简政放权和行政审批制度改革问题分析及应对策略下Word下载.docx
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简政放权遇到了“中梗阻”的问题,找中央和省级政府的时候我们也说了,有的实际上取消了,法律没修改,但对地方来说有的法律修改了宣传不够,地方执行老的规定,一些关联性强的思想由于部门之间的下放行政指标不同步,衔接不够,相对制度措施不配套等问题,改革成效未能达到预期。
而下放给地方政府和社会组织的审批事项,由于没有充足的时间进行系统的优化和变革创新,就是在放的过程中没有及时改,所以法人组织感知变化也不是很大,即便原先说是省里批完国家批,但是批的样式是一样,原先在这儿等,现在少个程序而已,变化也不大,反正不是省里批就是中央批,有这种问题在。
与老百姓具体办事密切相关的地方政府审批管理和简政放权工作,应该说刚刚起步。
怎么说是刚刚起步?
文件都发了。
可是文件发了,动了真格,实实在在简的,优化的,特别是动静大的又有多少呢?
从这个意义上来说,我们国家的行政审批制度改革只是破了题、开了头,万里长征走出了第一步,这句话不是我一个人说的。
国务委员杨晶同志在总结行政管理体制改革的时候也这么说的。
第二,有的地方政府简政放权力度不大。
或者说在简政放权过程中还有很多问题要解决,一些地方部门为了小团体利益采取变通的方式,保留那些对我们有利的审批事项,看似取消了某些审批事项,但需要审批的环节却合并到别的部门审批事项中,比如有些部门在工信委,工业和信息化委员会的一个审批事项,变通到文化部门去了,或者变通到商务部门去了,诸有此类的。
或者以打捆的形式合并到本部门的其他审批事项,这条取消了,但实际上并到了其他部门的,或者一个单位另一个部门里审批的环节中去。
一些部门虽然下放了某些审批权,但是下放了只是初审权和某些环节,还把终审权,或者把发证的那个环节还保留着。
一些审批事项虽说交给了社会组织,但是由于没有建立新的监管格局,社会组织成了“二政府”,就是社会组织干的那事还是原先政府干的那事,或者还甚至由于没有像公务员监管的格局在,它还更给你拖,没有发挥出社会组织应有的效果,或者最多也就是相当于政府又一个部门办这个事,社会组织成了“二政府”,所以企业和老百姓办事依然费劲周折。
有的政府出台文件,貌似改革力度不小,实际上没动真格,成立行动,国家发个文,他也发个文,部委有个什么规定出来了,厅局也干一下,实现照猫画虎,看似发了文件,有的举措实际上时还是老规矩行事。
第三,事中事后监管制度和责任机制亟须建立。
我们刚才在大的分析中就提到了,重审批、轻监管,所谓的轻监管就是指事中、事后的管理,所谓重审批也就是前置的管理。
我们刚才在第一部分来讲,北京政府的管理理念就是要把很多前置的管理,前置的审批变为事中和事后的管理。
但是,我们在简政放权过程中,我们发现它不是说把前置很快移到后置,因为前置是前例,后面的管理,后置的审批,或者事中的监管它是责任,前置的是赋予某项权力,从事某项事物活动的权力,后面是责任,你要发现问题,此刻你要承担责任,这是核心的东西,但是我们在监管中发现。
很多我们得事项,下放过程中,国家部委,或者我们职能部门的法律体系或者管理的机制和管制的方式中,我们从来就没有事中、事后监管的标准,或者有标准是一种空泛的,跨部门的。
一个机构里,一个部位里,或者一个厅局里,部门的,跨部门的运行不畅,更不用说跨厅局的,跨部委之间的这种协管,协同监管这种机制。
所以说我们地方政府或者部门,我们在日常的监管,在综合的监管,在联动的监管方面缺乏相应的规划标准、设计标准、生产标准、检测标准、环保标准,发现问题不知道怎么罚,该处罚多少,而且我们几乎所有的部门对加强和创新监管都缺乏研究,对法律、市场、技术手段,平时监管不及时,不到位,一出问题才搞突击检查,我们执行问题不存在,充分的表明行政审批制度改革已经深度进入了深水区和攻坚区。
(三)对策建议
关于地方政府简政放权和推进行政审批的问题我们做了一些分析,当然我们这么多年,我们在原先中纪委检查部的统一领导下,原先我们国家审批行政审批改革办公室建的监察部,各地都是纪检监察部门的统一,改革近十多年,而且在地方行政审批创新了很多方式,比如说我们现在各地都看到的大厅,行政审批大厅、综合服务大厅、综合办事大厅等等,各地一站式服务,甚至街道、乡镇便民服务式等等,都有很多有效的形式。
包括我们并联审批,网上审批等等,实践中创新了很多很好审批的体制、机制,都需要我们直接去总结,需要我们挖掘有效的改革措施。
今天关于如何进一步推进地方的简政放权和行政审批制度改革,我用七个字来概括我的对策和建议,帮助地方政府进一步推进简政放权和行政审批工作,这七个字就是:
领、接、放、管、改、评、法。
1、领
先说“领”,领就是领导的领,统领的领,地方谁来领导?
谁来统领?
谁来推进呢?
这个工作刚开始的时候我讲了一下,我们把它分成两块儿,一个是中央部门和省,再一个市县,为什么呢?
我是给予一种我认为省一级和推进行政管理体制改革,或者推进简政放权改革,它的体制,领导体制和推进机制可以和中央一致。
比如说我们都知道,行政审批改革办公室,有中纪委监察部改革到了中央编办,各地也都一样,编办部门,编制管理办公室来统领,牵头简政放权和行政审批改革。
可是有一个问题我们可能没太注意到?
省和中央编制部门可以说都是兵强马壮,但是在市和县,编制力量成员非常有限,市里的不到7人,县里的2-3人,当然你说可能还多上几个行政的,或者后勤的,或者财务的这些人员,但真正的懂得行政管理,了解过改革的非常有限,咱们以前根本没有介入这个领域,怎么去推进行政审批改革呢?
中央编办、省级编办也做了大量的工作,但是编制管理部门领会学习推进行政改革的人员,从数量、质量上确实有力不从心的感觉。
还有一个,我举个例子就是在行政审批改革,或者行政管理改革比较发达的江苏省,推进思想工作三个部门都在改,我就说的是思想,有的在编办,有的在政府中心,有的还在法制办,也有我们国家今年监察体制改革了,各地可以说决大地方的检查部门都推出了行政审批改革,我想说的是,这些检查部门原先有很多动审批改革的,我们怎么充分利用这些人来补充部门新一轮行政审批改革的领导机构、推进机构,我们在现实生活中,包括帮地方出谋划策过程中我们感觉到可能有我们的编委,编制委员会办公室的编委,就是编办的上一级组织架构。
一般来说各地市里都是市长或者县长担任编委主任,或者由编委担任组织部、人事部,包括各个发改财政这些部门可能也都是编委的组成人员,由这些人来统领,然后编办、法制办、包括政府管理办公室,政府中心,甚至监察部门都可以给予它职能承担某一部分。
比如信息化也可以,政府信息化的这种工作,编办,搞全力清单,简政放权,政府中心搞流程再造,分成若干小组,法制部门搞依法行政诸如此类,就是多个部门协同推进,县长、市长主导推进这项工作,行政党政合力,建立强有力的行政改革领导机构,由编委调动行政力量,调配人力资源,确保体系内与中央编办、省级编办,工作对接,途中解决地方编办人力资源不足问题,这就是我讲的就是职能部门分工协作,形成工作合理,一律整个改革进程。
2、接
“接”主要是指地方要落实中央改革精神和权力下放工作。
主要作法:
一是要接好中央相关精神,做好统筹谋划,地方政府直接联系人民群众和市场主体,其职能转变和行政审批制度改革成效决定了北京政府职能转变是否取得成功。
地方政府要学习领会中央的精神,理顺政府与市场、政府与社会的关系,创造条件的激发市场活力和社会创造力,所以我们政府的推进上要整体的构思,通盘考虑才能做到上下贯通。
第二要接好中央和省市下放的权力,做好管理事项的落实。
中央直接下放的市县,这个权力虽然只有那么几项,但是省一级开始下放的这种权力就非常多了,所以我们要主动与上级部门对接,梳理各项权限涉及的类别、法律法规和政策依据、申请对象、办事标准、要求和时限,编制本地承接权限的事项目录、操作规范和流程图,确保下放的经济社会思想落到实处。
在这个过程中我还是强调一点,就是要把我们改革优化的思想,创新的思想在这个过程中,不要就是照搬原有的,这个接的时候一定要重视这个东西。
第三要引导社会市场,社会组织做好接的工作,力争放而不乱。
我们知道,把权力下放给市场,下放给社会,这是我们北京政府改革,或者我们中央行政管理体制改革一个主导的理念,要激发市场社会的活力。
但是,我们不是说以取消,以下放给市场就行了,我们要引导和培育,特别是当下我们国家社会组织发展的现状,独立性欠缺,专业性太差,职业性也很不够,甚至很多还带有隆重的行政特色,我们怎么办?
怎么帮助这些社会组织适应社会主义市场经济体制,适应我们改革发展的需要。
中央要取消的我们要不折不扣的放给市场和社会,要真放,放到位,不要截留。
树立社会意识,真正加强基础性的制度建设,发挥市场机制作用,提高社会组织自我管理能力和水平,更好的发挥社会力量,解决社会管不好,管不了,解决政府管不好,管不了的经济社会发展问题。
当然还有刚才在中央部门和省级政府部门其实也讲了,社会组织不仅是一个培育的问题,还有一个要加强监管的问题,还有我们对社会组织也要成立行业协会,用社会组织社会的行业组织来加强对社会组织的管理,当然我们在过渡期还要把一些社会组织的服务纳入到政府平台,统一监督管理,我们培育紧追性的服务,作为市场机制,也由市场加强我们社会组织的服务和管理,当然我们政府管理一些好的做法也可以在过渡期加以应用,确保社会组织服务于我们简政放权和行政审批改革大局。
3、放
“放”我这里所说的放就是说不仅要落实我们中央省市放的这些精神和举措,我们还要谋划地方政府自己的简政放权工作。
实际上我们也知道,行政审批这个权力主要是中央和省市确立的,地方政府一般是没有设定行政审批或者行政许可权力的,确切的话没有依法设立审批,特别是关系到公民法人市场主体权力的。
在现实生活中我们知道,我们政府机构,一个部门领导,甚至下面一个科室、处室的领导,科长、处长,以一个处级名义,或者科级一个名义,发个通知,发个规定,就能要求行政相对人,还有申请、认定程序,办个事情节会设定很多条条框框,这就是我们所说的,很多红头文件设定的管理思想,登记、备案、审定、年检、认证、监制、检查、鉴定等等,所以我们地方政府要主动接受监督,要逐步清理非行政许可事项,实际上也是一种审批行为,我们先说管理,不管是内部管理,行业管理,对于我们百姓行政企业来说就是审批行为,我们要谋划,把这些怎么放出去,放给社会,放给市场,增活力,积动力,添能力,还有检验我们改革的定力和魄力,你们敢不敢放,就放了,他又暂时乱一下又怕什么呢?
然后让市场自我调解,然后逐渐就摸索出一套自我管理的方式。
稍微有点风吹草动我马上就收回来,那怎么行?
所以改革要有定力。
第二要扩大放的范围,我们要按照有关要求放权于是基层,放权于企业,放权于市场,放权于社会,但实际上我们还要统一部署,向行政机关内部,行政审批科室,审批窗口放去。
领导,一把手要向分管局领导,要让分管局长放权,局领导要向处室领导放权,科处室领导要向窗口放权,具体办事的权力,向首席代表放权,切实提高审批的时效,为市场主体和广大群众提供高效便捷的服务,别影响思想,层层报批。
尽量赋予窗口办事员一定的权力,他们也懂政策,所以我们现在很多政府中心两集中,两到位,就是授权到位,他就是办了事,办事不用回去审批了,不就是办事就效率就提高了吗?
老百姓办事就方便了吗?
还有要改变放的方式,由过去上级部门配给式的放权转变为由下级部门“点菜式”的放权。
下级政府、群众,下级部门他们才知道需要什么,什么一下就快了,就方便了,切实增加放权的针对性和有效性,要提高放的协同性,注重于研究下放权力的整体性、统一性和系统性,特别是涉及当部门审批权限的下放,要相互匹配,防止出现审批权限下放后,前置和后置权限的相关部门没有及时跟进的情况,造成权属不清,让市场主体“找不着庙门,拜不到真佛”。
这一点非常重要,在现实生活中,特别是我们在基层的时候,这个部门下放了,那个部门还在上面,没有方便群众办事,本来到县级政府中心,一个全办了,结果县级办一套还得到市里还得办,这个非常重要,一定要让群众能找到庙门,拜到真佛。
有的地方建了好多中心,这个中心跑完,跑另一个中心,说走错了,你这个应该在区里,那个说你又跑错了,这个是市里管的,增加我们政府的整体性、协同性是放的过程中非常关键的问题。
4、管
再一个就是“管”,管是指地方政府要承担本区域的职责使命,管住应管思想,管就是要管战略,管规划,管标准,管政策,管监督,把政府该管的思想管住管好,目的就是环境好,市场公,服务优,社会正,保地线,促发展,展示职责使命和治理能力,这是我们一个地方政府应该干的,每个部门应该要承担起相应的职责使命。
一是正确履行审批职能,不是说所有的审批都不对,它是过多不合理的前置审批才是要取消的,但真正的审批它是有非常积极的作用,要充分发挥行政审批事项控制的作用,要加强对行政审批标准化实施的研究,制定和执行情况进行评价,监督,确保行政审批权力,标准化执行,规范化运行,透明化操作。
第二个,我们要加强事中、事后的监管,创新管理的思维,创新管理方式和手段,落实监管的责任,强化依法监管,实现从规范主体资格为主,向规范主体行为和评估结构为主转变,从以审批准入为主的事前监管向执法查处为主的全过程监管转变,这是两个监管的理念方式。
第三是要加强审批具体工作的中介机构的监管,按照开放竞争、提升效能、优化整合的原则,对中介服务机构实行分类规范,对具有市场垄断性的中介服务行业,特别是技术要求较高的服务行业设立专门窗口,集中引进,实行信息公开和对外承诺等制度,管住、管好。
5、改
“改”就是我们在简政放权和行政审批改革过程中,我们要与地方政府服务平台建设相结合,形成新的审批体制和工作机制,这是我一个核心的理念。
我们到市县去调查中,绝大数的市县都有一站式的行政审批中心、政府服务中心,我们本次审批行政改革简政放权,这些机构还有用吗?
我们要回答这个问题,难道把这些窗口人员都撤回去,可是窗口在很多地方成立了方便群众办事,联系群众的重要窗口,老百姓非常满意,确实方便了办事,但是这些政府服务平台在我们新一轮改革进程中有什么作用呢?
中央的文件没有做出回答,各地也在积极探索,中央编办的同志在调研中也提出来怎么建设政府平台的问题,尽管中央没有明确的定位,但是我们在各地观察中我们发现,利用好我们创建政府服从的这个机会,可以大大推进简政放权和行政审批改革这项工作。
第一个,建设行政服务平台,创建一站式的政府服务体系,从全国情况看,我们省市现象的五级政府平台便民服务体系在很多省市已经成形。
据我们的调查了解,省市一级的政府服务全国有十一二家,有个还在筹备,包括北京、山东、江苏等地。
市县大概也有4000多家,市级的有300多家,但还有3万多家便民服务店,街道的和乡镇的,所以这个是非常大的一个体系。
行政审批改革和政府服务平台建设的结合可以产生六个作用或者六个机制:
内部转换机制、汇聚扩散机制、简约办理机制?
服务提升机制、比较竞合机制、窗口倒逼机制。
这是将行政审批的业务运作和信息化技术支撑有机结合,讲行政审批的简化、优化,与跨部门的审批流程再造有机结合,为便民服务与权力运行监督有机结合,是地方政府行政审批制度改革演进路径和方向,这是我的一个基本判断,我非常倡议将行政审批改革与政府服务平台建设相结合协同推进,他们可以互相促进。
第二个,相对集中审批权力,推动部门的审批体制改革,我觉得这是一个非常难得的机会,我在给地方政府提供咨询建议的时候,我建议他们利用本次国务院机构改革的一些精神,现在已经各地应该说已经落实了,特别是新组建的那几个部门,我建议相对集中审批权力,一次到位,成立审批科,把所有的行政放再一个科室去。
这有一个豁出,就是说原先承担的科室把权力集中以后,这些科室要干什么呢?
它可以搞调查研究,可以关注事中监管和事后监管,包括社会的考评,它可以集中精力定标准,定规则,这就是我们执行监督,决策执行监督三种权力很好的机会,所以我说大力的整合和规定,调整科室职能,建立审批科、调研科、监管科、考评科等,弱化前置审批的含金量,强化后续监管的责任和权力,推进部门事中、事后监管体制的形成,这是机构改革的一个有利时机。
只有推进了事中、事后监管体制的形成才可能加强它的事中、事后监管,你没有这种科室,没有它的机构怎么可能呢?
大家每个部门保留一点审批权力,大家都抓审批去了,谁来搞监管,这是一个。
三是以政府服务平台建设为切入点,推行“两集中两到位”,以行政审批资源集成为先导,推进审批机制创新,比如建立统一咨询、统一表格、统一资料、统一现场勘察、并联审批等制度。
比如说我们到行政审批中心去了,办事了,每一个部门都要你提供身份证、复印件什么的,能不能统一一个表格,不要让老百姓填很多表格,不要在一次次的去复印,我觉得不少地方有很多很好的创新,县市是可以用的,统一表格。
复印一次作为资料,中西都可以调用,诸如此类的。
在审批部门信息化各自独立,网络环境及其复杂的情况下,要坚持以窗口服务和网上服务为载体,以审批信息和资料共享为基础,深化网络平台和业务系统的应用,建立前台综合受理,平台业务整合协同,后来送去资源共享的运行机制,当然这是我们在建立政务服务平台,政务服务平台现在还有网上的政务服务,这也是一个服务平台,我们要创建一个新的运行机制,网络跟实体统一协同的运行机制。
6、评
第六个我们要讲“评”,就是说地方政府要狠抓落实,以评促放,以评促改。
放就是建立健全,改就是行政审批改革,要有评估这种机制和这种方式,促进这两项工作。
评论我就觉得有这么,一个就是要评作风和行政文化。
大家别以为这是个虚的,这是非常实的,实际上行政审批涉及到我们文化理念传统的一种行为习惯,我们是对百姓负责的,是以官员自居的还是以服务自居的,是以管还是以服务?
是不是急老百姓所急,想老百姓所想呢?
这是我们的核心理念,而且这个作风的转变有利于我们更好的去搞审批,更好的服务百姓。
要评估行政审批行为的变革,要让政府从管制形象服务型转变,从官本位向民本位、社会本位转变。
着力解决不作为、慢作为、乱作为问题。
第二个要评项目和工作进度,我们得知道,简政放权工程中,行政改革过程中我们下放了很多权力,很多项目,你没有评估那些取消和下放行政审批项目是否还有违法将项目转交下属事业单位、行业协会继续审批的行为,是否存在着拆分、合并或者重组审批事项新的名义的行为,新的名义或条文期待类似审批的行为等,对正在进行的行政审批项目我们还要看它是否优化了行政审批,是否加强了事中、事后监管,我们要评这些项目,取消是不是取消了,下放了是不是到位了,是不是改革优化了,要看实际效果。
第三要评改革的实际成效。
重点是评估进行行政审批的效率、效能、效果和长效。
主要看行政审批是不是少了,是不是快了,是不是更方便了。
更要看审批部门的领导力、协同力、治理能力、依法行政的水平是不是提高了,是部门还在互相扯皮,还说就是一体化的政府,还要看人民群众是否满意,是否取得了明显的社会效果、经济效果、生态效果,以及看是否释放了活力和动力,还要看我们改革,我们的简政放权是否建立了长效的机制。
比如制度性的成果,它形成了相应的文化。
7、法
最后一个字,我们讲“法”,法制思维、法制方式,是我们新一届政府改革的,李克强总理多次提到法制政府解释,刚刚结束十八届四中全会与党的名义,党的体制,全党、全国的加强法制政府解释。
所以我们在简政放权和行政审批过程中我们要重视法制思维和法制方式的运用,我们要看我们是不是改革在法制的框架下进行得,我们能不能因为法律去巩固我们改革的成效,我们能不能在法的框架下进行改革,这考验我们的执政能力和水平。
在简政放权中我们要建立取消下放行政批项的审查制度,又要遵照法律“谁立谁废”的原则。
调查中我们发现,有的地方省级政府把国家部位制定的某一项规定给取消了,姑且不类,它取消合理性的,但是我们在法制政府建设过程中我们还是要遵行“谁立谁废”,以省级政府和中央政府部门的意见取消,尽管可能它真是不合理,但是你也提出建议让这个部门自己来取消。
按照有关规定,对提取取消下放的行政审批项目进行合法性审查和有效性评估,同时及时按规定修改,设定该项目的法律法规,政府规章然后由同级编制部门,重新核定各部门的三定方案,非常重要,这是我们在审批改革过程追一定要重视种法律的,要把它纳入到我们行政的运行过程中去。
第二要明确取消下放审批项目的法制管理原则。
取消下放的行政审批项目必须是保留的权力清单和行政审批项目清单目录的项目,取消下放的行政审批项目必须由有权取消下放的主体在法定权限范围内依法取消,下放某些审批项目还要听取下级政府的意见和建议,评估其是否具备审查条件和后续监管能力。
现在我们简政放权存在一个一放就了,不管了,上级部门把难以监管的,不好监管的就下放给下级部门,它自己没责任了,这样行吗?
下级政府又把这往下推,最后放到一个没有监管能力的,或者无法承担责任的下级,或者一些社会组织成员你说行不行?
所以我们下放行政审批还要贯彻法定原则,该自己担当的必须担当,即使下放了你也加强指导,还有自己本身也有责任,你还有行业主管责任,产业发展责任,不能是一放就了,而且各地都在建立权力清单。
我们以前都知道,下放很多思想的标准、目录对不到一起,每次中央编办开始就已经把我们所有的行政审批事项已经编了目录,每一次取消就必须从目录里找,你别又变出一个花样来,把某一条非项目变成一个项目来当作一项下放的,这样是不行的。
地方政府在简政放权过程中也要这样,把这个权力编出来以后,编成号,取消下放或改革创新都是在那个编号之下进行。
第三是要规范去行政审批项目的程序,要通过采取座谈会、论证会、听证会等形式,广泛听取有关公民、法人和其他组织的取消意见,同时征求实施部门的取消意见。
比如审改革部门强力审改,我觉得这个不好,你给它取消了,这个部门怎么想,人民群众怎么想,社会组织怎么想,企业有什么考虑,取消后会不会有后续监管的问题,会不会可能出现什么问题,我觉得都要进行相关的论证。
第四是统筹整体下放事项,对于评估通过可以下放的事项,要与仍保留的事项进行对比分析,尽可能的保证一个事项整体一次性全部下放到位,防止出现下放一半的环节,留着一半的环节,或者先放权力再以备案为由变相收权的情形发生,这个我们在实践过程中有很多这样的问题,我们觉得这是一定要评估的,要考察的。
同时应公布下放事项的办事指南,从而避免一些下放事项后出现混乱的局面。
以上就是我今天给大家讲的简政放权和推进行政审批制度改革的分析和对策策略,主要是中央部门和省这个下放和承接,还有一个市县政府如何进一步推进简政放权审批制度改革两个部分进行分析、提炼和总结。
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