财政大监督理念下的财政监督方式方法创新研究Word格式文档下载.docx
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主要表现在以下几个方面:
(一)财政监督要由过去的财政部门专职机构单一检查向财政部门专职机构和业务管理机构共同实施监督检查转变
“大监督”理念首先强调的是“全员参与”,就是要求各级财政部门专职监督机构和业务管理机构都要成为财政监督的主体。
《财政部门监督办法》第八条明确规定:
财政部门的监督职责由本部门专职监督机构和业务管理机构共同履行。
财政监督“全员参与”,就是要求每一位财政业务管理干部都要自觉履行监督职责,寓监督于管理之中,促进财政管理的科学化、规范化,提高财政管理的绩效。
(二)财政监督由注重财政收支监督向所有政府性资金收支和财政行为监督转变
财政“大监督”理念要求财政监督实现“全面覆盖”,扩展了财政监督的范围。
这不仅是加强财政管理的需要,也是回应社会关切,向党和政府、以及人民群众负责的客观要求。
因此,各级财政监督必须适应形势发展的要求,将所有政府性资金的收支纳入监督的视野,创新监督方式、方法,切实承担起监管的职责。
同时,各级财政部门要加强内部管理和控制,使财政业务行为符合法律、法规和财政管理制度的要求,自觉接受内部监督检查,使财政行为合法、合规、合程序,财政管理统一、规范、有效。
(三)财政监督由注重事后监督检查向注重事前、事中、事后监督检查和全天候日常监控、全流程监督的全程监督控制转变
财政“大监督”理念要求财政监督实现“全程监控”,这是从时空上对财政监督职能的极大拓展,不仅从时间上要求财政监督时刻存在,同时要求财政监督要全程存在,存在于财政管理的全过程,存在于政府性资金运行的全过程。
这对财政监督提出了更高的要求,只有不断创新财政监督方式、方法,才能实现财政监督的全程监控。
同时,各级财政干部要时刻牢记全程监督的理念,在财政业务工作中自觉履行监督职责,做到财政业务管理、政府性资金运行的过程中,时刻伴随着监督的存在。
二、当前财政监督方式方法现状
近年来,在各级党委、政府和财政部门领导的重视和支持下,财政监督事业得到了较快发展。
表现在:
财政监督机构普遍得到加强,财政“大监督”理念得到普及,“大监督”机制建设得到了积极推进,财政监督法制不断建立健全,财政监督职能不断加强,财政监督对财政管理的促进作用得到了进一步的体现,在维护市场经济秩序、促进财政改革和发展中发挥越来越大的作用。
与此相伴随的是,各级财政部门适应财政“大监督”形势的要求,不断创新财政监督方式、方法,融监督于管理之中,探索全程监控方式、创新监督的组织方式、开展网络监控等等,不断取得新的成效。
从总体上说,现行财政监督方式方法与过去相比,虽然取得了很大的进步,但与财政“大监督”理念的要求仍然存在着很大的差距。
(一)积极构建财政监督与财政业务管理之间互动、参与制度,但是由于工作机制不能有效落实,监督与管理难以实现有机融合
一是在实施财政监督的过程中,明确了财政监督专门机构和业务管理机构的监督职责和工作机制。
但是无论在监督检查计划的制定,还是监督检查和结果利用上,财政监督部门与财政预算管理部门没有建立起畅通的、密切联系的工作协调、沟通机制,导致财政监督的作用得不到充分发挥,监督计划的制定上不能做到有的放矢,监督结果的利用不能发挥预警、控制作用。
二是在预算编制、执行等关键环节没有形成财政监督的参与机制,预算管理部门不能及时为监督检查机构提供相关资料,监督检查机构对财政运行的工作信息不能及时掌握,导致财政监督工作游离于财政日常管理工作之外,不能很好地融入财政运行的全过程。
三是日常性监督无法落实。
财政监督工作与财政业务管理彼此联系缺乏制度、机制保障,或者虽然有制度、机制,但是难以有效落实,因此,对财政业务的开展了解不够,难以切实发挥财政监管对改进和加强财政管理的作用,即便是专项监督也缺乏时效性、针对性。
(二)积极探索开展全过程监控,但传统的事后监督仍是主要的模式
近年来,财政部门虽然努力推进科学化、精细化管理,并积极探索事前、事中监督,将监督检查融入财政管理的全过程,并取得了一定的进展。
但事后监督检查仍然是主要的方式,特别是对预算编制、执行的监督检查,存在着严重的缺位。
年初预算编制的到位率不高、项目预算编制不明细的问题尚未得到根本改观,预算追加依旧频繁,且缺乏规范的论证程序,经常处于调整和变动过程中。
这些问题的存在,说明了没有监督检查的制度约束,没有全程参与式监督,预算编制、执行的科学化、精细化很难落到实处。
(三)财政监督的信息化手段开始得到应用,但监督检查的主要方法、手段仍然比较陈旧,监督范围比较狭窄
各地依托金财工程平台,积极利用信息化技术提高财政监督水平,并在实际监督检查工作中开始使用监督检查软件提高监督效率。
但大多数地方财政专项监督习惯于传统的检查方法方式:
一检查方法上,主要通过对报表、账册、凭证进行详细检查的手工查账来进行;
检查方式上仍以直接的事后检查为主,针对既定的财务会计结果进行查处,没有能够对事前、事中的行为进行监控,不能够防患于未然,或者及时发现纠正,即便是查出了问题,都是已经发生了的。
同时,面对财务会计电算化的就日益推进,财政资金运行实现信息化管理的形势,传统手工查账手段在许多部门和企事业单位难以有效开展,同时效率低、效果差。
另外,面对新的经济行为、交易方式,如企业改制、资产重组以及政府采购、转移支付等财政业务的监督约束很少,对预算执行中的问题缺乏行之有效的监督手段。
(四)开始注重整合财政监督力量,但是财政监督相关主体关系未理顺,难以形成监督合力
目前,从我省来看,一些地方在监督检查过程中,积极探索与审计、纪检监察、税务等部门合作,开展联合检查。
同时省里积极开展上下联动,本级财政推行全员参与监督。
2010年安徽省提出三年建成财政“大监督模式”,并于2012年出台《安徽省省直部门预算监督管理办法》(财监[1446]号)文件,可以说财政业务机构参与财政监督的大监督模式和机制正在形成。
但是,目前规范化、制度化地整合力量开展监督的模式还未得以确立。
从来自财政外部的监督来看,我国的经济监督体系主要是由人大监督、财政监督、审计监督、税务稽查、社会中介、新闻舆论监督以及其他社会监督等构成的。
这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责,基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。
虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同,但由于没有从法律上、制度上、工作机制上严格规定各自的工作边界,因而实际工作中难免出现多头检查、重复检查或监督不到位以及存在监督盲区的现象,严重影响到监督检查的效果;
同时检查结论不能互相利用、信息共享,造成了人力、财力的浪费,又增加了被查单位的负担。
从财政部门内部各监督主体来看,近年来,虽然财政“大监督”理念开始深入人心,《财政部门监督办法》(财政部第69号令)已经出台,财政业务管理机构的监督职责已经明确,特别是安徽省出台了《财政预算管理监督办法》(财监[2012]1446号)文件,对财政业务机构的监督明确了职责和任务,但是重分配、轻监督,重项目、轻绩效的理财观念仍占主流地位,重资金分配、轻支出管理和监督的现象仍然没有从根本上得到解决,成为阻碍财政监督职能发挥的根源。
在财政工作部署上,不能将财政监督与财政业务管理一盘棋考量,工作的重心过度集中资金分配上,对分配、执行、管理规范性、制度性建设虽然得到加强,财政监督、绩效评价等工作也逐步推进,但是思想上重视不足,实际工作中形式大于实质,财政监督的效果未能够得到真正的体现。
特别是部门财务管理机构,没有明确共同监督职责和任务要求,由于没有制度、机制的保障,导致其不能监督、不敢监督,也无法开展有实质性效果的监督检查。
(五)对监督发现的问题处理未能发挥震摄作用,促进财政管理更无从谈起
监督的权威性和震慑力来源于处理力度和实施效果。
而长期以来财政监督形成了对事不对人的思维定势和习惯,检查处理以经济处罚为主,且多针对单位,对单位的决策人和执行者没有什么利害冲突,故而使财经违法行为屡查屡犯,屡禁不止。
同时,监督检查机构重问题查处,对发挥监督促进管理的认识严重缺乏,把财政监督与管理工作割裂开来,不能切中财政管理的脉搏和需要,从而使检查监督成果难以引起财政管理决策者的重视和关注,甚至于一些有建设性的检查结论也没有真正被财政管理部门吸纳利用。
在目前财政监督立法层次不高的情况下,监督检查工作开展失却管理层或管理主体的必要支持,一些检查结论难以得到被检查单位落实,财政监督缺乏处罚力度。
这种情形下,财政监督工作的内在动力不足,检查偏重于形式而不注重内容,在一些地方逐步流于形式化,财政监督工作难以真正发挥管理促进作用。
(六)财政监督成果挖掘反馈不力,监督检查促进财政改革发展的作用得不到充分发挥
财政监督成果是财政监督功能和作用的体现,但监督成果能否转化为对财政管理有用的资源,取决于成果反馈的针对性、全面性和有效性。
一方面,财政监督部门如果对监督成果的深度分析和挖掘不够,不能提出解决问题有效的意见和建议,就难以得到成果利用主体的积极回应和吸纳。
另一方面,如果监督成果不能全面地反馈给各方利用主体,检查信息不能共享,检查结论不能相互利用,抬高了检查成本、浪费了检查资源,这些都会影响财政监督职能的发挥和发展。
三、大监督理念下,传统财政监督方式方法的局限及问题
通过对当前财政监督现状的分析,我们不难看出财政监督的发展与财政“大监督”理念的要求还存在着很大的差距,必须在实践中有针对性地加以解决。
这主要表现在以下方面:
(一)财政监督主体之间的相互沟通、配合不够,难以实现对政府性资金的全面监督和过程监控
一是财政专职监督机构未能与其他有关业务机构或政府部门协调配合。
虽然近年来大监督理念不断落实和深化,但是真正能够实现财政专职机构、财政业务管理机构、部门财务管理机构共同参与的、全方位的监督格局和模式还需要继续推进。
由于财政专职监督机构人数有限,必须整合监督力量开展监督工作,否则无法形成全面覆盖,全程监督的局面,另一方面协调、沟通缺乏有机配合,因资源不共享,信息不畅通,大大降低了监督的效力。
二是财政监督机构未能与其他监督力量相互配合,形成合力。
人大监督、审计监督、财政部驻各地监察专员办事处、纪检监察等监督力量,是对政府性资金和财政管理活动实施监督检查的重要外部力量。
在实际工作中,由于没有形成有机协同作战,一方面各行其事,造成重复检查,浪费监督资源;
另一方面,由于没有共享监督检查成果,造成监督成果利用上没有充分发挥监督职能。
更重要的是由于没能有效协同作战,造成很多监督盲区,造成在许多领域和重点环节的监督缺位。
(二)监督范围比较狭窄,不符合大监督全面覆盖的要求
一是财政监督往往只注重对一些财政支出主要重点项目的监督,缺乏对财政行为的全面监督。
除了会计信息质量监督外,财政监督的内容应包括收入监督、支出监督、内部监督、绩效监督、财务监督等。
在实际工作中,虽然部分地方也开展收入监督、内部监督,但是从面上来看,除支出监督和会计监督外,其他方面都存在着严重的监督盲区。
二是重外部监督轻内部监督,不能在内部管理规范上防范财政违规行为。
内部监督的风险防范和预警作用往往是外部监督顾及不到的,但内部监督长期存在认识不高和制度缺陷,往往流于形式。
近年来某些行政机关出现的经济违法案件很大程度上就是因为内部监督制度不完善,存在管理漏洞,给不法分子予以可乘之机,造成国家资产和资金大量流失,无法追回。
三是只注重单纯合规式监督,不注重源头防范治理。
只重视合规性检查,对违规行为一罚了之,长期形成只要交点罚款就能继续违规的边查边犯、屡查屡犯的怪圈。
合规性监督未能有效融入财政管理之中,严重抑制了监督的服务功能。
(三)财政监督还是主要对财政行为的事后监督,未能达到全过程监督的要求
一是财政监督还主要是对资金项目或财政行为结果的监督。
按年度或按项目工程完结后根据需要进行事后监督,对财政、财务管理行为的监督也都是事后开展的监督,这些都属于对既成事实的“马后炮”式的监督,很多问题已经发生,损失已经造成,财政监督具有明显的滞后性和被动性。
二是缺乏全过程监督检查的机制制度。
虽然“大监督”理念开始被广泛接受,但是真正在行动上重视财政监督的观念还没有得到具体的落实,在实践中虽然加强了业务机构的参与,但是事前、事中加强监督检查的机制,在许多地方基本上没有得到确立,制度空白、机制缺失,造成全过程监督检查难以得到具体实施,只能停留在口头上。
三是日常监管的信息化手段应用还停留在初步尝试阶段。
近年来,为实现对政府性资金运行的同步监督,各地依托金财工程,开发网上日常监控信息管理系统,但是在实践中仍然缺乏可靠和可行的制度保障,因此形式大于实质,日常监督的作用难以得到真正的实现。
四、财政大监督理念下的监督方式方法思考
按照财政“大监督”理念的要求,真正实现“全员参与、全面覆盖、全程监控”,必须在财政监督方式、方法上必须突破旧的模式,构建适应“大监督”理念和适应财政监督发展形势要求的新的财政监督检查方式、方法。
(一)构建与财政“大监督”模式相适应的财政监督检查方式
1、构建全方位合力监督的协同监督方式
(1)财政部门监督与其他外部监督相互配合,协同作战。
一是建立联合监督机制。
财政监督同人大监督、审计监督、行政监察和其他政府部门经济监督等,在职能上各有侧重,体现各自的优势;
在工作上相互协调,联合监管,建立协调合作机制,形成监督合力。
二是建立资源共享机制。
财政部门与税务、审计、纪检、人大等部门之间要主动加强沟通联系,做到检查计划上相互衔接,工作信息上相互共享,检查结论上相互利用。
(2)财政专职监督机构与财政业务管理机构、部门财务管理部门协同开展监督检查。
一是建立统一检查机制。
要注重协调整合各职能部门的监督功能,财政专职监督机构充分发挥牵头、组织、协调职能,实施检查计划、组织协调、检查规则、经费管理、行政处罚“五统一”,财政各职能部门在项目预算、执行、绩效评价中与财政监督专职机构协调互动。
二是以财政监督检查计划为统领,协同组织协调开展监督检查。
财政专职监督机构统一制定监督检查计划和重点。
专职监督机构、业务管理机构以监督检查计划为统领,通过财政部门内部纵横联动,充分整合监督资源。
2、构建覆盖政府性资金运行和财政、财务管理行为各方面的监督方式
一是构建起全面监督的体制框架。
财政资金流向哪里,监督就跟踪到哪里。
横向到资金预算部门,加强预算部门的资金监管;
同时,顺着项目资金流向,从预算编制、拨付、使用、管理、决算等环节纵向贯穿到底,构建“横到边、竖到底”财政支出监督框架。
二是强化乡镇财政监督职能。
从乡镇财政所(分局)选配财政监督员或设立专门监督机构,负责对本乡镇的财政收支、财务、会计、资产、各类财政专项资金项目和绩效实施监督,充分发挥乡镇财政就近监督优势。
3、构建财政监督事前审查审核、事中跟踪监控、事后检查处理有机结合的全过程监督方式
一是事前审查审核。
预算编制以及预算调整在报请人大审批之前,由财政专职监督机构进行审查把关。
二是事中跟踪监控。
财政监督要真正融入财政管理之中,落实对预算执行过程进行跟踪监控,监控预算执行过程中各项财政性资金收入的征收、入库和各项财政性资金支出的分配、管理、使用等,保证财政资金收支的安全性和预算任务的完成。
三是事后检查处理。
对预算执行结果选择重点进行专项监督检查、绩效评价。
(二)适应财政发展形势,创新财政监督方式方法
1、创新财政监督思维方式,实现“三个转变”。
一要实现从关注和查处财政违规事项的“纠错”型监督向建立完善的内控机制、促进财政管理的“预防”型监督转变。
第一,对检查发现的财政违法违纪行为不仅要进行责任追究,而且要从源头改进和加强财政性资金的管理,完善内部控制制度,实现财政监督检查由“纠错型”向“预防型“和”效益型“转变。
第二,扩大监督效应,建立长效治理机制。
将经济处罚与行政处分相结合、处理违纪事项和处理责任人相结合;
改变只注重“治”而忽视“防”,防治脱节问题,建立起以防为主、防治并重、标本兼治的监督预警机制。
二要实现财政监督检查从安全性和合规性监督向效益性监督转变。
适应政府绩效管理的要求,加强预算绩效监督,找出实际运行效果与预期目标的差距,分析原因,从而督促改进达到预期目标。
一是选择“三农”、教育、科技、社保等关系经济社会发展和人民群众切身利益的项目资金,进行绩效监督,为下一年度预算编制提供科学依据。
二是逐步建立起一套科学合理并行之有效的监督方法、指标体系和标准,完善绩效监督工作制度,将预算绩效管理真正落到实处。
三要实现财政监督由专项监督检查向专项监督检查和日常监督并重转变。
要把日常监督与专项监督有机结合起来,将财政监督融入财政管理。
不断拓展监督范围,使日常监督内容涵盖预算管理、会计监督、收入征缴划解、重点支出、社会保障以及内部管理等财政管理的方方面面。
财政专项监督应根据日常监督发现的问题和财政管理的热点、难点,社会关注的焦点等问题开展。
通过日常监督与专项监督的相互促进提升财政监督的效果,提高财政管理水平。
2、从创新监督管理协调、参与的方式、方法入手,建立完善财政部门监督与管理相互融合的监督新机制
(1)建立和强化监督与管理相互协调机制。
一要明确财政监督专门机构与业务管理机构、部门财务管理机构的监管责任,将财政监督职责分解落实到部门、机构和具体人员,建立监管责任制;
二要建立起协调沟通机制,通过制度规范,特别是通过监督检查计划等监督机制的统一协调,使财政监督专门机构和业务管理机构、部门财务管理机构之间在落实监督检查任务、开展监督检查工作、检查结果的反馈、问题的查处和整改等方面,相互配合,发挥监督检查职能,体现监督检查成效,促进财政财务管理的加强,真正实现监督与管理的相互融合。
(2)建立以预算监督为龙头的财政业务监督体系,落实财政监督对政府性资金的全过程监控。
要针对预算编制、执行到决算,建立起相应的监督机制,环环紧扣,实施监督检查。
要建立针对预算管理的事前、事中、事后监督的全程监督机制,使政府性资金从分配、使用到结果、绩效的全过程监督。
通过对财政预算管理的全过程监督检查,为预算编制提供决策参考、及时纠正预算编制、执行过程中发现的问题,对预算管理存在的重大问题进行处理、处罚,推进预算管理的科学化、精细化,促进预算绩效管理发挥成效。
(3)建立重大事项相互通报制度,确保管理与监督沟通渠道畅通。
一方面,财政业务管理部门和部门财务管理部门开展的重点工作应及时通报财政部门专职监督机构,遇到的重大问题要及时报告财政部门专职监督机构;
另一方面,财政部门专职监督机构应及时主动与财政业务管理机构和部门财务管理机构联系沟通,了解重要工作情况、重点开展的工作和发现的重大问题,以此为依据,统一组织协调开展有针对性的、有重点的监督检查,实现监督与管理的相互协调、相互促进。
(4)建立并严格执行监督成果应用制度,切实保障监督融入管理。
一要建立成果利用责任制,将监督成果利用作为任务落实到财政业务管理机构和部门财务管理机构,要求其必须按要求落实到具体管理中;
对没有落实的,要实行责任追究。
二要建立成果利用考核制度,根据成果利用情况的反馈,对财政业务管理机构进行严格考核,对没有落实的进行通报批评和处理;
对部门财务管理机构考核,将成果利用情况在资金安排上和财政专项评比中反映出来,调动其积极性,同时成果利用的约束力,强力推进财政监督检查成果的利用,发挥监督检查对管理的促进作用。
3、创新财政监督手段,推进“三化”。
一是推进财政监督信息化。
第一,财政专职监督机构要高度重视财政信息化建设,积极构建财政监督信息管理系统,着力于监控系统功能的完善、提升、拓展,加快推进监控系统在财政系统的全面应用,促进财政业务数据的深层次利用,提高全省财政监督管理科学化精细化水平。
第二,按照“大监督”格局,进一步强化各业务管理机构的日常监控职能,使监控系统、财政业务管理机构的日常监控、财政监督机构的再监督融合起来,形成一个完整的财政资金监管链条。
第三,建立起财政资金分配、下达、使用、系统预警、问题处理、资金监督检查、责任考核等各环节紧密衔接、运转顺畅的即时分析监控系统运行机制,及时防范化解财政资金管理过程中的潜在问题和风险。
第四,加强财政监督干部队伍信息化知识培训,将以信息化推进监督工作成效的提高。
二是推进财政监督法制化。
财政监督专门机构要自觉遵守法律法规,增强法治理念,提高法治意识,依法开展监督检查。
一要加强财政监督立法。
不断提高财政监督立法层级,增强财政监督检查的权威性。
二要依法开展监督检查,严格执行法律法规对财政监督检查的各项规定。
三要严格依照法律法规的要求,对财政违法违规问题进行处理、处罚。
三是推进财政监督公开化。
不断加大重大监督检查事项的公开力度,提高公众对财政监督的认知度,增强财政监督检查的震摄力,营造理解和支持财政监督健康发展的社会氛围。
建立完善财政监督信息披露和公告制度,及时将监督检查意见和建议向相关部门通报或向社会公告,促进相关单位整改提高,同时激发社会监督热情,形成社会监督的合力。
同时,财政部门通过门户网站,开设财政监督专栏,及时公布开展检查的信息和检查结果,做好政策法规解答,倾听群众的反馈意见,自觉接受社会监督,保障各项资金落实。
安徽省财政厅监督检查局课题组
执笔:
高维国财政厅监督检查局综合审理处处长
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