新公共服务理论评述新版Word文档格式.docx

新公共服务理论评述新版Word文档格式.docx

《新公共服务理论评述新版Word文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《新公共服务理论评述新版Word文档格式.docx（14页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

新公共服务理论是基于对新公共管理的反思，特别是针对作为新公共管理理论精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新公共行政理论。

新公共服务指的是，关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

公共行政官员在其管理公共组织的工作重点既不是为政府这艘航船掌舵，也就应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

其基本要点是：

1、政府的职责是服务，而不是“掌舵”。

2、公共利益是目标，而不是副产品。

3、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。

4、为公共服务，而不是为顾客服务。

5、责任并不简单。

6、重视人，而不只是重视生产率。

7、公民权和公共服务比企业家精神更重要。

二、关于登哈特

在《新公共服务：

服务而不是掌舵》这本书的封面，珍妮特·

登哈特的名字赫然印在她的丈夫罗伯特·

登哈特之前，可见这本书的主要观点还是在于她。

但是我们更多的还是关注罗伯特·

登哈特，因为他不仅和他的妻子共同提出了“新公共服务”的观点，还提出了其他的很有见地的理论，以下是关于他的一些介绍。

罗伯特·

登哈特：

美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，博士，大学教授，政治顾问。

代表性著作：

《新公共服务：

服务而不是掌舵》，

《公共组织理论》，

《公共行政：

一种行动取向》，

《意义之寻求》，

《公共组织与非营利组织中人的行为管理》，

《公共服务的新生》，

《公共服务中的行政领导》

由此可见，罗伯特·

登哈特的成就绝不只是在新公共服务方面，还在公共组织等方面取得了很大的学术成就。

三、新公共服务理论的理论背景

新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论（NPM）的一种尝试。

1.NPM的特征（伦敦经济学院院长胡德教授的归纳）：

①专业化管理；

②明确目标，测量绩效；

③产出控制，强调实际成果；

④部门拆分与重组以打破部门本位主义；

⑤引入竞争机制，提高质量降低成本；

⑥吸收和运用私营部门的管理风格和方法；

⑦强调有效利用和开发资源

2.NPM的核心理念

①管理的自由化：

管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让“管理者”来管理，要解除规制与分权，使管理过程（如预算、人事、采购）等合理化。

②管理的市场化取向

竞争；

私营部门管理的普遍化（私营部门的管理实践和技术优于公共部门）；

四、新公共服务理论的思想来源与概念基础

1.民主公民权理论

（1）公民权的概念：

①一般的理解：

公民权即一种合法的身份，具体包括由法律体系规定的公民的权利与义务。

②宽泛的理解：

公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格特性有关的更加一般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法身份；

（2）利已主义的公民权观：

政府的首要目的就是增进社区以及社区内部个人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应该只是建立在自利观念的基础上。

政府的作用就是确保个人自身利益能够自由、公正的相互影响。

（3）政治利他主义的公民权观（积极的公民权）：

①超越个人利益，关注更大的公共利益，对公民有着更高的要求。

②公共精神或政治利他主义包含着：

爱与责任

③只有爱与责任才可使个人利益与集体利益、国家利益协调一致；

④公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育与维护。

（4）越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而自身利益的公民权

以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委托人、不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任度的增加。

2.社区与公民社会的理论

（1）、健康的社区生活对于现代人的重要性：

①是个人与社会之间的有益中介，

②是现代人生活的主题；

（2）、公民社会对于现代的个人生活与民主治参与都至关重要

①公民社会：

一种公民能够相互进行个人对话与评议的地方；

这种个人对话与评议是社区建设与民主的本质所在；

②公民社会：

由充当个人与更大社会之间联系舞台的各种社会团体所构成。

是公民在草根层次积极参与舞台；

（3）、政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系上能够发挥关键性的积极作用：

①政府帮助建立强大的公民互动网络，开辟新的对话与争论渠道，就民主治理问题进行公民教育；

②公共行政官员能够为社区和社会资本建设作贡献：

鼓励公民参与决策而增进社会资本；

3.组织人本主义与新公共行政

（1）阿吉利斯的人本观：

认为组织研究应该更关注个人的发展，在组织的发展中促进个人的成长与发展；

（2）罗伯特·

戈利姆比沃斯基的人本主义组织观

①批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标准的工作程序等个人自由个人道德不敏感；

②主张一种组织发展观：

即通过组织创造解决问题的开放氛围以使组织成员正视问题而非争斗与逃避；

在组织中的个人与群体之间建立信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威。

决策权责应尽可能接近信息源；

使竞争有助于满足目标。

–即最大限度地增进个人与其工作单位之间的相互合作；

–以及建立一些既承认组织使命的实现，也承认组织成员的成长与发展的报酬体制‘

–为组织内部的人们增加自我控制自我管理的空间；

–努力创造冲突得以积极、恰当浮现和管理的条件；

–努力增强对团体过程及其绩效后果的认识；

（3）新公共行政学：

强调价值在公共行政中的作用

4.后现代公共行政

（1）批评主流的行政学思想：

①实证主义的知识获得方法；

②理性主义的假设（基于市场的理性选择理论）；

③技术（专家）统治观。

（2）信奉“会话”理念：

①公共问题通过“会话”要比通过“客观”地测量或理性分析更有可能得到解决；

②“会话”理念把行政官员与公民视为彼此充分参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体，而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与者，

③这种协商与达到共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，还有经验、直觉和情感。

五、新公共服务理论的基本内涵

（一）“新公共服务”理论的概念

1.指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

2.是在对传统公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，

3.主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式；

4.是对传统公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃而非全盘否定。

（二）新公共服务理论的主要观点

1.服务于公民，而不是服务于顾客

新公共服务反对新公共管理认为的“公共利益代表着个人利益的聚集”，认为公共利益是就共同利益进行对话的结果，它强调公民权和公民参与。

认为公务员或行政官员应该被理解为将公民责任延伸到其一生工作中的人，他们是一种职业公民，他们所委以从事的工作是我们在一个复杂的政治共同体中不能亲自干的工作，行政官员应该是那些“特别负责人”的公民，他们是全体公民的受托人。

所以，行政官员除了学会管理方法外，还要富于民主精神。

行政角色源于公民角色，因此，帮助公民参与政治工作应该是行政官员角色中必不可少的要素。

这里涉及的就是上文所提到的关于政府和公民的定位问题，老公共行政认为公民是需要帮助的依赖者，所以导致了政府在现实中往往无法提供公民满意的服务；

新公共管理认为公民是顾客，虽然培养顾客意识较之老公共行政已有很大进步，但新公共服务提出了激烈的反对，认为，如果把公民当顾客，会使公共精神沦陷。

一方面，顾客的实力和影响力不同，这会直接导致所获得服务的差异，弱势的顾客将无法满足合理的要求，事实上，近代政府角色的作用和地位本就是围绕市场的关系发展来的，正是由于市场经济的自由竞争无法保证公平，所以才需要政府作用的发挥，如果政府也市场化了，那这种不公将不断加剧。

另一方面，顾客和顾客之间的需求会产生冲突，顾客的需求和公共利益也会产生冲突，例如“公用地问题”，对于这些问题，都是顾客意识在公共领域中应用的弊端。

就像登哈特所说，利用“顾客服务”的言词和方法既具有实际困难也具有理论困难。

在政府中，公民不只是顾客，他们应该是“所有者和主人”，顾客的利益和主人的利益并不总是一致的。

政府必须对更大的公共利益负责，而不仅仅是对个别消费者和利益负责，个人利益的聚集并不等于公共利益。

2.追求公共利益

新公共服务的核心原则就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。

对于什么是公共利益，学术界有四种观点。

一是规范模式，认为公共利益是评估公共行为的道德和伦理标准，是政治秩序应该追求的一个目标；

二是政治过程论，认为公共利益的内容没有我们实现公共利益的方式重要，为了实现和维护公共利益，应该更加关注过程；

三是公共利益废止论，认为公共利益无法衡量和界定，是没有意义的概念，公共利益可以通过其他方式考察；

四是共同利益，认为公共利益所依据的是对集体价值观的积极且有意义的追求，基于共同价值观的公共利益表明一个不仅包含利益集团的相互作用而且还包括共同的民主和宪政价值的过程。

例如维护清洁的空气，即使这样会妨碍公民焚烧垃圾的权利。

在老公共行政中，公共利益是理性决策的副产品，公务员服务于公共利益的最佳途径就是着重关注中立、效率以及政治与行政的分离。

新公共管理中，公共利益被界定为废止论，认为没有必要讨论公共利益，因为个人利益的实现和聚集就是公共利益。

在新公共服务中，公共利益不是个人利益的聚集，而是公民对话和参与的过程。

行政官员不是公共利益的单独主宰者，而是在一个由公民、团体、民选代表和其他机构组成的治理系统中的一个关键角色。

它强调政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题解决方案本身及其产生过程都符合正义、公正和公平的民主规范。

3.重视公民权胜过重视企业家精神

新公共服务认为致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。

随着时代的变化，政府的角色也在不断的变化。

在老公共行政的理论中，因为政治与行政相分离，所以行政官员只对民选政治家负责，而民选政治家对全体选民负责，全体选民可以通过投票选掉不满意的政治家，进而建立了一条公民对政治官员进行民主控制的链条。

但这种体制，无法使公民获知公共决策是否真的服务于公共利益且政策的正确性也无法保证。

新公共管理提出，应该给行政官员更大的裁量权和自由，激发他们的创造性和活力，摆脱官僚制的束缚。

要鼓励这种具有企业家精神的公共管理者在必要的时候为了得到解决公共问题更具创新性的方案而承担风险。

这种观点受到不少学者质疑，把公共管理者描述成一个追求利益和效率的冒险家令人担忧，而其能否真正负起责任也是值得怀疑的。

新公共管理还提出要在目前存在有政治选择的地方创造一些激励，如教育和医疗。

但恰恰是这些领域，虽然存在政治选择，却关乎更大的公共利益。

在新公共服务看来，政府其实是一个博弈参与者，而不再是“主管”。

政府从控制者的角色转变成议程创立者的角色，他们要把适当的博弈参与者带到一起并且促成公共问题的解决方案，并且就其进行磋商或充当经纪人。

在一个具有积极公民权的世界里，公共行政官员将会日益扮演的不仅仅是一个提供服务的角色——而是一个调解、中介或裁判的角色。

4.思考要具有战略性，行动要具有民主性

这里讨论了三种理论对于政策执行问题的不同观点，在老公共行政中，政策执行和政策制定是完全分离的，政策执行的过程是自上而下的、层级制的、单向的。

由于科学管理的影响和对正式组织的强调，人们关心的重点放在为符合这些科学原则而控制行为上。

新公共管理从侧面寻求有效的执行，即把私人部门引入公共领域，并从底部——顾客那里寻求有效的执行。

按照新公共服务的观点，执行的主要焦点是公民参与和社区建设，公民不被视为可能会妨碍正确执行的角色，也不被当作减低成本的工具。

相反，公民参与被视为民主政体中恰当且必要的组成部分。

5.承认责任并不简单

这里讨论了关于行政责任的问题。

对于公共行政官员来说，负责不仅仅是一个礼貌和习惯问题，还是一个法律问题。

负责既包括法律责任，还包括道德责任。

老公共行政认为，公共行政官员只是对政治官员负责，是一种“对上不对下”的体制。

这种体制直接导致了公共服务的偏离。

而新公共管理中按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本-收益和对市场力量的回应来表现其负责任，而这很明显忽视了公共精神的重要性。

新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务员和使者，而不是企业家。

这种负责不是有如官僚层级制中的“终端负责”，而是从一开始的政策制定阶段就对公民负责，始终贯彻法律、民主、宪政、公共利益等原则。

正如沙姆苏尔•哈奎所言：

“公共官僚机构的标志就是它为了其政策和行动而对公众负有的责任。

如果不实现这样的责任，那么公共官僚机构就失去了其公共性的身份，就放弃了他的公共合法性，并且可能会使自己颓废到迷信对私人利益的自我追求。

”

6.服务，而不是掌舵

对于领导的认识处在不断的变化中，并直接影响到公共行政理论的发展。

传统的指挥和控制型的领导形式不鼓励冒险和创新，相反，它鼓励一致和常规。

它的关键性基本原则是——层级制、统一指挥、自上而下的权威以及劳动分工。

新公共管理把市场机制作为公共领导的一种替代品，通过激励来提高领导效率。

强调要掌好舵，而不是划桨。

在新公共服务看来，领导不再被视为高级公共官员的特权，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能。

领导是人民的公仆，是为公共利益服务的，他必须尊重公民权，给人民授权的方式来共享权力。

7.重视人，而不只是重视生产效率

在管理学中，对于人的认识是经过了一定阶段的，之前的人和机器无异，而从霍桑试验开始，人们真正认识到人的社会性。

老公共行政通过控制人来实现效率，新公共管理依靠公共选择和委托代理理论，利用激励来实现生产效率。

而新公共服务关于动机和对待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理。

老公共行政把人们假定得像麦格雷戈的X理论所描述的那样：

懒惰、愚笨、缺乏干劲和逃避责任。

因此要保证绩效，就不得不利用惩罚手段来对他们进行威胁和控制。

新公共管理对人的观点尽管不同，但仍是不信任的，它假定人们是自利的，而且，如果人们不受监控且没有足够激励来诱导他们去追求别的目标，那么他们就会试图去满足自己的目标。

这样，新公共管理和科学管理一样，排除了对团体规范和价值、组织文化、情感及心理需要和其他非理性需要的考虑，它否认了人们应该为了响应公共价值、忠诚、公民权而行动的理念。

在新公共服务中处于核心地位的要素恰恰是：

人的尊严、信任、归属感、关心他人，以及基于共同理想和公共利益的公民意识。

8.小结

可以这样说，新公共服务是在人们痴迷于把公共机构私有化的进程中，重新把我们的注意力集中在作为我们行动之基础的民主和公共利益的理想，公民权的理想和人类尊严的理想上。

新公共服务不是最新的管理时尚或管理技巧，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。

它是一种对价值观的根本改造。

在一个民主社会中，对民主价值观的关注在我们思考治理系统的过程中应该居于首要位置，尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但它们应该置于由民主、社区和公共利益构成的更大环境中。

六、新公共服务理论的评价

由于新公共服务理论还是比较新的理论，因此在学术界更多的是将它与传统公共行政理论和新公共管理理论进行对比，因此我们先要对它们进行比较，再对之进行简单评价。

（一）新公共服务理论与新公共管理理论、传统公共行政理论的比较

公共行政的发展已有一百多年的历史，在这个过程中，各方理论和观点层出不穷。

随着时代的发展，传统的公共行政理论（老公共行政理论）已无法满足现实的需求，新的理论模型不断涌现，其中比较有影响力的是新公共管理理论和新公共服务理论。

新公共管理是针对老公共行政而提出的，对于传统的官僚层级体制的弊端进行了有力的纠正，事实上，是在原有行政体制的基础上进行改进或修补，用它的话说是“重塑”。

它把市场中的企业精神引入公共管理领域，认为政府应该只从事那些不能民营化或不能对外承包的活动，市场机制应该尽可能地被利用，以便公民可以在服务供给方面获得更多的选择。

我们不难看出，新公共管理和老公共行政是一脉相承的，虽然两者有很大的不同，但它们的核心理念是相似的，二者都依靠和信奉理性选择的模式，希望通过管理来追求效率。

另一方面，新公共服务理论是应新公共管理理论的兴起而提出。

新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

然而，对于新公共服务的一些基本内涵，在传统公共行政时期就已经存在，例如德怀特·

沃尔多、马歇尔·

迪莫克等人的观点，但这些观点一直没有占据主流，也相对比较分散。

而新公共服务的提出可以说是对这些观点的再次重申和归结，当然也不乏新颖的论述。

20世纪80年代以来，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显现其主导范式地位，笔者认为，这里的一个很重要原因是新公共管理是针对现实体制提出的具体理论，它对于实践有很强的指导性，虽然它仅仅是在原有体制上的修补和创新，没有做根本的改革，但它的意义和进步性是显然的。

而新公共服务，它所提倡的民主参与、尊重公民权、平等、公正等政治价值虽然是根本性的，但却缺乏可操作性，新公共服务学派的理论家在构建这样一幅美好蓝图后，并没有提出有价值的实践层面的途径，这是非常遗憾的。

老公共行政和新公共管理都可以说是一种相对封闭的模式，他们对于提高公共服务提供效率和质量的方法是对内的，不论是老公共行政的层级控制还是新公共管理的企业家精神，都只是关注于提供者本身素质的提高。

而新公共服务以及之前的理论渊源，却是为公共行政提供了一套开放的模式，侧重于对外的模式，也就是说把服务的被提供者纳入到服务提供的决策和执行过程中，分享行政权力。

事实上，三者最根本的区别在于角色的定位，老公共行政把接受公共服务的人们视为迫切需要帮助的人，他们对公共机构有很大的依赖性，所以就理所当然应该进行控制和管理；

新公共服务把接受服务的人称为顾客，自己则是生产厂家，这极大改变了政府和公民之间的原有的不平等定位，为此，政府在制定和执行决策过程中要以顾客为导向；

而新公共服务认为公共服务的提供对象是公民，是政府的主人，政府是类似于仆人的角色，既然是主人，当然应该参与到具体决策过程中来。

可见，三者对于相关角色的不同定位，每一次都是极具开创性的，新公共管理推翻了之前的政府和公民的不平等定位，用市场中的企业和顾客来重新诠释，新公共服务则进一步认为，政府不是属于企业家公务员的，而是人民的，所以政府服务的是公民，而非顾客，公务员也非企业家，而是公民的服务者。

如下表所示：

老公共行政

新公共管理

新公共服务

政府—公民的关系

帮助者—被帮助者（不合理的不平等）

企业—顾客

（平等）

公仆—主人

（合理的不平等）

表一

这种理论的演进应该说是进步的，是符合时代潮流的。

一个简单的例子来描述上述关系：

一群游客在午后的沙滩沐浴阳光，大家都感到口渴，但附近没有饮料销售，所以大家就派了一位信得过的代表驱车前往邻近的小镇购买饮料，并且把每个人的饮料费交给这个代表。

那么如何保证这个代表能尽快买到游客合意的饮料呢？

老公共行政和新公共管理都把重点关注于代表，希望通过技术上和思想上的改进来提高代表的素质，保证他能把车驾好、选对路线并购买到大家喜欢的饮料，当然，新公共管理还加进的顾客意识，就是让代表在购买前先考虑顾客的需求。

而新公共服务认为，要想高效高质的把这件事办好，应该让游客真正参与到购买过程中，代表只是起到一个协调、主持的作用，大家坐下来商量应该开那辆车、选哪条路线、统计大家各自喜欢什么饮料，然后派合适的人去购买。

新公共服务认为，如果不让公民参与决策是不能保证服务提供的质量的。

新公共服务理论与新公共管理理论相比，有这样一些优点：

1.新公共管理理论的缺陷。

新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。

新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。

因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。

一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。

然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。

而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。

另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。

这一切，导致公平与公正问题的凸显。

新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。

丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：

“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？

”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。

但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？

现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。

其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。

归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。

从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。

2.新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。

在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。

丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：

（1）服务而非掌舵；

（3）公共利益是目标而非副产品；

（3）战略地思考，民主地行动；

（4）服务于公民而不是顾客；

（5）责任并不是单一的；

（6）重视人而不止是生产率；

（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。

夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动