公共政策的形成与发展.doc
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第一讲公共政策分析导论
第一节公共政策的学科定位与学习意义
第二节公共政策学的形成与发展
l学科名称梳理
l学科形成前的政策研究
l公共政策学的产生
l公共政策学的发展
第三节公共政策学的学科要素
第四节公共政策的含义、构成与功能
第二节公共政策学的形成与发展
政策,汉语中的政策一词是由汉字中的两个字“政”和“策”组合而成的。
政在古汉语中有“政权”、“政事”之意,如人们常说“在其位、谋其政”。
策在中国古汉语中有“计策”、“策划”之意。
如《战国策》中的策,是说战国时代各国发生政治事件时所采取的各种对策。
我国现代汉语对“政策”一词的解释,往往与路线、方针、策略相联系。
关于政策的定义很多,其中最有代表性的是工具书《辞海》对“政策”的定义:
“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。
《辞海》的定义中实际包含着四层内容:
l政策制定主体是“国家与政党”;
l政策存在的基本形式是“行动准则”
l政策的目的是“实现路线和任务”
l政策的时效是“一定历史时期”
《辞海》的这一定义将政策的主体限定在“国家和政党”层面有点狭窄。
相比之下,国外的许多学者也曾对政策下过定义。
例如:
卡尔·弗雷德里奇:
“政策是在某一特定的环境下,个人、团体或政府有计划的活动过程。
政策的用意就是利用时机、克服障碍,以实现某个既定的目标,或达到某一既定的目的”。
安德森:
“政策是一个有目的的活动过程,这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的”。
公共政策是随着国家的产生而产生的。
公共政策是国家进行行政管理的一种重要工具和手段,因此,自从人类社会产生了国家也就随之产生了公共政策。
与此同时,也就开始了人们对于公共政策的产生与思考。
推动公共政策形成的几个主要因素:
l近代的产业革命和科学技术发展——为政策研究提供新条件和手段;
l哲学和社会、人文学科等软科学的发展——提供了方法论基础;
l系统论、信息论、控制论的产生,行为主义的诞生,凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大等。
一、学科名称梳理
该学科常见的名称:
1、公共政策学
2、政策学
3、政策科学:
(PolicySciences)
创始人:
美国著名政治学家勒纳和拉斯韦尔,著有《政策科学》(1951年)一书。
本书首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定,奠定了政策科学的基础,标志着公共政策学科的诞生。
在我国曾著有《政策科学导论》一书便是使用的这一名称。
拉斯韦尔对政策科学的特征的概述(六点):
l政策科学是关于民主主义的学问
l政策科学的哲学基础是建立在理性实证主义之上
l政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学
l政策科学具有快学科的特点
l政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问
l政策科学必须以社会发展为研究对象,具有“发展概念”
其他代表者:
伊斯顿·罗斯威尔,斯坦福大学教授,在勒纳和拉斯韦尔主编的《政策科学》一书的前言中指出:
“政策科学是以制定政策规划和可供选择的政策方案为核心,运用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”。
叶海卡·德洛尔,该学科的第二代掌门人,认为:
“政策科学是融系统的知识、合理结构的理性、有组织的创造性为一体,研究如何制定优化政策,避免灾难性政策的学科领域。
政策科学的核心是把政策制定系统作为研究和改进的对象,包括政策制定的一般过程及其具体的政策问题”。
他把政策科学看成是提高控制与解决社会问题的能力的重要手段。
他在1968-1971年,发表了政策科学的三部曲《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》、《政策科学构想》,而且创办了《政策科学》刊物,进一步确立了政策科学作为一门独立学科的地位。
以德洛尔为首的一派政策科学家,他们所提出的理论与观点,已在这一学科中处于领先地位,成为政策科学的基本范式。
其理论的基本内容如下:
1)政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向
2)政策科学所关注的政策制定系统,是宏观的公共政策制定系统
3)政策科学打破了许多学科之间的传统界限,吸收了多学科的有益知识
4)政策科学的建立,首先是以抽象的政策制定理论框架为基础
5)政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中
6)政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为的确定为基本内容
7)政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性,包括价值观的创造
8)政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化
9)政策科学强调未来,但又认为今天是过去和未来的纽带,坚持历史研究方法
10)政策科学既对科学中的理性知识进行研究,又承认超理性过程的重要作用
11)政策科学以实证哲学为基础,其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用
12)政策科学认为规范的创新是必须的、严格的,应符合科学的基本标准
李忠尚,《现代决策论——软科学与决策科学研究》,认为:
“政策科学是一门运用现代科学决策理论和定性与定量相结合的系统方法,对公共政策制定和执行过程给与分析、评价并探索其规律的综合性新型学科”。
他指出该学科的核心是致力于政策系统的改进。
4、政策分析(policyanalysis)和公共政策分析(publicpolicyanalysis)
“政策分析”的概念最早由美国著名政治家林德布洛姆提出。
狭义的政策分析是指:
基于政策与政策目标之间的关系,及其可能产生的多种结果与相关规则,在各种备选方案中确定一个能最大限度的实现该目标的最优政策方案的过程。
其目的是帮助人们在政策期望与现实可能性之间获得逐渐一致的认识
广义的政策分析是指:
从知识向决策层投入的角度看,在公共政策领域内创造与应用社会知识的复杂的社会过程。
它可以被看作对包括政策问题确认、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策反馈和政策终结各个阶段在内的整个政策过程的分析,还包括对政策环境的分析。
在我国,较早的使用这一概念的是陈庆云。
他在《公共政策分析》一书中认为,“公共政策分析是政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究”。
他还认为,公共政策分析是公共政策学的分支学科。
5、政策研究(PolicyResearch,PolicyStudies,PolicyInquiry),公共政策研究(publicPolicyresearch,PublicPolicyStudies)
斯图亚特·S·那格尔,美国著名学者,认为政策研究“是为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因及其效果的研究”。
这一定义注重政策效果的评估、政策形成的因果关系与过程。
王沪宁:
认为,“公共政策研究涉及公共政策的对象、含义和理论,公共政策的主体、公共政策的客体、公共政策的环境、公共政策制定、公共政策执行、公共政策优化、公共政策评估、公共政策比较等诸多方面”。
安·梅伊克尔扎克,美国学者,更加宽泛的定义。
认为:
“政策研究可以被定义为一个指导研究或分析的过程,旨在为政策制定提供行动的指南。
在这一点上政策研究与其他类似学科有本质的不同”。
同时,她还指出,“政策研究是科学,基于技艺的知识和艺术的综合,这里的科学是理论、观念和方法原则的体系;这里基于技艺的知识是可应用的技术、经验的原则和标准操作程序的整体;这里的艺术是指步骤、风格和一个人的工作态度”。
林德金,《政策研究方法论》
小结:
不同的名称表达的是同一概念,是对同一学科的不同称谓。
他们之间可以相互混用和替代。
二、学科形成以前的政策研究(两点:
古代政策思想和学科诞生前的理论准备)
公共政策这一学科的形成是在历史的演进中随着人们对公共政策认识的逐渐深入和丰富逐渐形成的。
历史上,人们对公共政策的知识、思想和观点的碰撞与演进是公共政策学科得以形成的基础。
(一)中国古代的政策思想(四点)
l古代关于政策名著
l中国古代的政策思想
l古代政策思想发达的原因
l古代政策思想为何没有发展为一门学科
在中国古代,关于公共政策的思想出现非常早(早在春秋战国时就已经出现),而且是源远流长的,极为丰富的。
对其朴素的阐释就是“治国,平天下”。
但遗憾的是,公共政策的学科却没有在我国生根发芽。
我们目前所学的这些公共政策的知识,多数都是从西方学习和引进的。
l中国古代关于公共政策的名著:
1、诸子百家:
《管子》、《孟子》、《韩非子》、《商君书》等
2、李斯:
《谏逐客书》、贾谊:
《论积贮疏》、晁错:
《论贵粟疏》、诸葛亮:
《隆中对》等。
3、我国历史上第一部较为系统的政策研究与政策咨询著作——《战国策》。
4、(很可能)全世界最早的一本政策案例著作——《智囊补》。
作者冯梦龙,共搜集整理我国古代著名的政策案例1238例。
l中国古代政策思想的主要内容(六点):
1、“世异则事异,事异则备变”。
2、以民为本,政在得民的政策原则。
比如孟子曾言“民贵、社稷次之、君轻”。
荀子也言过:
“水能载舟,亦能覆舟”。
李世民也说过:
“君依于国,国依于民”。
3、“惠民”、“养民”“富民”的政策传统。
管仲:
“仓禀实则知礼节,衣食足则知荣辱”
唐甄(明末清初的思想家、政论家):
“立国之道无他,惟在富民,自古未有国贫而可以为国者”。
4、重农抑商的政策主张
自然经济和商品经济是两种基本的经济形态(还有产品经济)。
在中国古代,自给自足的自然经济占主要地位。
所以在历朝历代中,农业立国是一项基本国策。
例如,商鞅:
“国待农耕而富,主待农战而尊”。
李世民:
“凡事皆须务本,国以人为本,人以衣食为本”。
朱熹:
“生民之本,足食为先,是以国家务农重谷,使凡州县守倅,皆以劝农为职”。
5、“不患寡而患不均”的平均主义的政策倾向
孔子:
“有国有家者,不患寡而患不均,不患贫而患不安。
盖均无贫,和无寡,安无倾”。
唐甄:
“天地之道故平,平则万物各得其所”
6、无为而治的政策构想
老子:
“道常无为,而无不为”。
他认为,对于统治者来讲:
“我无为,而民自化;我好静,而民自正;我无事,而民自富;我无欲,而民自朴”。
因此,他建议统治者:
“处无为之事,行不言之教”
l中国古代政策思想如此发达的原因:
(两个方面)
1、在中国古代的历史上,一个显著的特点就是政权更迭的频繁。
在中国封建的历史上,经历了无数的朝代,但唯有不变的是上述的立国之策。
这些政策在历朝历代都体现的很明显。
为什么呢?
在朝代更迭的过程中,也有一个特点,那就是在某一个朝代推翻前一个朝代之前,农民起义多是打着宗教的旗帜,可无论如何,在起义成功之后,所有的统治者还都是回归了孔孟之道。
因为,只有孔孟之道才能够从为政得失上去解释政治合法性的获得与丧失。
这也直接促使统治者为了自己王朝的统治利益,必须重视政策的制定与执行。
2、学而优则仕的文化传统和科举制度的形成
对于学子来讲,“书中自有黄金屋,书中自有颜如玉”,读书的目的是做官,读书的目的是“修身、齐家、治国、平天下”。
而且在当时,读书人的社会地位还是很高的,“万般皆下品,唯有读书高”。
这就是为什么当时,在那样一种社会条件中,还会有那么多的人选择读书的一个重要原因——科举。
科举是古代社会选拔人才的一种重要手段。
那么科举是如何运作的呢?
科举中的一个重要题目就是要考察学子的对策和施政能力。
这也直接驱策学子们关注政府的运作,热衷于“议政”,热心于观察和分析政府的各种政策。
l政策思想、观点和知识为何没有发展成“公共政策学”这门独立学科?
1、当时国家政治体制的局限
虽然古代关于政策的思想着为丰富,但是,古代的国家在政治体制上并没有依据“主权在民”的理念设计,国家权力的公共性和政府政策的公共性还没有显露出来,能够参与决策的人很少;而且当时那些关于政策的思想、观点和知识多是对政策结果所作的观察和分析,缺乏对政策过程的研究。
而如果没有对政策过程的研究,也就
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