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浅议《工伤保险条例》的主体适用范围
[内容提要]随着我国经济的发展和工业化进程的加快,作为社会保障体系重要组成部分的工伤保险制度,也进入逐步完善阶段。
国务院《工伤保险条例》自2003年4月27日颁布实施以来,在维护工伤职工及家庭权益、分散用人单位风险、维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。
但立法层次低、覆盖范围窄、缺乏社会互济和分散风险的功能、工伤认定标准模糊、赔偿标准过时等制度缺陷,越来越引起社会各界的关注。
本文仅从《工伤保险条例》的主体适用范围方面来探究如何完善立法缺陷。
[关键词]工伤工伤保险适用主体
先来看一则案例①:
2005年6月13日,江苏省南通市海安县某镇人民政府(下称某镇政府)和陈某等4人签订用工协议,2005年10月18日17时许,陈某在执勤过程中被过往车辆压伤,2005年11月28日,陈某向海安县劳动和社会保障局(下称社保局)申请工伤认定,社保局以陈某的工伤认定申请不属《工伤保险条例》覆盖范围为由,当日作出不予受理通知书。
陈某不服,于2005年12月9日向南通市劳动和社会保障局申请复议,2006年1月18日,南通市劳动和社会保障局作出维持社保局所作的不予受理通知书的行政复议决定书。
2006年2月7日,陈某又向海安县法院提起行政诉讼,请求判令社保局受理其工伤认定申请,并作出工伤认定。
海安县法院审理后认为,本案中,双方当事人对陈某受聘于某镇政府从事交通执勤工作以及在执勤过程中受到事故伤害的事实均无异议,但根据《工伤保险条例》第2条第2款的规定,用人单位的范围是中华人民共和国境内的各类企业和有雇工的个体工商户。
《工伤保险条例》第62条第1款对国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害的有关规定中国家机关工作人员,应当理解为有编制的正式人员。
陈
某显然不是某镇政府在编的工作人员。
因此,社保局以陈某的工伤认定申请不在《工伤保险条例》的覆盖范围为由作出工伤认定不予受理通知
书与法不悖。
2006年3月27日,海安县法院作出判决:
驳回陈某的诉讼请求。
对此,陈某仍不服,向南通市中级人民法院提起上诉称,《工伤保险条例》第2条并未否定其它组织可以参加工伤保险,其表达的并非该条例仅适用于各类企业和有雇工的个体工商户;
《工伤保险条例》第5条对劳动和社会保障部门受理哪些组织内所发生的工伤并未限制。
原审法院对《工伤保险条例》第62条第1款的理解明显缩小了国家机关工作人员的内在涵义,对该条应作扩大理解。
请求对原审判决予以改判。
社保局则辩称,《工伤保险条例》第61条第1款对国家机关工作人员因工作遭受事故伤害仅明确了费用支付渠道,但对国家机关工作人员以及形成劳动关系的劳动者在发生事故伤害之后是否进行工伤认定、由何机构认定以及享受何种待遇均未作出规定,而是明确由国务院劳动保障行政部门会同人事部门、财政部门作出规定,因此陈某据此条款提出工伤认定缺乏足够法律依据。
《工伤保险条例》是有关工伤保险的专门法规,被诉不予受理决定认定事实清楚,适用法规正确,且程序合法。
请求二审法院维持原判。
南通市中级人民法院审理后作出了驳回上诉,维持原判的终审判决。
评析:
本案争议的焦点集中在被诉行政行为的法律依据是否成立。
工伤认定的前提条件并不仅仅局限于劳动关系的存在以及在劳动过程中受到事故伤害,用人单位与劳动者属于工伤保险法律规范调整的范围同样是必不可少的因素。
任何法律规范都有其适用范围,《工伤保险条例》第2条的规定即是其适用范围。
由该条第2款的规定可见,在现行法律规范之下,享受工伤保险待遇的对象具有特定性和法定性,劳动和社会保障部门并没有超出现行法律规范的适用范围进行工伤认定的权力。
陈某认为该条规定以外的其他劳动者同样可以享受工伤保险待遇的主张没有法律依据,社保局对此不予采纳符合法律适用的基本规则。
从立法技术上讲,任何行政法律规范都有其实施主体,《工伤保险条例》第5条即是对其实施主体的规定,该规定并不能成为陈某要求社保局受理其申请的法律依据。
《工伤保险条例》第61条第1款规定,国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。
具体办法由国务院劳动保障部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。
在该条所指规定尚未出台的情形下,对国家机关聘用的人员因工作所发生的事故是否享受工伤保险及如何进行相应救济并不明确。
陈某作为某镇政府聘用的交通执勤人员,在相关部门沿未作出明确规定的情形下,社保局没有法律依据认定陈某具有申请工伤的主体资格并对其作出工伤认定。
陈某要求社保局及人民法院对该条规定进行扩大理解同样没有法律依据,法院无法支持。
综上所述,社保局以陈某的申请不属《工伤保险条例》覆盖范围为由所作出的不予受理决定认定事实清楚,适用法律正确,法院所作驳回诉讼请求判决是正确的。
一切都正确合法,但是当事人陈某的权益如何保障,即使医疗费用有责任方或保险公司赔付,但不能完全康复的陈某以后的劳动能力、家庭状况等将会是什么情形?
囿于目前的工伤保险制度,如陈某一样的人员在工作中受到事故伤害或职业病害后的社会保障,是我国工伤保险制度中的一项空白。
法律的适用范围即法律的效力范围,是指法律效力所及的时限、界限或领域、对象。
法律是用来调整人们行为的,而法律又不都是对所有的人有效,所以确定法律效力的范围就十分重要,否则就难以确定某法是否可适用于某人某事。
重要的法典都在总则部分确定该法律的效力范围。
法律是调整人的行为的行为规则、原则,而人的行为都发生在一定的时空中,所以法律的效力范围就包括时间范围和空间范围;
行为是由一定的主体作出的,所以有法律对人的效力范围,而人的行为又是以一定的事实表现出来的,与一定的事项相联系,所以就有属事的范围。
纯粹法学的代表凯尔森将法律效力范围区分为属时的效力范围、属地的效力范围、属人的效力范围和属事的效力范围。
工伤保险制度的主体适用范围也称工伤保险法律制度的受保主体范围,是指哪些单位必须参加工伤保险,哪些劳动者可以享受工伤保险待遇。
一般而言,主要包括两个方面:
第一,对用人单位的适用。
我国的工伤保险法律制度并没有覆盖到社会的全部用人单位。
第二,对劳动者的适用。
一般来说,以用人单位为标准就可以确定享受工伤保险待遇职工的范围。
然而目前我国存在多种劳动关系,适用《工伤保险条例》的各类企业中也相应地存在各种各样的“劳动者”,有与单位签订书面合同的劳动者,有未签订书面合同但与用人单位存在事实劳动关系的劳动者,也有临时雇佣的劳务工(即临时工)等。
由于各种不同劳动者的存在,单纯以用人单位为标准确定工伤保险法律制度的适用范围就不适当。
因此,应将用人单位作为确定工伤保险法律制度的适用范围的主要标准,同时可以将受雇劳动者的来源作为其补充标准,将两个标准相结合以更好地确定工伤保险法律制度的适用范围。
二、国务院《工伤保险条例》规定的主体适用范围
国务院《工伤保险条例》(以下简称条例)第二条规定:
“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。
中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工,均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。
有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法,由省、自治区、直辖市人民政府规定。
”本条是关于国务院条例对用人单位适用范围的规定,要求中国境内所有的企业、有雇工的个体工商户(以下简称个体户)参加工伤保险。
截止目前,只有吉林省制定了《吉林省个体工商户雇工工伤保险办法》(2007年12月29日省政府第14次常务会议讨论通过、自2008年3月1日起施行)。
其第一条规定:
为维护个体工商户雇工的合法权益,保障个体工商户雇工依法享受工伤保险待遇,根据《工伤保险条例》,结合实际,制定本办法。
第二条规定:
本省行政区域内有雇工的个体工商户,均须按照本办法的规定参加工伤保险。
第四条规定:
个体工商户是工伤保险缴费义务人,应当按照国家和本省的规定到所在地工伤保险经办机构,为其雇工办理工伤保险参保缴费手续,并及时足额缴纳工伤保险费。
雇工个人不承担缴费义务。
对其他用人单位的工伤保险问题,国务院条例则在第六十二条和第六十三条中规定。
第六十二条:
“国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。
具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。
其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法,由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定,报国务院批准后施行。
”对国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,条例中仅规定了费用由所在单位支付,具体办法几部门至今尚未出台,仍沿袭以往做法。
2005年12月29日,劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部四部门联合下发《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》(劳社部发[2005]36号),为事业单位、民间非营利组织因工作遭受事故伤害或者患职业病的工作人员依法享受工伤保险待遇提供了政策依据。
该通知第一条规定:
“事业单位、民间非营利组织工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》的有关规定执行”。
“不属于财政拨款支持范围或没有经常性财政拨款的事业单位、民间非营利组织,参加统筹地区的工伤保险。
缴纳工伤保险费所需费用在社会保障缴费中列支”。
第三条规定:
“依照或者参照国家公务员制度管理的事业单位、社会团体的工作人员,执行国家机关工作人员的工伤政策。
”第四条规定:
“第二条、第三条规定范围以外的事业单位、民间非营利组织,可参加统筹地区的工伤保险,也可按照国家机关工作人员的有关工伤政策执行。
具体办法由省级人们政府根据当地经济社会发展和事业单位、民间非营利组织的具体情况确定。
”第六条规定:
“本通知所称民间非营利组织是指社会团体、基金会和民办非企业单位。
”但细心品读,通知中的第一条与第三条相互矛盾,通览全文,应以第三条为发文的原意,也即并不是所有的事业单位、民间非营利组织按照《工伤保险条例》规定执行,而是以是否属于财政拨款支持范围或有没有经常性财政拨款为划分依据。
不属于的要参加工伤保险,属于的现实中多为依照或者参照国家公务员制度管理的单位,则执行国家机关工作人员的工伤政策。
条例第六十三条规定:
“无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的,由该单位向伤残职工或者死亡职工的直系亲属给予一次性赔偿,赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇;
用人单位不得使用童工,用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的,由该单位向童工或者童工的直系亲属给予一次性赔偿,赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。
具体办法由国务院劳动保障行政部门规定。
”依本条中所列举的单位,为了降低单位成本,一般是不会给单位职工缴纳工伤保险的,所以可以推理理解为,本条规定目的是这些单位的职工发生事故,可以依《条例》规定申请工伤认定,一旦工伤成立,则所在单位就须按照《条例》规定的待遇标准对工伤职工予以赔偿。
从以上可以看出,我国的《工伤保险条例》还不能覆盖到全体用人单位和劳动者,覆盖范围过窄,使部分工伤受害者难以受到保障。
归纳起来,大体分为四类用人单位:
1、所有的企业、有雇工的个体工商户。
这些单位的工作伤害风险度相对较高,必须参加工伤保险基金统筹,才能分担风险,从而使工伤职工的权益获得保障。
2、国家机关。
由于其工伤风险低、经费来源于财政拨款,社会保险自成体系,因此,条例第六十二条第一款规定国家机关不缴费参加工伤保险制度,而是由所在单位,实际上由财政支付。
3、事业单位与社会团体。
有相当数量的事业单位和社会团体是参照国家公务员制度进行人事管理的,这部分单位按照国家机关的有关规定执行,不实行工伤保险制度。
只有不依照或者参照公务员进行人事管理的事业单位、社会团体,才须参加工伤保险制度。
4、民办非企业单位。
与事业单位、社会团体办法相同,体现待遇平等的思想。
《条例》第六十一条规定:
“本条例中所称的‘职工’,是指与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的各种用工形式、各种用工期限的劳动者”。
在这里,“职工”不再是国家正式职工的专称,而是泛指所有的与用人单位存在劳动关系的包括农民工在内的人员。
这是社会的一种进步,将各类用人单位的劳动人员统称为职工,这体现了对公民权利的尊重和一视同仁,有利于消除社会不公。
以往将同一个单位里的员工划分为正式职工与非正式职工两个等级,严格区分两者的工资等级、福利待遇,尽管非正式职工干得不比正式职工少,但待遇就是不一样。
《工伤保险条例》的颁布,抹去正式职工与非正式职工在工伤保险问题上的差别,并强调,凡是在民营企业、个私企业务工的农民,都要作为“职工”来看待,今后都将享受工伤保险待遇权利,这就为大批在民营和个私企业打工的民工建立起了一道维权机制。
对于临时工是否适用于工伤保险法律制度这一问题原先是有争议的,有人认为,临时工、农民工、合同工应该享受工伤保险。
也有人认为,临时工不应纳入工伤保险的覆盖范围,如果将临时雇佣的短期劳务人员纳入工伤保险范围,必然影响制度的系统性。
从工伤保险法律制度的立法目的看,第一种观点是可取的,因为将临时工纳入工伤保险范围,有利于保护临时工的合法权益。
同正式工相比,付了同样劳动的临时工实际上处于更加弱势的地位,其权益更易受到侵害,所以更需要得到保护,虽然将其纳入工伤保险的覆盖范围可能会影响到现行工伤保险制度运行的系统性,但这不应该成为阻止将临时工纳入到工伤保险范围的“瓶颈”。
在讨论国务院条例的适用范围问题时,也有实务部门的不少人提出疑问:
民营企业的“老板们”自己通常要亲自进行作业,他自己可不可以参加工伤保险?
例如一个合伙企业的几个合伙人,这些合伙人要不要参加工伤保险?
一个合伙制律师事务所的几个合伙人,这些合伙人要不要参加工伤保险?
一个个体户的经营者,要不要参加工伤保险?
从我国的条例看,难以得出明确的解答。
从工伤保险设立之目的为分散雇主工伤风险责任、保障受雇者发生工伤事故后及时获得基本的救济和补偿之功能看,这些雇主本身是不参加工伤保险的,应当不属于条例适用的范围。
三、各地实施细则的主体适用规定
国务院《工伤保险条例》颁布实施后,截止2007年5月,根据《条例》的规定与授权,全国31个省、自治区、直辖市先后出台了与本地区情况相适应的实施细则。
其中广东、河南是由省人大常委会以地方性法规的形式通过的《广东省工伤保险条例》、《河南省工伤保险条例》,层级最高,其他各省、自治区、直辖市大多是由省级人民政府以地方性规章的形式通过了实施办法,也有的省份是由劳动和社会保障厅以规范性文件的形式作出相应的规定。
这其中27个省、自治区、直辖市的实施办法中,严格按照国务院条例和四部门规章的规定,在主体适用范围上保持了一致。
但有4个省、直辖市和部分省的地级市的实施办法中有不同程度的突破,具体又分以下几种情形:
包括河南省和广东省。
河南省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2007年5月31日审议通过、2007年10月1日起施行的《河南省工伤保险条例》中第二条明确规定:
“本省行政区域内的各类企业、不属于财政拨款支持范围或没有经常性财政拨款的事业单位和民间非营利组织、有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照国务院《工伤保险条例》和本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。
职工个人不缴纳工伤保险费。
”“国家机关和财政经常拨款支持的事业单位、民间非营利组织的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用,具体办法按国家机关工作人员的工伤政策执行;
与之建立劳动关系的劳动者因工作遭受事故伤害或者患职业病的,依照本条例规定执行。
”第四十六条“大中专院校、技工学校、职业高中等学校学生在实习单位由于工作遭受事故伤害或者患职业病的,参照本条例规定的标准,一次性发给相关费用,由实习单位和学校按照双方约定承担;
没有约定的,由双方平均分担。
”其扩大的范围包括国家机关和财政经常拨款支持的事业单位、民间非营利组织中与之建立劳动关系的劳动者和大中专院校、技工学校、职业高中等学校的实习学生。
广东省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议2004年1月14日修订通过、2004年2月1日起施行的《广东省工伤保险条例》第二条中规定“本省行政区域内的各类企业、个体工商户、民办非企业单位、国家机关、社会团体及事业单位(以下称用人单位)应当为与之建立劳动关系的职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。
”广东省条例将与民办非企业单位、国家机关、社会团体及事业单位建立劳动关系的职工或者雇工明确纳入强制投保对象。
于是如律师事务所的受聘律师、律师助理、与之建立劳动关系的其他人员显然属于强制保险之范畴。
对比国务院条例,河南省和广东省条例的适用范围明显扩大、适用的单位和人员比较明确。
可见,两省条例比国务院条例跨进了一步,将民办非企业单位、国家机关、社会团体及事业单位里与之建立劳动关系的职工均明确纳入工伤保险范围,适应了地方经济发展的实际情况,有利于扩大工伤保险覆盖面,增加工伤保险费的来源,保障进入劳动领域的劳动者的职业安全和工伤保障;
但这些单位中不是建立劳动关系的工作人员(非从属性劳动者)并不是这两省条例的适用范围,仍按照或参照国家公务员法律法规等规定处理。
这包括海南省、上海市、安徽省的马鞍山市、河南省的焦作市等。
海南省人民政府制定的《海南省工伤保险条例》第二条规定:
“本省各类企业、有雇工的个体经济组织(以下简称用人单位)应当参加工伤保险,为与本单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的全部职工和雇工(以下简称职工)缴纳工伤保险费。
职工有权依照本条例的规定享受工伤保险待遇。
”第三条规定:
“国家机关、事业单位、社会团体和各类民办非企业单位以及依法成立的其它社会组织的职工,在国务院有关部门依据国家工伤保险行政法规制定有关工伤保险办法以前,按照本条例参加工伤保险。
”2004年1月5日上海市人民政府第28次常务会议审议通过、自2004年7月1日起施行的《上海市工伤保险实施办法》第二条规定:
“本办法适用于本市行政区域内的企业、事业单位、国家机关、社会团体和民办非企业单位、有雇工的个体工商户(以下统称用人单位)及其从业人员。
”这一省一市较河南广东两省又前进了一步,将社会所有用人单位的所有从业人员统统纳入了工伤保险制度的范畴。
劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部四部门联合下发《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》(劳社部发[2005]36号)颁发后,安徽省于2007年将工伤保险制度适用范围重新做了规定,同时将四部门规定中第一条和第三条的矛盾做了进一步的明确。
安徽省劳动和社会保障厅、人事厅、民政厅、财政厅转发《劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》(劳社[2007]15号)第一条规定:
“《通知》第二条规定的事业单位、民间非营利组织,全部参加统筹地区的工伤保险。
其他事业单位、民间非营利组织,按照国家机关工作人员的有关工伤政策执行。
”即明确在安徽省工伤保险制度的适用范围是各类企业、有雇工的个体工商户、不属于财政拨款支持范围或没有经常性财政拨款的事业单位、民间非营利组织。
同时安徽省也强调:
“《通知》发布之前,已经进行了工伤保险制度改革,将机关、事业单位、民间非营利组织纳入了工伤保险参保范围的地区,要坚持改革的方向不变,按照既定的做法继续实施。
”这里的地区指的是马鞍山市。
安徽的马鞍山市在工伤保险制度实施之初就已经将覆盖范围扩大到所有用人单位,马鞍山市人民政府关于印发《马鞍山市贯彻〈工伤保险条例〉实施意见》的通知(马政[2004]52号)中第一条明确规定:
“本市行政区域内的国家机关、事业单位、社会团体及各类企业、民办非企业单位、有雇工的个体工商户(以下简称用人单位)应当依照《条例》、《办法》及本实施意见的规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。
有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体规定另行制定。
”
在国务院条例颁布之前,河南省焦作市人民政府2001年10号令《焦作市企业职工工伤保险暂行办法》(2002年1月1日起施行)第二条规定:
“企业职工工伤保险实行属地管理。
本行政区域内的所有国有企业、集体企业、外商投资企业、股份制企业、私营企业、民办非企业单位和中央、省属驻焦企业单位(以下简称参保单位)及其职工均应当遵守本办法。
”2002年11月8日市政府常务会又审议通过了《关于印发<焦作市市直机关事业单位职工工伤保险管理暂行办法>的通知》(焦政〔2002〕41号)第二条规定:
“本办法适用于下列市直机关事业单位及其职工:
(一)符合《国家公务员暂行条例》和《国家公务员制度实施方案》规定的市直行政机关;
(二)依照国家公务员制度管理的事业单位;
(三)参照国家公务员制度管理的党群机关,人大、政协机关,各民主党派和工商联机关以及参照国家公务员制度管理的其他单位;
(四)审判机关、检察机关;
(五)全额财政供给的其他事业单位。
”也就是说河南省焦作市的国家机关和所有事业单位、社会团体工作人员都已纳入了工伤保险制度范围。
(三)范围扩大但限定了事权的情形,主要是针对不在工伤保险制度覆盖范围内的用人单位而言
北京市劳动和社会保障局《关于北京市机关、事业单位工作人员工伤认定的通知》(京劳社工发[2005]6号)规定:
“在北京市机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位工作的人员发生工伤,在国家尚未出台新的政策之前,其工伤认定暂按照《工伤保险条例》的规定执行。
自本通知下发之日起,各区县劳动保障行政部门按照《工伤保险条例》和《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》的规定受理工伤认定申请。
”由于国务院条例中仅规定了这些单位的人员发生伤害事故的费用由单位承担,没有明确劳动保障行政主管部门对这些单位的工伤认定、工伤保险等方面的任何事权,造成基层实务部门执行的诸多矛盾。
北京市劳动和社会保障局的通知指定了机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位工作人员的工伤认定按照国务院条例执行,与国务院条例中这些单位负责工作人员发生工伤后的待遇费用支付一起形成了完整的保障体系,有利于保障这些单位广大职工的合法权益。
四、修改工伤保险制度主体适用范围的必要性
工伤也称职业伤害,指职工在劳动中所发生的或与之相关的人身伤害,包括事故伤残和职业病以及因这两种情况造成的死亡。
上下班途中的交通事故产生的伤亡和出差中的伤亡因工作相关,也属于工伤。
根据国际劳工大会历年通过的有关公约,工伤的定义是:
“由于工作直接或间接引起的事故”。
最初工伤不包括职业病,随着时间的推移,各国逐
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