是,必须将农村社会保障作为社会保障制度的组成部分,哪怕给予最低限度的待遇。

由于立法的滞后与缺失,政府长期以来陷入进退两难之中,不进则缺位和无为,一进就可能越位。

即使已有的法律,其农村社会保障的法规立法层次不高,扩大覆盖面的法律约束力不强,在操作性上也存在问题。

2.4农村社会保障缺乏有效的管理和监督

　　我国农村社会保障的管理从机构上看，存在多头管理的现象。

部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村社会养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方乡村或乡镇企业也对社会保障制定了一些办法和规定，在有的地方，寿险公司也涉足农村社会保障，形成了“多龙治水”的管理格局。

由于这些部门所处地位和利益关系不同，看问题的角度不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，政事不分又缺乏监督，容易相互扯皮，从而导致办事效率低下；从农村社会保障基金的管理上看，缺乏有效的监督。

按照国际上通行的做法，社会保障基金的征缴、管理和使用三权分立，互相制衡，从而保证基金的安全性、流动性与收益性。

但是我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用二权集于一身，缺乏有效的监督，当地的管理部门挤占挪用甚至贪污、挥霍社会保障基金的现象时有发生，严重影响基金的正常运转，并在农民心目中造成极坏的影响。

3构建我国农村社会保障制度的对策

　　建立农村社会保障制度,是一项艰巨而复杂的社会系统工程,既需要政府积极引导与高度重视,又需要农村集体与广大农民的积极支持;既需要借鉴国际上通行的做法和经验,又要结合中国的具体国情。

3.1加快立法,为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持

　　要使农村社会保障工作走上规范化轨道,必须制定一系列适合我国农村实际的法律法规。

全国人大应尽快制定一部系统全面的《农村社会保障法》,就农村社会保障应遵循的原则、主要内容和形式、管理体制、资金来源与发放、保障的项目标准、社会保障的监督、法律责任等做出明确规定。

国务院应根据《农村社会保障法》的要求,及时制定相关条例,如《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》等,完善《农村五保供养工作条例》,各地应制定相应的地方性法规。

这样,形成以全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的,以国务院针对农村社保问题制定的专门条例为主体的,并配以地方人大