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人民法院应当为所在地区的经济发展保驾护航,维护其利益,但这种维护和保护的前提是按照法律的规定和全局利益。
有的地区和部门因经济利益的冲突,不顾全局利益和长远的利益,从本地区、本部门和眼前利益出发,要求当地法院为其狭隘的利益提供保护,把法院当成为其短暂利益服务的工具,有的领导给执行打招呼、批条子、定调子,甚至给执行设置障碍,干扰执行,使得很多涉及政府序列的案件很难执行。
据某地的统计,涉及政府部门的执行案件占整个执行案件的8%,执行标的占整个执行标的40%,由于政府的抵触而难以执行。
(三)法律不完善。
现行民事诉讼法尽管增加了执行编,但过于原则而可操作性不强,无法解决当前执行工作中纷繁复杂的问题。
虽然最高人民法院出台了相关的司法解释,但只是一时的权宜之计。
有的规定有漏洞。
比如最高人民法院规定:
执行通知书要给被执行人一定的履行准备期限。
这对那些恶意逃避执行的人,无疑起了起了通风报信作用。
(四)执行工作人员少,物质条件滞后。
其一,执行机构的人员少,一般在5—7人,要承担本院大部分或全部执行工作,其案件数少的有七八百件,多的有二三千件执行案件。
显得势单力薄。
其二,物质条件差。
有的执行机构有一辆车,有的没有专用车,甚至有的连的械具都没有配齐,更不要谈其他设备,这种状况难以适应执行工作灵活、快速反应的需要。
二、解决民事案件执行难的对策。
(一)建立财产公开制度
在社会主义市场经济时代,对从事商品经营的经营者施行财产登记制,实行财产公开,也就是亮家底。
而这种公开只限于从事商品交易的双方,让当事人互相了解对方有多少财产,多厚的家底,使交易的各方心中有数,可以根据不同情况选择交易对象以及交易的额度。
这样既促进了交易,又防止纠纷的发生,即便发生纠纷,待以后的执行也有保障。
(二)完善立法,加大处罚力度。
执行工作亟待出台一部体系完整、逻辑严密、内容统一、可操作性强,适应现代执行格局的法律规范。
对债务人不按时向人民法院申报自己的财产状况,或申报时有隐瞒的可以对其罚款,情节严重的可以拘留。
这是其一。
除刑法现有规定的拒不执行人民法院判决、裁定罪,妨碍执行公务罪外,还可以增设不提供履行的财产罪和隐匿、抽逃财产、逃避执行罪,以及侵占人民法院判决、裁定确认的财产罪等。
其三其他法律可以针对执行问题作出规定。
如为了防止房地产假转让,可以规定房地产转让后一定时间内,必须到相关部门办理权或使用权手续,否则予以处罚;
又如,对防止外出躲债逃避执行的,可以规定,凡外出务工人员必须持有关部门证明其没有债务或债务已作处理等手续,方可办理暂住证明。
(三)争取当地党委、人大的支持。
人民法院的各项工作离不开党委和人大的支持、关心和帮助,执行工作也是如此。
在争取党委、人大支持的同时,也离不开新闻媒体的支持。
新闻媒体传播而广泛,通过新闻媒体将有关的法律进行宣传,将法院的执行工作情况,以及有关领导的讲话使千家万户知晓,通过典型案例进行生动的法制教育,使全社会理解、支持法院的执行工作。
(四)改革民事执行工作,提高执行人员的整体素质。
解决执行难的问题,目的是为了实现执行工作的公正与效率。
要实现这一目标,其根本出路在于改革,更新执行工作理念,坚持制度和创新,加强执行队伍素质建设,充分发挥统一管理、统一协调、统一领导的工作新机制的职能作用,全力以赴解决执行难。
1、树立和更新执行工作理念。
第一要树立当事主义与职权主义相结合的观念。
申不能由法院包揽一切。
申请人有责任向人民法院提供被执行人财产状况,被执行人有如实向人民法院申报财产状况的义务。
第二要树立实体公正与程序公正并重的观念。
实体公正与程序公正是执行工作的要求,也是应当追求的价值目标。
强调程序公正,首先要求在执行中突出程序的重要性,严格按程序办案。
第三,要树立法律改革与社会效果相统一的观念。
执行工作不能片面强调执行的法律效果,必须树立大局意识和政策观念,实现法律效果和社会效果相统一。
2、改革执行权的运行机制和执行方式方法。
(1)在执行权运行机制方面,实行实施权、执行裁决权分离行使,分权制衡,防止违法办案或拖延办案,保证执行的快速高效。
(2)在执行方式方法方面,根据不同情况和案件季节。
采取分散执行、集中执行、专项执行、提级执行、交叉执行、指定执行等方式,推行风险告知制、当事人举证制、申请人调查财产制、审计执行制等制度,丰富执行方式,提高办案质量和效果。
3、加强执行力量,配备必要的执行装备。
现在很多法院的执行力量严重不足,无法形成“势”,装备简陋,无法适应执行工作灵活、快速反应的要求,使执行案件越积越多,积重难返。
当然,人员的编制问题,配备执行装备的经费问题,不是法院自身能够解决的。
这就给党委、人大汇报,争取党委和人大的重视和支持,以建设一支年高力强、装备齐全的执行队伍。
4、加强政治业务学习,提高执行队伍的整体素质。
执行工作是一项业务性很强的工作,既要掌握审判阶段所需的业务知识,又要掌握执行工作专门的业务知识,业务知识不强,在办案中就会出偏差甚至违法,损害当事人的利益,影响法院的形象。
因此,应采取各种措施,努力提高执行人员的业务素质。
在加强业务学习的同时,还要加强政法纪律学习,使执行人员树立全心全意为人民服务的宗旨意识,保持良好的职业道德操守,秉公办案。
建设一支政治过硬、业务精通、品德高尚、执行有力的执行队伍,是解决执行难的内部保证
民事执行难的现状、原因及对策
提要:
解决执行难是一项重大的历史课题,是个复杂的、长期的系统的工程。
其有效解决有赖于我国政治文明的逐步发展,社会主义市场经济体制的进一步健全,全社会法制观念的进一步增强,国家和社会各项制度的进一步完善。
本文从执行难的现状及原因入手,分析执行难解决的理论前提,探讨现阶段解决执行难问题的相关对策,并就《强制执行法》的立法及推进执行改革等方面提出建
议。
(全文共计9506字)
近年来,“执行难”问题已成为人民法院审判工作中的突出问题,也是人民群众对法院工作不满意的一个重要方面。
大量生效法律文书得不到执行,不仅严重损害了当事人的合法权益,而且也严重损害了人民法院的司法权威和法律的尊严。
社会公众对法律的不信任会转嫁为对党和政府的失望,甚至通过私力救济,引发恶性暴力事件,影响社会稳定大局。
为此,笔者就民事执行中存在的缺陷、问题及改进办法提出粗浅见解,以期起到抛砖引玉的作用。
一、“执行难”的现状
通过调研和总结,我院“执行难”主要表现在以下几个方面:
(一)社会诚信缺失、财产监管不力。
为逃避执行,有的被执行人恶意转移、隐匿财产,将财产及财产权登记、转移到案外人名下。
更有甚者与案外人恶意串通,伪造被执行人欠款证据,由案外人向人民法院提起虚假诉讼,最后以虚假债权申请执行或参与分配规避执行。
在很大一部分案件中,执行人员不得不花大量时间和精力去查找、认定被执行财产。
如笔者在办理一起工伤事故损害赔偿纠纷案中,被执行人采取“假离婚”、伪造卖房协议等方式企图将财产转移至案外人名下,以逃避执行义务。
又比如本院执行局在执行多个债权人申请执行被执行人易某民间借贷纠纷案中,被执行人与案外人吕某恶意串通,由吕某持虚假借条向另一法院起诉,通过以物抵债的方式调解结案,并提前进入执行程序,从而规避向正当债权人履行。
(二)被执行人长期下落不明,无法查证可供执行财产。
一些被执行人在发生纠纷或人民法院受理案件、作出判决后,即举家外出,逃避执行。
这些被执行人如是自然人的,大多没有固定职业,流动性强,下落不明。
如是法人或其他组织的,大多是资不抵债的中小企业。
由于找不到被执行人,且无法查证可供执行财产,导致执行措施难以实施,执行活动难以正常进行。
(三)社会协助意识不高。
在执行实践中,协助执行人由于碍于与被执行人的业务或情感关系,往往找各种借口消极协助或拒绝协助执行。
有的拒绝签收法律文书;
有的借口需领导签字,需被执行人同意,协助事项不能强制执行,担心被执行人纠缠、报复等托辞拖延、拒绝协助执行。
更有甚者与被执行人恶意串通,提供虚假情况和会计资料拒绝协助执行。
(四)执行体制不顺畅。
长期以来,在法院内部,执行工作条块分割严重,管理、指导、协调职能模糊。
基层法院的派出法庭承担执行工作,且由不同的院领导分管,缺乏统一管理,执行力量分散,难以协同;
跨辖区执行困难大,委托执行形同虚设。
在外部体制上,地方法院在法官任免、干部调配、经费来源上受制于地方党政、权力机关,导致方和部门压力使法院执行难上加难。
二、“执行难”的原因
执行难”问题产生的原因是复杂的、多方面的。
其中,既有体制的原因,也有立法的原因,还有执行不力的原因。
诸如执行行体制不顺、法规政策滞后、社会诚信不高、执行理念陈旧等。
结合我院执行工作的实际情况,总结过去的经验、思考和当前案件的特点,“执行难”问题产生的原因主要有以下几个
(一)社会信用缺失。
从“执行难”形成的原因来看,仅仅着眼于运用强制执行手段解决“执行难”问题显然是不够的,很难起到釜底抽薪的作用,难以从根本上根治这一顽症。
从法律上讲,我国法律规定的执行措施和强制手段不可谓不丰富,可到了实践中,约60%的生效法律文书都得不到自动履行,需要人民法院强制执行,且被执行人在充分隐匿、转移财产后,摆出一副“要钱没有,要命有一条”的架子,执行人员有时还拿他无法。
(二)现行民事执行法律滞后。
1.执行措施欠缺、不力。
我国《民事诉讼法》规定的执行措施,数量不少,但实际效果并不理想。
原因在于规定过于笼统,无法对付实践中遇到的形形色色的转移和隐匿财产的行为;
对被执行人不向执行法院申报或不如实申报自己财产状况的行为,缺乏有力的制裁措施;
没有规定谁有责任及如何调查掌握被执行人的财产状况与经济能力;
也没有规定哪些财产可以执行,哪些财产不能执行;
对抗拒、阻碍执行的违法行为,相关制裁措施力度不够,打击不力,没有为执行工作提供有力的配套保障措施。
2.执行体制不健全。
执行权同时具有司法权和行政权的属性,其内部没有形成制约机制,外部没有形成整体合力。
执行机构内的执行裁判权、执行实施权、执行异议审查权往往由同一执行员行使,缺乏有效的监督机制;
横向的同级执行机构之间关系松散、相互配合协调不够;
纵向的上、下级执行机构之间监督制约乏力,集中统一不够。
3.执行救济制度不健全。
执行权作为一种公权力易被滥用,可能侵害执行当事人或案外人的合法权益。
因此,执行程序既要依法实现法律文书所确定的债权人的合法利益,又要保证被执行人及第三人的合法权益不受侵害。
否则,将导致“执行乱”,进一步加剧“执行难”的问题。
然而,我国现行民事诉讼法关于民事执行救济的规定极其粗疏,虽然民事诉讼案外人异议制度的规定,在某种程度上可以对执行程序中案外第三人合法权益予以一定保护,但是该规定自身存在着一些无法弥补的理论缺陷,也难以满足实践中因违法或不当执行行为而受到利益侵害的当事人及第三人的权利救济需要。
4.执行方法过于简单,已不能适应新形势下执行工作的开展。
(三)申请执行人与被执行人自身存在的原因。
案件能否顺利执行,首先要看被执行人有无可供执行的财产或标的物。
有的案件原告因担心超过诉讼时效,明知被执行人暂无执行能力而起诉,判决生效进入执行程序后,必然导致民事执行难。
有的当事人在观念上存在误区,认为法院判决的,就进了“保险箱”,就应当由法院来兑现。
有的甚至既不提供被执行人财产线索,也不告之被执行人去向,直接找法院要案款。
(四)法制观念淡薄,地方部门保护主义作祟。
由于我国几千年人治的理念深厚,地方党政机关一些领导以权压法、以言代法、非法干预执行工作,为了本地区或本部门的利益,给法院施加压力,设置障碍,从而导致执行难。
(五)一部分执行人员素质不高,难以胜任执行工作。
在现实的执行工作中,造成“执行难”、影响执行工作进程的一个因素,还在于以下几种情况:
一是个别执行人员政治素质不高,为当事人着想的意识不强,用“执行难”来推卸责任,搪塞工作。
二是个别执行人员用“执行难”这个借口来办关系案、人情案、金钱案、违法案,无视当事人合法权益,使一些本应能及时执行的案件长期得不到执行。
三是部分执行人员怕惹麻烦,抱着“多一事不如少一事”的态度应付工作。
(六)审判工作与执行工作脱节,相互掣肘。
部分案件在审理过程中,审判人员没有对当事人阐明相关判决理由,使当事人对裁判结果产生怀疑,由此导致抗拒执行的心理;
同时审判人员在审理环节很少考虑或根本不考虑判决后的执行,该采取保全措施没有及时采取,给被执行人隐匿、转移财产以可乘之机,导致案件难以执行,甚至无法执行。
(七)司法不公。
因为司法工作人员腐败或行政干预等原因,少数案件在审判阶段因判决不公,就引起了当事人强烈不满,必然增加执行难度。
(八)执行队伍力量不足,执行装备较差,制约了执行工作的有效开展。
当前人民法院普遍存在案多人少,执行队伍力量严重不足,且常年疲劳作战,造成厌战情绪的情况,这也是造成“执行难”的又一个原因。
加之执行机构装备差,配套设施不足,西部法院在车辆、电脑、摄影器材等方面配备严重不足。
这些情况也严重影响了执行工作的开展。
三、“执行难”解决之理论前提
理论的匮乏是妨碍“执行难”解决的首要因素。
因此我们必须首先进行执行理论的构建,更新执行工作观念。
(一)明确执行权的性质。
执行权性质的不明确,成为造成“执行难”现象的民事执行制度的结构性缺陷之一。
民事执行权的执行裁决权,体现了执行法官作为裁判者的被动性,中立性和终局性等司法权的特点。
民事执行权还包括执行实施权。
此时,执行并非重于价值判断,而是对于已有明确价值定位的生效文书所载权利的实现,执行人员主动采取措施,强制债务人履行义务。
这又体现了主动性,单方面性和非终局性等行政权的特点。
[①]
因此,人民法院执行工作既具有行政性,又具有司法性。
(二)树立正确的司法价值目标。
债权是请求权,债权人只是在债务人不为一定行为而使其债权不能实现时,才依法申请人民法院执行。
此时,其债权的风险已经存在,人民法院依法施行公力手段并不必然能挽救当事人的经营风险。
人民法院对于当事人的债权实现只有程序正义和执行穷尽的程序义务,而没有保证义务。
只要人民法院在程序范围内用尽救济手段,严格依法执行,即便因客观原因确实无法执行到位,但此时的程序价值对当事人的安抚作用也尤为明显。
(三)注重执行中的当事人主义。
坚持以当事人主义重塑执行程序,依当事人的申请而启动程序;
当事人对其主张负有举证义务,当事人申请强制执行除应提供执行依据外,还必须提供明确的被执行人的执行标的,提供被执行人财产状况等线索;
被执行人亦有如实申报财产的义务。
四、“执行难”问题的解决
(一)构筑社会诚信体系。
我国尚处于市场经济还不发达,社会诚信机制还比较薄弱阶段。
一些市场主体抓住社会监管漏洞,在借款或交易时就抱着“能还则还,还不了就算”的想法,债务产生后,不是积极偿还,而是设法逃避;
对人民法院的执行则是能赖就赖,能躲就躲。
“执行难”究其根本,实为社会信用的缺乏。
相应地法院执行改革的根本也在于市场交易主体的信用及其透明化问题。
要是政府部门对民众的财产有足够的清晰度,人民法院对被执行人的财产就能轻而易举地监管、掌控。
要做到这些,仅靠人民法院是办不到的,需要全社会的共同努力,运用现代高科技,建立相关机制,使被执行人的财产透明。
如将个人身份证号规定为银行账号,并禁止多头开户,这样国家对个人的存款就了如指掌,一旦成为被执行人,将无法逃脱法院的执行。
同时立法更应注意建立诚信机制,将不讲诚信、拒不履行的“老赖”通过报纸、电视、广播和因特网等媒体进行披露曝光,把他们不诚不信的面目暴露在社会公众面前,暴露在信贷、消费行业的面前,暴露在其合作伙伴、竞争对手的面前,利用法律、诚信和利益等多种手段促使这些被执行人履行义务,最终在社会上营造起“只有自动履行义务才是恢复诚信出路”的良好环境。
[②]
(二)制定统一的强制执行法。
现行有关执行的规定过于简单、原则,缺乏可操作性或已不适用,法律空白、漏洞大量存在,有些规定急需修改。
制约执行工作的因素,无论是法院内的因素还是法院外的因素,在法律规范层次上都有所反映。
要解决“执行难”的问题,应首先从立法层面上去考虑。
强制执行立法的滞后应当引起立法机关的重视。
强制执行法律制度的改革和完善应当以解决实践中的“执行难”为其出发点。
我国应制定一部统一的强制执行法,规定民事强制执行法与宪法、民事实体法、民事诉讼法、破产法的关系;
规定执行当事人的范围、执行标的、执行财产的查明、执行救济制度;
明确执行权配置及运行机制,创新、规范执行措施和执行方法,使执行工作有法可依,保障执行工作的顺利进行。
1.执行措施体系。
建立科学、合理、明确、操作性强的执行措施体系,增加一些新的执行措施,如对被执行人集中进行法制教育,限制其高消费;
被执行人不履行义务,可规定让其服劳役,从其收入中扣除必要的消费费用,将剩余劳动报酬用以履行生效法律文书确定的义务。
将拒不履行生效裁判的罚款金额大幅提高,拘留期限大幅延长。
如对个人“执行罚款”规定为5000元以下,对单位则规定为100000元以下,将“执行拘留”期限规定为3个月以下。
增加采取诸如公告执行,曝光执行,悬赏执行,网络执行等公开执行方法和限制出境等执行措施。
对逃避、阻碍、抗拒和不协助执行者坚决采取罚款、拘留等民事强制措施,情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。
以当事人主义重构查找被执行财产的程序,采取被执行人申报财产,申请执行人调查财产,知情人举报财产,委托审计财产。
赋予执行人员侦察权,规定电讯部门的协助监听义务;
探索执行调查令等方法,并以所有权转租赁权,债权转股权,以物抵债和债权凭证等变通执行方法作为结案方式。
2.执行救济制度。
执行救济制度是在强制执行行为侵害执行当事人或利害关系人的利益时而设立的一种补救制度。
[③]这一制度的设立,为强制执行的受害人提供了补救的机会和方法,也为司法机关严肃执法,公正执行提供了保障。
但总的来讲,我国民事诉讼法及有关司法解释关于执行救济制度的规定较为分散且未成体系,系统构建执行救济制度尚未成气候。
具体而言,我国执行救济制度的缺陷体现在:
第一,现行法规的执行救济方法单一。
我国现行法只规定了执行异议和执行回转两种救济方式,且异议只是授予对执行标的物有排除执行力的第三人享有救
济权,而对执行过程中其合法权益可能受到损害的债权人和债务人缺乏相应的保护。
[④]
第二,对执行异议的审查制度不能充分的保护案外人及执行当事人的合法权益。
当案外人对执行标的主张实体权利而提出执行异议时,案外人与执行当事人就执行标的的实体民事权益产生争议,而依据诉讼法的基本原理,民事主体间就实体权益发生争议的,就应当通过正常的法律程序,即诉讼程序予以解决。
第三,现行法律将审判监督程序和执行救济制度混为一谈,而且第三人异议制度不能仅仅依靠审判监督程序来解决。
[⑤]
第四,对程序上违法及不适当的执行行为缺乏相应的救济方法。
针对我国民事执行救济制度存在的缺陷,为了体现执行程序在实现权利的同时,对其他权利的尊重,应当结合实际情况,根据执行救济的不同内容,完善我国的执行救济制度。
具体可做如下设计:
(1)完善我国执行程序中当事人和案外第三人程序性权利救济制度的设想。
一是赋予申请执行人和被执行人对执行程序瑕疵的异议权。
二是当事人和案外第三人对裁决、决定有权要求复议。
三是对当事人行使异议权的执行事项,对当事人或案外第三人行使复议权的执行事项,执行机构要组成合议庭进行审查处理。
为防止当事人或第三人在行使异议权或申请复议时滥用权利,损害债权人的利益,可以要求当事人或第三人提供确实有效的担保。
[⑥]
(2)完善我国民事强制执行救济制度的实体性救济方法。
实体上的救济方法主要是对执行当事人及利害关系人的实体性权利予以救济的作用。
现行案外人异议制度救济的主体范围狭窄,程序设置不合理,未能有效地保护执行当事人及利害关系人的实体性权利。
[⑦]笔者认为,对实体性救济方法应当以诉的方式,赋予权利人以诉权,将权利人实体性权利的保护纳入民事诉讼诉权保障体系,并以救济对象范围为标准区分债务人异议之诉和第三人异议之诉。
同时应尝试建立申请执行人对被执行人和第三人的撤销权诉讼或代位权诉讼。
3.执行财产的查明。
对于大多数案件来说,强制执行能否取得实际效果,归根到底取决于能否查找到被执行人的财产。
从目前的情况来看,在查明被执行人财产方面存在的问题非常突出,大量的案件因为找不到被执行人的财产而无法执行。
这种局面的出现,除了我国对财产的监管制度不健全等原因外,没有充分发挥申请执行人在查明被执行人财产方面的作用也是一个重要的原因。
[⑧]因此,《强制执行法》必须强化当事人在民事执行程序中的举证责任,同时可赋予申请执行人代理律师一定的财产调查权,具体操作为:
依申请执行人申请,执行员为其代理律师发出协助调查令,律师持协助调查令调查被执行人财产的,其效力等同于执行员的调查。
这样可有效改变过去人民法院在履行调查财产职责上大包大揽的做法,一定程度上缓解案多人少的矛盾。
但在具体实践中也不能一概而论,必须具体情况具体分析。
如在商贸型案件中,强化当事人风险意识和举证责任无疑是必要的,而对于申请人为弱势群体、需要维护社会公平正义的案件,人民法院则应依职权主动调查取证。
另外,过于强调申请人的举证责任,会在一定程度动摇公众寻求司法救济的信心,进而也将使整个社会信用下降,制约着民商事交易的正常运行。
因此,建议规定:
被执行人不申报或不如实申报财产的,视情节给予拘留、罚款等处罚,情节严重的,依法追究刑事责任。
4.关于强制拍卖。
最高人民法院通过对《民事诉讼法》第二百二十三条、第二百二十六条的限缩解释,取消了法院对被执行人财产直接实施拍卖权,将该项权利全部交由拍卖机构
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