土地管理与公共管理论文.doc

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浅谈有关土地的法律

摘要：

土地关系具有复杂性、重要性、多样性特点，这就决定了土地关系法律调整的重要性、复杂性和多样性，决定了土地法律制度的体系化。

我国土地制度的体系构成包括宪法、土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地管理法律制度。

我国土地法律制度的完善，包括制定土地规划法、修订《土地管理法》、建立和完善土地物权民事法。

关键词：

土地法律土地管理

正文：

土地是最重要的资源和资产，以土地为客体所发生的社会关系也极具重要性和复杂性。

调整土地关系的土地法律制度不可能是某一项具体法律制度，而应是由各个法律部门的有关土地法律规范有机构成的土地法律制度体系。

完善土地法律制度，就应研究土地法律制度体系的构成与协调。

一、土地关系与土地法律制度的体系化 

土地关系是指以土地为客体所发生的社会关系，即人们因对土地的占有、利用、保护、管理所发生的社会关系，在现代社会中土地关系的复杂性、重要性、多样性决定了对土地关系法律调整的重要性、复杂性和多样性，从而决定了土地法律制度的体系化。

（一）土地关系的特点 

1.土地关系受自然规律的支配。

土地本身是一种自然资源，是自然本身的产物，而不是劳动的创造物，人们只能利用和改良土地而不能创造土地。

土地的有限性、永久性、位置的固定性以及土地的空间特性、土壤特性、自然植被及水文特征等都决定了人们利用土地必须尊重自然规律，因地制宜，充分合理地利用土地，正确处理土地利用与环境保护的关系。

2.土地利用的立体化。

土地的有限性、土地供给的稀缺性和现代科学技术的发展，人们对土地的利用由平面的地表利用向立体的空间利用发展，从而使土地利用关系错综复杂。

3.土地关系的私人性与公共性相互交织。

土地关系不仅是当事人私人之间的事情，而且关乎社会公共利益。

（二）土地关系的重要性 

土地是财富之母，是实现一切生产所必须的物质条件，“是一切生产和一切存在的源泉”。

（注：

《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第109页。

）土地关系是人类社会重要的社会关系，其重要性体现在：

 1.土地关系是人类生存的首要关系。

没有土地，人类就不能生存，人类对土地的依存表现在人类生存所必需的衣食住行的物质资料和维持生命健康的环境要素全都依赖土地供给。

自从有了人类社会，人就同土地发生关系，占有土地、利用土地的社会关系成为人类生存的首要关系，成为其他社会关系的基础关系。

由于人类不断增加与土地供给有限的矛盾日益突出，土地、特别是耕地就对人类显得更加珍贵和重要，人们常以寸土寸金相比喻，足见其重要。

 2.土地关系是国民经济各部门生产建设的基础关系。

国民经济各部门、各行业的生产建设都离不开土地。

在农业中土地是最基本的生产资料，土地不仅为劳动者和其他生产资料的活动提供场所，而且是农作物生产产出的基本条件。

在工业、运输业及其它非农业生产部门中，“土地只是作为基地，作为场地，作为操作的基地发生作用”。

（注：

马克思：

《资本论》第3卷，人民出版社1975年版，第880页。

）因此，国民经济各部门生产建设的进行必须先取得土地，发生土地关系。

土地关系是国民经济体系各部门生产建设的基础关系。

随着国民经济的发展，各部门、各行业生产建设对土地的需求量将日益增大，特别是现代工业、交通运输业及其他非农业生产部门的发展需要占用大量的耕地。

农业与非农业生产建设用地的矛盾日益突出。

而农业是国民经济的基础，土地又是农业的基础，因此就必须正确处理农业用地和非农建设用地的关系。

 3.土地关系是人类环境保护关系的重要方面。

土地本身就是一个生态系统，土地土壤及其附载的森林、草原、冰川、内陆水域等都是环境的构成要素。

对土地的破坏就会造成对环境的破坏，保护土地就是保护环境。

合理利用土地、保护土地是改善环境和保护生态系统的重要方面。

 4.土地关系是关系国家政治的重要关系。

土地问题是我国历代农民革命的中心问题。

我国新民主主义革命也把解决农民的土地问题作为一项基本任务，我国社会主义革命所建立的土地公有制是社会主义公有制的重要组成部分。

我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的社会主义国家，而农民集体土地公有制的建立和维护则是工农联盟巩固的基础。

新时期，改革开放政策的实行也是从土地关系的调整入手的。

在农村首先推行土地承包经营制，在城市则实行国有土地使用权的有偿出让和转让。

因此，调整好土地关系关系到工农联盟的巩固、政权的稳定和改革开放政策的实行。

（三）土地关系法律调整的体系化 

土地关系的重要性、特殊性和复杂性决定了对土地关系进行法律调整的必要性和体系化。

所谓法律调整的体系化，就是以土地关系为对象运用多种法律调整手段综合调整形成的有机联系的土地法律制度体系。

土地关系调整的体系化是由其调整需求的多样性决定的。

 1.土地关系的极端重要性决定了必须把土地关系作为根本的社会经济关系的重要方面在宪法中确定土地的根本制度。

土地关系关系到国家政治、经济、环境保护与人类的生存发展，是一项具有根本性、全局性的重要社会关系。

因此，应由宪法进行根本调整，宪法在规定根本的社会经济制度时，应对土地根本制度作出规定，以增强对土地关系进行法律调整的权威性，也为土地关系的部门法调整提供宪法依据。

 2.土地作为人类生存和发展的基础，作为生产和经济建设基础，人们在生产生活中必然要占有和利用土地，因土地占有和利用而发生社会关系。

这种社会关系首先表现为平等的占有和利用主体之间的土地关系。

平等主体的土地占有和利用关系的法律调整要求就是要依法确认土地占有利用主体的平等地位和权利义务，确保每个主体都能自由地支配土地，最大限度地去实现土地利益。

体现这一法律调整要求的法律正是民法。

民法以个人权利为本位，强调主体地位平等、意思自治和私权神圣。

因此，平等主体间的土地占有和利用关系必然要求民法调整。

民法调整平等主体间的土地关系就形成了土地民事法律制度。

 3.人们对土地的占有和利用，不只是平等主体间的私人利益，而且与社会公共利益密切相关。

平等主体依据民法平等、自由地占有和利用土地，最大限度地实现其私人利益。

各个主体自由地获得土地所有权，自由支配和处分土地。

以确认和保护主体私人利益为价值目标的民法，对主体支配土地的自由给予充分的保障，对其限制仅仅体现在要求主体在追求其自身利益的同时不得损害他人和社会公共利益。

而且民法对主体损害他人和社会公共利益的制止也主要在事后针对侵权行为追究责任。

某个土地所有主体自由地大量收购兼并土地，就可能使一部分社会成员失去土地，但收购土地的行为并不表现为侵权行为，就难以通过民法去制止，兼并土地的少数土地私有者就可以凭其土地所有权剥削失去土地的非所有者，造成社会不公，损害社会公共利益。

土地所有者依民法自由支配其土地，将土地自由地由农业产业转向非农业产业，将耕地自由地转化为非耕地，就会削弱农业生产，动摇农业的国民经济的基础地位和社会发展的基础地位，从而损害社会公共利益。

城市土地所有者如果以其土地所有权依据民法原则自由处置其土地，就难以进行城市的规划布局。

如果任土地的占有、使用主体绝对自由地处置土地、浪费土地，就会造成环境的破坏，损害社会公共利益。

因此，土地的占有利用同社会公共利益密切相关。

民法只能调整平等的土地所有者、使用者相互间的个体利益，而对土地的所有者、占有使用者与社会的整体利益关系则显得无能为力。

如何使土地的占有利用符合社会公共利益，就需要公共权力的干预。

于是就产生了国家宏观干预土地占有利用的社会关系，这种国家对土地占有利用的宏观干预关系，就是国家以社会公共利益为本位，从国民经济和社会发展的宏观总体上对土地的占有和利用作出安排而发生的社会关系。

这种土地关系表现为非平等主体间的土地占有利用的干预关系，其法律调整的基本要求就是确保土地的占有利用符合社会整体利益。

实现这一法律调整要求的法律部门正是经济法。

经济法以社会利益为本位，调整国家权力对土地的占有利用关系的干预，实现社会整体利益的最大化。

由此便形成了土地经济法制度。

 4.国家对土地占有利用关系的干预是通过政府进行的，政府为了有效地组织和实施对土地占有利用的国家干预，实现国家赋予它的干预职责，就会产生政府对具体土地占有和利用的管理关系。

政府对土地的管理关系的法律调整要求就是依法确保政府对土地关系的管理既不失职，又不越权。

体现这一法律调整要求的就是行政法。

行政法以保障政府机关及其工作人员忠于职守、正确行使职权为原则，监督政府机关及其工作人员履行管理职责。

调整政府机关对土地管理关系的法律就是土地行政法。

总之，土地法律制度应是以宪法为依据，由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地行政法律制度构成的土地关系。

土地民事法律制度调整平等主体间的土地占有利用关系，实现土地占有利用个体利益的最大化；土地经济法律制度则调整国家对土地占有利用的干预关系，确保土地的占有利用符合社会整体利益；土地行政法律制度则调整政府对土地的行政管理关系，监督政府机关及其工作人员履行土地管理职责。

三者密切联系，缺一不可。

例如土地的利用人之间的土地使用权出让转让是平等主体间的土地占有利用关系，应由民法调整，如没有民法调整，平等主体间就无法进行土地的使用权的出让、转让。

但如果没有土地经济法的宏观干预，平等主体间过度自由地出让转让土地就会造成土地的破坏和浪费。

土地经济法对土地利用作出总体规划，平等主体间出让转让土地就必须遵守土地利用总体规划，而平等主体间的土地出让转让是否符合土地利用总体规划，就需国家行政机关进行监督，比如，对土地使用权出让转让进行审批、登记等。

如没有土地行政法的调整，行政机关不行使管理监督的职责，就不能保证土地使用权的出让转让符合土地利用规划，土地经济法的宏观干预就实现不了。

如没有土地经济法的调整，没有土地利用的总体规划，行政机关的管理监督也就失去了依据，就会造成对平等主体的土地利用关系的非法干涉。

因此，土地关系的法律调整应是民法、经济法、行政法的共同任务，三者密切联系共同构成完整的土地法律制度。

二、土地法律制度的体系构成 

（一）我国宪法主要规定了土地的公有制和土地使用制两项基本制度。

宪法第10条规定：

“城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。

土地使用权可以依照法律规定转让”。

这条规定所确定的土地基本制度为土地民事法律制度、土地经济法律制度和土地行政法律制度提供了宪法依据。

（二）土地民事法律制度 

土地民事法律制度是调整平等主体土地关系的法律制度的总称。

土地民事法律制度主要包括土地归属利用法律制度和土地民事流转法律制度。

土地归属和利用法律制度主要是指调整平等主体间就土地的归属和支配而发生的土地关系的法律制度，它主要体现为民法中的土地物权法律制度，包括土地所有权制度和土地限制物权制度。

土地所有权是土地所有人在不违反法律禁止性规定的范围内对土地的自由支配的权利，是土地所有人对自己土地的自物权。

土地限制物权是指在土地所有权以外，由权利主体对土地在特定目的范围内的支配权，并排除包括所有人在内的其他任何人非法干涉的权利。

土地的限制物权主要包括土地的用益物权和土地担保物权。

土地用益物权，即对他人的土地以使用收益为目的的限制物权。

在传统民法中土地用益物权主要有地上权、地役权、人役权、居住权、永佃权、使用权、典权等。

这些权利都是权利人在特定目的范围内对他人土地的使用收益的权利。

比如地上权，指的是为建筑及其他原因而使用他人土地的权利。

地役权是指为自己土地的便利而使用他人土地或要求他人在其土地上不为某种行为的权利。

我国民法中的土地用益物权主要有国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、“四荒”土地使用权等。

土地担保物权是指以土地担保债权实现为目的设定的他物权，主要是指土地使用权抵押权。

土地使用权抵押的意义主要在于以土地使用权