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正如我国学者指出:
“司法独立是司法公正的首要要求,而法官独立是司法独立的核心。
世界各国法官的自由裁量权不一样,但法官总是司法裁判的主体,法官应当具有法律上的独立人格。
法官独立是保证社会秩序和法律观念不受偶发不良倾向影响的重要因素。
”
法官的独立审判权在这里是指法官个人独立,即法官根据自己对案件事实的判断和对法律的理解,独立地作出裁判,不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉。
也就是说“法官除了法律,没有别的上司,法官的责任是当法律运用到个别场合时,根据他对法律的诚挚的理解来解释法律……独立的法官既不属于我,也不属于政府。
”审判的独立性内涵,要求法院在外部体制及内部机构设置、权利分配、管理制度等方面必须尊重审判的独立性规律,确保审判权的独立行使,只有法官审判权的独立得以保证时,司法独立的权威才能得以彰显。
(二)法官审判权独立的基本涵义
法官依法独立行使审判权是司法独立的应有之义,指法官在审判自己承办的案件时,作为独立的个体存在,不受他人和个人私欲的干涉,惟法是从。
司法独立包括外部独立与内部独立两重含义。
其中,相对内部监督而言的内部独立,是指法官在执行审判职务过程中应独立于其同事和上级法院法官。
法官无论是审查当事人的申请,确定证据的可采性,还是对某一程序事项作出裁决,都应依法律规定进行,法官的裁判应建立在程序过程、法律和良心之上,不受其他同事和上级法院法官的影响。
《司法独立宣言》明确规定了法官的内部独立,即“在作出判决的过程中,法官应与其司法界的同事和上级保持独立。
司法机关的任何级别和组织、官职上的任何差别,都决不能影响法官自由地宣布其判决的权利。
就法官方面来说,他们应当以对其司法体系中的法规完全负责的态度单个地或集体地履行他们的职责。
关于法官独立性的内容,德国学者包尔列举了八个方面:
法官必须独立于国家和社会间的各种势力、独立于上级机关、独立于政府、独立于议会、独立于政党、独立于新闻、独立于国民的声音、独立于自我、偏见和激情。
但是我国法律仅是确定了法院独立审判的原则,而对于法官独立审判则未在立法上加以明确,而这对法官审判权的独立行使造成了一定的负面影响。
(三)法官依法独立行使审判权的价值基础
意大利民诉法学家M.卡佩莱特教授曾写道:
司法独立本身不具有终极价值;
它本身不是一种目的,而只是一种工具性价值。
它的最终目的是确保另一价值的实现——法官公正而无偏私的解决争端。
责任以权限为前提,法官依法独立行使审判职权也就决定了他的独立责任,这样法官就没有任何借口(譬如来自党委、政府领导的压力、来自院长庭长的压力或者是出自审委会的决定)推卸责任。
法官独立的情况下,法官是透明的,他将会受到整个社会的监督,独立催生清廉,法官依法独立行使审判职权是法官公正的保证。
法官所为的职务行为即司法是一种判断活动,法官独立行使审判职权正是为了保障其独立自主地思考判断。
法官的判决过程需要遵循法律——法律不容妥协和侵犯的本性又使得司法必然独立。
一般认为,法官独立的地位、超然的行为和理性的思维是专业法官的职业本色,也是其权威性的基础。
其中,独立地位是前提。
当人们看到法官在审判过程中,处处听命于他人,就很难相信法官能够按照自己对法律的理解作出理性的判决。
要想维护法官权威,必须禁止其他权威介入法官权威系统。
谁都可以对法律说三道四,法官权威就不复存在,法律权威也就随之消失。
司法权的特点决定了法官必须保持较高程度的独立性和中立性,以保证其活动的公正性和合法性。
法官只应接受监督而不应接受命令。
法官享有的审判权应当是平等的。
二、影响法官审判权独立的因素
在中国传统社会,司法权从属于行政权,中国传统的法官只是皇权的一种延伸,所以中国是一个缺乏司法独立传统的国家。
在现阶段,我国司法界在积极大力践行法官依法独立行使审判职权,但在审判实践中法官常常易受行政级别、媒体舆论等多重因素的影响,使审判权的独立得不到充分保障,直接影响公正司法。
(一)法院行政化的影响
1、法院内部管理的行政化,是影响审判权独立行使的一个制度性障碍
按照我国《刑事诉讼法》第三编审判第一章审判组织的规定,我国审判实行的是以合议制为主,独任制为辅的制度,但在此之外,又设置了审判委员会。
审判委员会是我国特有的审判组织,其设立初衷是为了保证审判质量。
但不容置疑的是,目前我国各级法院审判委员会的权力过度扩张,使合议庭的权力大为限缩。
根据我国《刑事诉讼法》第149条的规定,对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,由合议庭提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。
审判委员会的决定,合议庭应当执行。
从法理上说,在合议庭这一审判组织之外、之上又设立审判委员会,并且在两者之间形成行政隶属关系,这对于合议庭行使的审判权是一种限制。
更为重要的是,由于《刑事诉讼法》对于疑难、复杂、重大案件的范围未作界定,故1998年最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第114条第2款做了如下规定:
“对下列疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定:
(一)拟判处死刑的;
(二)合议庭成员意见有重大分歧的;
(三)人民检察院抗诉的;
(四)在社会上有重大影响的;
(五)其他需要由审判委员会讨论决定的。
”在这一解释中出现了“其他需要由审判委员会讨论决定的”这种概然性规定,进一步扩大了审判委员会对案件的决定权,从而使审判活动的行政化倾向得以加剧。
对此,我国学者陈瑞华教授曾经评论提出,上述最后一类案件带有较大的灵活性,而且法院内部的管理一般具有较强的行政色彩,审判委员会的会议又往往由法院院长来召集,因此审判委员会讨论和决定的案件经常突破“解释”所确定的上述范围。
由于审判委员会没有参与庭审,但对于判决结果却具有决定权。
这种制度设置就直接导致了审判分离,即审者不判,判者不审,法官审判权的独立也就难以得到保证,判决也不再是审判活动的结果而是行政活动的结果。
2、在上下级法院之间存在的行政化倾向,是影响审判权独立行使的司法等级化现象
上下级法院之间的关系是一种审级关系,各级法院在案件审级上是互相独立的,各自依法行使其职权,不受干扰。
正是通过这样一种审级的制度设置,使同一个案件经过若干个不同审级没有隶属关系的法院的审理,以保证判决结果的公正性。
但在我国目前的司法实践中,审级关系异化为行政隶属关系,出现司法等级化的现象,破坏了审级关系。
上级法院以社会关注、领导过问为由在程序法外要求下级法院携卷汇报、直至参与一审开庭,逐级讨论决定案件裁判结果,再由一审法院审判,下级法院以案件重大、疑难在程序法外向上级法院请示的作法不认为是错误的,反而认为是人民法院依法独立行使审判权的应有之义。
上下级法院关系的行政化,在案件请示制度上表现得最为充分。
案件请示制度是指下级法院对在审判过程中发生的疑难案件,在某些情况下也包括一些重大案件,向上级法院请示。
若上级法院对请示案件没有把握还会再向上级法院请示,以至于逐级请示到最高法院。
上级法院通常会对请示案件提出意见,也有个别的作出批复,这种对请示案件的批复就成为司法解释的一种形式。
除上述正式的案件请示以外,还存在大量非正式的,以法院个人名义私下进行的案件请示。
由于错案追究制的推行,下级法院的法官担心被告人上诉以后上级法院改判,从而受到追究。
因此在案件判决以前,主动向上级法请示,力求判决结果不被上级法院改判。
案件请示制度当然在法律上没有,也不可能有明文规定,但由于在司法实践中普遍存在,并且通过司法解释得以规范化。
上下级法院关系的行政化,不但使审级独立的原则遭受破坏,而且使法官在审判实践中不敢抱着“依法、公正、中立”的原则放手做出裁断,法官审判权的独立也就如同水中花。
(二)法院地方化的影响
我国法院是按照行政区划设置的。
每个县以上的行政区域都设立相应的法院。
法院的司法活动是依法审判,因此本来与法院的区域设置没有关系的。
但是,随着地方保护主义的盛行,法院也出现了地方化的倾向,即“司法机关或者其工作人员在司法活动过程中受到地方党政机关或者地方利益团体的不当控制与干扰,导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位,从而出现的一种司法异化现象。
”这种司法地方化破坏了司法机关的独立性,损害了司法的公正性与统一性,对于法治具有极大的危害性。
法院的地方化并非法院的主动要求,而是基于地域上以及利益上的从属性,法院不得不屈从于地方政府部门。
法院的地方化,在民商事审判中主要表现为地方保护主义;
在行政审判中则表现为民告不赢官;
在刑事审判中则往往造成冤假错案。
在佘祥林案件中,冤案的造成就与法院受到地方党政部门的干预,不能独立行使审判权存在直接关联。
2005年4月7日新华社在通讯《错案是怎样造成的?
——湖北佘祥林“杀妻”案追踪》中披露了荆门市中级人民法院在一份总结材料中谈到的佘案教训:
“要排除一切干扰,依法独立行使审判权。
佘祥林案件的处理结果是经过市、县两级政法委组织有关办案单位、办案人员协调,并有明确处理意见后,由两级法院作出的判决。
这种近似于‘先定后审’的做法,违背了刑事诉讼法的有关规定,是导致错案发生的重要原因。
审判机关应严格依法办案,即使有关部门组织协调,法院也必须依法独立审判。
”由此可见,在地方党政部门干预下,法院丧失了审判独立,更何况法官?
如此就容易造成冤假错案。
(三)法院内部监督的影响
法院内部监督是相对于外部监督而言的,是法院自身对其人员遵守、执行法律及所办理案件的监督。
其目的在于确保各类案件得以公正、高效地审理(执行)。
法院内部监督层次较多,主要包括:
1、上级法院对下级法院通过二审、再审程序的程序性的监督和非程序性的个案监督。
2、法院内部的监督,即院长、庭长、审判委员会和监察部门、审监部门对本院人员的监督。
包括案件的再审活动、汇报、审批制度、审委会决定案件处理结果、纪检监察部门的监督活动等。
虽然监督一定程度上存在有损审判独立原则的嫌疑,但根据权力制约理论,任何权力没有制约就会导致腐败。
在国外,司法独立、法官独立并不排除法院内部监督存在的必要性。
独掌审判权力的法官,如果没有任何制约,势必会产生以权谋私、枉法裁判等滥用权力的现象。
可以说,内部监督是保证审判公正的有效途径,在落实和维护审判组织权力的基础上开展内部监督工作,既不违反法院独立审判的宪法规定,也不会影响法院内部审判组织、法官行使依法裁判的权力。
和外部监督相比,内部监督有明显的优势。
第一,法院系统内部的监督工作基本上都是由法院内部具有法官资格的人员进行。
作为法官,他们具有专业知识,熟悉审判业务,在监督中容易发现问题,使监督更加科学化、理性化;
第二,内部对自己的审判活动进行监督,比外部监督更有利于树立司法权威。
法院对自己的审判活动主动进行监督,容易在社会上树立起法院知错就改的形象,使群众更加相信法院审判的公正性。
然而,内部监督过程中,其监督者往往是上级领导或上级法院,就造成了监督行政色彩过浓,直接影响着法官审判权的行使,不符合审判独立原则。
1、法官审判权的独立原则遭到破坏
非程序性的监督有害审判独立。
第一,下级法院向上级请示汇报,使得两级法院对具体案件的处理在二审前即已达成一致意见,二审终审实际上失去了意义,这样既损害了一审法院的独立审判权,也损害了二审法院的独立审判权。
第二,个别法院及法官,把向上级法院请示案件作为一种分散责任的手段,也损害了审判独立原则。
第三,党委、政府、人大等部门(实质上是个人)对个案的不同意见,往往在定案前通过私下渠道反映到法院的“有权法官”如院长、庭长处,这些“有权法官”也有可能会以监督的名义,把另一种意见传输到审案法官处,从而变相损害了审判独立原则。
2、同级法院内部监督不适度
一方面,目前各级法院虽然减少了由庭长审批案件和审委会包揽判决案件定案权的做法,扩大了审判长、独任审判员的权力范围,但实际上,法官独立行使审判权通常仍然会受到干涉。
一定程度上,院长、审委会对案件实体的监督目前仍然是必要的,这是基于法官素质的实际决定的,但是如果过度“监督”,则成为干涉,不仅违背了独立原则,也造成了“判而不审,审而不判”;
另一方面,有些法院一味追求审判独立而忽视了实际情况,快速放权,造成“怠于监督”,也难以实现“公正与效率”。
三、保障法官审判权独立的可行性思考
(一)改进内部管理,坚持审级独立
我国法院内部管理的行政化,是因为长期以来对法院作为审判机关具有不同于行政机关的特殊性缺乏科学认识所造成的。
把法院混同于普通行政机关,按照行政管理方式管理法院,这种做法应当加以纠正。
克服法院内部管理的行政化,归根到底是要还权于合议庭,使合议庭真正成为行使审判权的审判组织。
与此同时,取消庭务会制度和审签制度。
庭长、院长不应干涉合议庭的案件审理,而只负责法院内部的行政性事务。
此外,在条件具备的情况下取消审判委员会,而且审判委员会即使存在,也应当终止行使裁判权,实现“去裁判功能化”。
只有取消了审判委员会,使合议庭完全行使审判权,法院内部管理的行政化倾向才能彻底克服,法官审判权的独立才能得以确保。
上级法院和下级法院之间并不是领导和被领导的关系,而是“审级关系”,而且这种审级关系是独立的,是对当事人纠纷处理的两道不同的法律程序,相互之间是监督与被监督的关系,而不是像上下级行政机关那样存在着命令与服从的关系。
“审级独立”是完善人民法院依法独立行使审判权的基本问题,是建构我国现行四级法院二审终审制度的脊柱。
这为了在法律程序上设置一个纠错机制,法律赋予当事人自由上诉权(刑事案件还规定了上诉不加刑原则来保障上诉自由)、公诉机关的抗诉权。
由于上诉、抗诉引起的第二审程序是一个独立的诉讼阶段,有自己的审判原则、方式和步骤、方法,有权独立作出具有法律效力的决定,对第一审法院所作出的判决或裁定进行全面的审查和审理,以维持正确的判决和裁定,纠正错误的判决和裁定,确保司法公正。
如果上下级法院“领导与被领导”的行政关系不给予克服消除,四级法院二审终审制度也就形成虚设,“提前介入”、“两审变一审”、“上级过问”等作法,恰恰是从根本上摧毁了上诉制度和抗诉制度,实质上当事人的上诉权,特别是胜诉权早已被剥夺,二审甚至复核(死刑案件)审程序已经失去了立法的原意,程序公正更无从谈起。
因此,理顺上下级法院之间的关系,改变上下级法院行政化的倾向最现实的一个方法就是坚持、确保“审级独立”原则,取消案件请示制度,确保真正发挥各审法院的功能,只有这样才能保障法官的独立审判权,充分地实现司法公正。
(二)建立独立于地方行政的法院体制
法院地方化的成因在于目前司法保障体制上的地方化。
也就是说,法院的人事权与财务权都掌控在地方政府手中,如果不服从地方政府的意志,法院的生存条件就会受到威胁。
如此一来,国家的法院逐步变成了地方的法院,国家司法权也逐渐沦落为地方司法权,从而不仅使地方保护主义盛行,而且法院和法官也失去了应有的抵制能力,只有听任摆布。
要解决法院的地方化问题,最根本的措施还是在于改革法院的人事体制与财政体制,使法院的人事权与财政权都独立于地方。
第一,打破县级行政区划设立基层法院。
地方法院司法区划的重合,是滋生地方保护主义制度性根源。
因此不少学者倡导改革现行司法体制的关键是打破现行按照行政区划设置地方各级法院的体制,使司法管辖区域不与行政管辖区域重合。
只有这样如此,才能彻底斩断地方政府与法院之间事实上存在的千丝万缕的联系,使审判权真正摆脱对行政权的依附,实现法院组织体制、人事体制与财经体制的全面独立。
考虑到这是对我国现行司法的基本制度设置的改革和基层、中级、高级法院所处的司法环境的不同,这项改革可首先在基层法院推行。
第二,改革法院经费来源,建立省财政统筹为主,中央转移支付为辅的保障机制。
近几十年各国司法改革的经验证明,以制度化的措施解决制约法院独立行使审判权的权力、利益等因素是实现司法公正与效率的根本,改革和完善法院的经费来源、保障法院的良性运行是各国司法改革的重要措施。
我国现行财政实行分级分灶吃饭体制。
地方省、市、县三级法院经费由三级财政各自承担。
基层法院特别是经济欠发达地区,国家、省级贫困县的基层法院,办案、办公经费基本靠诉讼费返回和借、欠来维持,作为代表国家行使审判权的法院,在经费上都不能独立于案件的当事人,怎么去奢谈独立审判?
又哪儿来的司法公正?
因此,改革现行财政保障体制,确实保证法院有足够的办公办案经费,攸关法院独立审判和司法公正形象。
考虑到我国税收划分为国家税收和地方税收两大块,在经济发达地区地方法院的经费由省级财政统筹,每年由省级法院的行政管理机构商同省财政厅制定,提请省级人民代表大会审议。
一旦人民代表大会批准,省财政就应当依预算拨款给省法院,再由省法院负责统一发放中级法院和基层法院。
对经济欠发达省份,中央财政以转移支付的方式,确保预算缺口。
(三)完善内部监督机制,保证与法官独立行使审判权的统一性
监督的目的是实现司法公正,而司法独立包括法官依法独立行使审判权又是实现司法公正的唯一途径。
因而,好的监督机制有利于促进司法公正,而不是损害司法独立。
监督与独立并不矛盾,而是互相统一。
我们完全可以探寻一条完善内部监督之路,实现内部监督与法官依法独立行使审判职权的统一。
1、提高监督的规范性
一时一事的监督效果具有不稳定性,应当建立长效健全的监督机制,使监督工作有章可循。
邓小平曾说过,制度问题带有根本性、全面性、稳定性和长期性。
坚持监督的规范化、制度化,可以保证监督工作能持续、有效地发挥其作用,使监督“不因领导人注意力的改变而改变”。
特别是在扩大合议庭和独任审判员权力的同时,更要加强监督机制的规范化,确保权与责的有机统一。
要遵循审判规律,掌握审判工作的特点,依法开展监督工作。
要制定出明确的法官行为规范的监督标准;
同时在维护审判组织依法独立行使权力的基础之上,明确行政监督者的权限,明确监督与干预的区别,明确监督的重心和关键环节,使内部监督更有成效。
2、确保监督的合宪性
即实现宪法所赋予的审判独立,淡化法院内部监督的行政色彩。
1、取消下级法院向上级法院就具体案件请示汇报的作法(在辖区有重大政治影响或有重大社会不稳定因素的案件除外),明确规定上级法院非经监督程序不得介入下级法院的案件审理活动,保证下级法院的独立审判权。
2、弱化院长、庭长对案件实体问题的处理,使院长、庭长的监督重点从案件的实体问题转到对审判人员违法审判活动的监督上,通过对审判活动程序的监督,保证其对实体问题处理的公正。
3、正确处理审判委员会与合议庭之间的关系。
审委会讨论案件应仅限于重大、疑难案件,如“法律规定不明或确有冲突的案件;
新类型案件;
合议庭对查实的证据是否能证明查清的事实有重大分歧的典型案件;
合议庭在适用法律上存在重大分歧的案件。
3、提高监督的统筹性
在推进审判方式改革的同时,必须加强以院长领导下的监察工作为核心的行政监督工作。
监察监督是纪律处分为手段的监督工作,在管理范畴中,其作用和效果是最为有效的。
要把对人的监督与对工作的监督结合起来。
要作好两个结合,即审判组织的监督与行政监督的结合,行政监督不同主体之间的结合。
二审工作、审判监督庭对本院案件的再审复查工作、庭长的日常监督工作、监督部门的监督检查工作应有效结合起来,使之形成相互协作的体系,确保审判的独立性、监督的有效性和司法的公正性。
(四)健全、完善法官职业保障制度,为“法官独立”创造条件
1、任职终身制
我国现行《法官法》没有确立法官职位实行终身制原则,且只规定人大对法官有任免权,对法官被免职的事由、程序亦无详细规定,对法官的辞退也只规定了应当辞退的事由,而无规定辞退的程序。
这就使法官的职位处于不确定中,法官抵御权势特别是决定自己法官生涯的人的非法干预的能力就会大打折扣。
因此,确立法官任职终身制和弹劾的法定事由和法定程序,是维护法官审判权独立与司法公正的基础条件。
2、提高法官待遇,使其成为高薪阶层
法官收入高于公务员,是世界大多数国家的通例,法官也因此得以跻身上流社会。
之所以这样,一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动,法官是纠纷的最后裁判者,因此,理应获得较高的物质补偿;
二是高薪制更有助于养廉。
法官职业的特点决定了法官应尽量避免营利为目的的活动,因而不可能从其他途径获得收入,薪金几乎是唯一的收入来源。
法官有了丰厚的收入与优厚的待遇后,就有了抗拒物质诱惑与腐蚀的基础,在此基础上不断加强职业道德教育,就必能坚守“公正司法,一心为民”的理念,“法官独立”方能从原则成为制度,“司法独立”才能进一步彰显成效。
3、构建法官独立审判机制
法官独立审判,是当今绝大多数国家所采用的审判制度。
法官独任审判是相对合议庭而言的,是法院审判案件的具体制度和方式,是对独任审判制度的推广。
这项改革可在基层法院进行,每个基层法院根据司法区域大小确定法官名额,从现有法官中选任精通法律、有较深理论造诣、具有丰富审判经验、品行操守优良者为法官,没有被选任法官者改任法官助理。
要坚持宁缺勿滥原则,现有法官不能配齐的,可直接从通过国家统一司法考试的人员中择优招录。
法官只负责案件的审理判决,有关事务性工作由法官助理完成。
有条件的法院可以全部推行法官独立审判,有的法院可以在相当长时期内与合议庭并存。
在此消彼长的过程中,逐步取消合议庭审理案件的制度。
司法独立是实现司法公正的必要途径,法官独立是其应有之义。
在司法改革的过程中,在审判权力逐步下放的基础上,我们必须进一步排除内外各种因素的干扰,采取切实有效的措施确保法官审判权的独立。
这是树立司法权威,解决目前我国司法不公、司法权地方化、司法管理行政化、法官素质不高等一系列问题的关键所在,也是我国法官职业化的必由之路。
主要参考文献:
①王盼等,《审判独立与司法公正》,中国人民公安大学出版社2002年版
②张卫平等:
《司法改革的分析与展开》,法律出版社2003年版
③章武生,吴泽勇.司法独立与法院组织机构的调整〔J〕.中国法学,2
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