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2、公路交通的发展对公路管理体制提出了客观要求
随着改革开发和国民经济的发展,公路交通的发展前景更为广阔,国家对公路建设的投资比重将进一步增加,特别是高速公路和汽车专用公路将迅速发展,因此,随着公路技术等级的提高,高等级公路经常性的养护工作相对减少,公路管理工作相对增加,公路使用效益的有效发挥日益依赖于公路管理工作的加强。
公路管理在整个公路工作中的地位将进一步提高,而且会日益受到各级政府的重视,公路管理队伍必将进一步发展壮大,公路管理体制会更加趋于完善。
因此,理顺公路管理体制,是由公路交通发展的客观必然性决定的。
二、高度重视农村公路养护管理,融合于干线公路养护管理体制之中
我国现行的农村公路养护管理体制建立于计划经济时代,是为了调动各地方政府以及民众参与修路与养路的积极性而设立的,从当时来看,对于我国农村公路建设和养护的确起到了十分积极的作用。
然而,鉴于我国经济的发展,农村公路发展的环境也出现了明显的变化,原来依赖于基层政府对农村公路实施建设与养护管理的体制已经难以适应农村社会发展对于公路基础设施建设之所需。
在我国国力不断提升、政府财政收入连续增长的状况下,应当统筹考虑把农村公路融入到国、省道干线公路的养护管理体制中,以统一领导和分级管理为原则,明确各级政府对农村公路养护管理所负有的不可推卸的职责,建立起责权明确的农村公路管理机制。
篇二:
公路管理站201X年上半年总结及下半年计划
201X年是实施“十三五”规划的开局之年,也是**交通运输局实施“公铁水空,立体交通”的起步之年。
我站认真落实省市交通运输和公路工作会议精神,以开展“两学一做”学习教育为主线,以“服务为本、提质增效、改革创新、转型升级”为导向,坚定信心,攻坚克难,基本做到时间过半任务过半,现将上半年>
工作总结如下:
一、上半年各项工作完成情况
(一)突出桥梁安全重点,加强日常养护管理。
年初,我站调查分析路面病害成因,抢抓春季晴好天气,组织人员和机械设备,全力处治各类公路病害。
完成路面基层修补2833m3,实施灌缝31949延米,涂刷沥青再生剂4898m2;
定期进行绿化管护,及时处置4次大风造成的灾害,清除倒伏的意杨树85棵,扶正各类景观树木627棵;
加强桥梁技术评定工作,组织月度桥梁经常性检查,排查出危桥7座。
安排桥梁专业维修队伍对桥梁病害进行及时维修,共修补桥面、维修伸缩缝30次;
抢修昌荣桥、安丰小桥涵两座;
协调航道、海事部门,实施封航作业,对s229线征王桥梁板加固,桥面重新铺装;
根据市处安排,做好唐子工区标准化改造的前期工作,明确专人负责,完善设计方案,现已完成施工图设计,下一步将通过公开招投标确定施工单位;
超前部署防汛工作,根据灾害特点适时修订应急预案,以工区为单位重新配备各类物资,落实应急抢险队伍共38人,应急基地及各工区建立汛期值班制;
整改一季度省局、市处养护检查存在的问题,高度重视二季度养护检查考核工作。
(二)以宣贯路政法规为抓手,强化隐患排查违章治理。
今年,我市两办出台了《公路两侧违法建设管理工作责任追究办法》,明确各乡镇政府、村委会为源头管理的责任主体,进一步明确公路、住建、国土、城管等部门的职责。
我站积极组织路政和交管所人员深入公路沿线乡镇、村委会,宣贯文件精神,累计散发材料400余份,及时制止了g344****村乱放房基、s352**段新建国防通讯铁塔等多起侵占公路建筑控制区的违法行为,宣贯活动颇有成效;
5月份,我站深入开展“路政宣传月”活动,在市客运总站开展广场宣传日活动,设置宣传展板4块,向过往群众发放宣传资料600余份,接受群众咨询130多人次;
三夏大忙期间,路政人员强化源头管理,对接重点路段乡镇政府,同时加强路面巡查和管控力度,通过多种形式的宣传,严控公路打谷晒场。
春运及冰冻雨雪期间,我们全力做好道路保障工作,对重点路段、大型桥梁撒布融雪剂,保障畅通。
加强施工路段的巡查督查,规范安全标志设置,督促相关项目部整改完善s229、s233、s352等新建改建公路安保设施存在的缺陷;
狠抓公路搭接道口日常管理,及时督促整改s231垛田张皮村中分带道口、钓鱼万亩良田道口、大邹吴家道口存在的安全隐患;
两次组织养护人员集中清理桥下堆积物,累计清理隐患点68处,清除杂物、稻草1450m3;
上半年,共开展路域环境集中整治行动3次,清除路障1060m3,清除棚
屋摊点150处,清除非标悬挂物141块;
办理路政许可5件,处理路损案件96件,有力保护了路产路权。
我站高度重视农村公路路政管理工作,年初,组织八个交管所开展农村公路路域环境专项整治活动,共拆除非标1209块,违章棚屋4处,拆除占道摊点4处,查处搭接道口、擅自挖掘公路等案件11件。
办理许可4件,处理路损案件18件。
通过加强管理,农村公路边违法搭建、悬挂非标及打谷晒场等现象得到有效扼制。
(三)强化超限运输治理,履行安全管理职责。
上半年,在我市境内发生了3起超限车辆损坏公路桥梁的事件,s229安丰一座小桥涵两次被大货车撞击损坏,s332**中桥被大型超限车辆撞断桥栏杆,严重影响通行安全。
我站路政养护联勤联动,及时处置,迅速排除了一系列安全隐患。
为防止此类情况再次发生,治超人员加大重点线路超限运输的查处力度,联合交警中队、友邻治超站及**收费站,组织了多次联合治超,进行24小时不间断检查。
上半年,共与交警联动13次,交警参与17人次;
与运政部门联动3次,运政参加人员7人次;
与收费站联动4次,参加**境内区域联动4次。
上半年累计检查车辆3887辆,处罚超限车辆183辆,实施卸载904.95吨。
我们在加大干线公路超限车辆的查处力度的同时,兼顾农村公路超限运输的查处。
自去年综合执法改革试行以来,乡镇交管所人员在路政巡查的同时,加大农村公路超限车辆的查处力度,累计处罚超限车辆58辆,有效地保护了农村公路的路桥安全。
我站始终把安全工作放在首位,每月由安全办牵头组织一次安全自查,对检查出来的安全隐患立即落实整改;
完成两会期间的维稳保畅工作,**旅游节、清明节及五一节前组织安全大检查;
未雨绸缪,制定应急预案,建立应急队伍,落实应急物资,做好防汛防台工作;
积极开展“安全生产月”活动,参与市局组织的“安全生产月”集中咨询日活动,向群众宣贯公路安全知识。
(四)开展“两学一做”活动,强化队伍素质建设。
我站扎实开展“两学一做”学习教育活动,年初召开动员部署会,按照上级要求,成立领导小组,制定活动实施方案及班子学习教育方案,定期进行活动小结,接受市委“两学一做”督导组的督查;
组织党员集中学习《**市激励干部干事创业防治在岗不作为履职不担当的若干规定》、《廉洁自律准则》、《纪律处分条例》及党章,由支部书记上专题党课;
开展党员“7+1”义工活动,**节期间在景区道路上当义务保洁员;
开展“党员政治生日”活动,通过赠送党员政治生日纪念册,组织其宣读入党誓词,重读入党志愿,发表自我感言,党员代表点评等,强化党员身份意识和责任意识;
每月开展业务培训,组织执法人员参加盐城执xx训,邀请本地学者讲座**历史人文,举办《互联网+》、《五大发展理念》等新知识讲座;
积极开展读书年活动,制定个人读书心得目录,每季进行读书心得交流;
积极参与市处举办的道德讲堂、朗诵及征文活动,培养职工争先创优意识;
完成201X-201X年度省级文明单位复检工作并继续申报201X-201X年度省级文明单位。
二、存在的主要问题
1、从严治党力度不足,由于业务工作繁重,冲淡了“两学一做”的效果,党员干部教育管理有待加强。
2、日常绩效考核没有顶真碰硬,部分党员干部表率作用不明显,存在工作久拖无果,遇到矛盾绕道走,畏难、不愿担当的现象;
少数人作风纪律放松,执行规定不严格,偶有违纪情况。
3、由于交通工程建设势头不减,且农村公路提档升级工程、公路绿化带面广量大。
因此,我站施工路段安全监管责任仍然十分繁重,尤其是渣土污染公路成为季度千分考核扣分的重点。
4、大多数职工对综合执法改革持观望态度,思想顾虑较多,一定程度上影响进取精神。
三、下半年工作打算
1、按上级部署和要求,扎实抓好“两学一做”教育活动,开展专题学习讨论,重点排查问题,制定整改措施,落实问题整改。
2、每季度开展好“党员政治生日”活动,发挥党员干部的带头示范作用,抓好党风廉政建设、作风建设、效能和绩效考核,治理为官不为和庸懒散现象。
督促有关股室整改久拖未果的问题。
3、加强文明创建工作和党建工作,积极准备省级文明单位复检。
4、配合市处养护科完成唐子养护工区改造工程、养护大中修工程和危桥改造工程。
5、完成站区基础设施建设。
6、完善应急基地建设,做到“三落实”,加强机械操作手培训,开展应急演练,全力做好防汛和冬季防冻除雪工作。
7、配合市处路政科完成201X年生命防护完善工程。
对桥下棚屋及堆积物、公路路域环境进行专项整治。
8、加强秋季公路打谷晒场管理,保障公路安全畅通。
9、进一步宣贯市委办市政府办42号文件精神,加大违法建筑、搭接道口和高炮广告牌管理,扼制新增违法行为。
10、加大联合查处超限运输车辆力度,严格控制我市境内超限率。
11、加强农村公路路政管理工作,积极创建“四好”农村公路。
12、做好固定资产清查工作。
篇三:
公路经营权所折射的体制改革问题
201X-04-22
一、法律定位之错位?
公路具有公共属性,同样涉及到社会正义目标,以至于大多数国家都是用财政资金进行公路建设。
然而,在财政能力不足的情况下,诉诸于私人资本就是必需的选择。
1984年,国务院召开了公路办公会,确定了三项原则,对中国公路建设起到了重要作用:
(1)征收车辆购置附加费,作为国道主干线的建设资金(从201X年1月1日开始,车辆购置附加费的征收改成车辆购置税,税率为10%);
(2)提高养路费标准,其中增加的部分用于公路建设资金;
(3)允许采用贷款等多种方式融资,从而确定了“滚动发展”的发展模式。
随后,各地方政府相继制定了相应的政策加以实现。
在中国,公路建设采用了两种形式:
国有企业公司化改组,包括政企分开的体制改革;
BOT方式。
无论是私人资本还是私法主体,进入基础设施的建设、运营、维护阶段,其效力的发挥都需有前提:
(1)项目必须能够获得回报,包括营运费用和负债,并且能够获得一个富有竞争力的回报率;
(2)内部风险(比如建设和运营)以及外部风险(比如管制和外汇)应当能够清楚了解,在合同双方中得到良好的分配。
1994年,交通部颁布了《公路经营权转让管理暂行办法》,1997年7月3日,《公路法》颁布,其中第21条进一步对此加以确认。
由此,从试点到法律制度的确立,中国的公路建设逐步引入了多元投资体制。
这必然涉及到权力和权利的分配、边界、相互侵蚀问题,其中最为核心的概念就是“公路经营权”。
“公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产,是指经省级以上人民政府批准,对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权”。
这一概念为许久以来实践中的做法进行了法律定位。
公路经营权被界定为无形资产的一种,包括收费权和沿线区域内服务设施的经营权,并且既有法律法规对这一权利的转让、程序、审批、组织管理、价值评估、收益使用等也作出了界定。
作为一项制度而出现的公路经营权概念,是对自1984年以后出现的外资投资中的通行费收取权和沿线房地产开发权的确认,也是对政企分离的改革措施的一项原则。
现行法律上,采用民事权利的模式,将高速公路的收费权和沿线地区的房地产开发经营权绑在了一起,并将其作为无形资产来加以处理。
这种采用类似于国有企业的经营权模式来构建这一权利分配机制做法,忽视了高速公路的公共产品特性,并且在现行法律体制下似乎造成了问题。
1.出资制度的障碍
依据中国《公司法》,工业产权和非专利技术出资不得超过20%,高科技企业不得超过30%,因此,如果严格按照法律程序来进行操作,政府和企业均不能通过公路经营权取得股份对价。
在公路经营权的出资中,如果政府试图将公路经营权作为一项资产投入项目法人,不能直接将这种收费权投资,而是以相对方转让获得的资金数额投入高速公路公司。
换言之,等于进行了两个行为:
(1)政府转让公路经营权获得收入;
(2)将收入作为投资投入公司。
通过自我交易(现行法律上尚未加以规制),从而由此绕开《公司法》的规定。
另外一种可行的方案,则是组建中外合作经营企业,在中国法律中,这种公司是一种“契约式”企业,即双方可以通过合同约定公司的几乎所有事务。
广东的广深珠项目、广花等项目公司都是采用这两种方式建立起来的。
这两种做法,无疑都是视图规避现行法律的行为,如果是私人主体,这种行为自然无可厚非,但是,政府从事这种行为,无疑是对法律权威的漠视。
和其他国家政府采购中“引导诚实信用的商业行为”相比,这种做法对法律效力的影响力显然是消极的。
法律规则上的冲突,究其原因,在于中国《公司法》的规定不够合理,一方面,对出资形式严格恪守法定原则,这种形而上学的立法模式,不仅不能对社会现实进行有效地引导,同时由于违背
了经济法则,而导致了极大的不便;
另一方面,对于自我交易等制度缺乏有效的规制。
2.政府干预和自由经营冲突
由于公路经营权借鉴《民法通则》中关于国有企业经营权的模式加以规定,以此论推,那么作为私法上的一种物权,政府对高速公路公司的管理应当基于行政管理方式来实现,这种模式,正是民法——行政法对立的调整模式。
这种模式下,政府对高速公路公司的管理和干预,要么应当依据其所有者身份,即通过高速公路公司的董事会或者股东会来“用手投票”或者发出“voice”(抱怨);
要么应当依据社会管理者身份来进行和普通企业相同的管制,并且应当通过规范性法律文件来加以实现。
可以说,通过私法上的物权模式来管理高速公路,政府的行为应当受到极大的限制。
然而,由于在同方向上往往只有一条高速公路,征地拆迁、贷款融资、企业运作和管理中,无一不渗透着政府的时时指令。
从法律规则和私法主体的独立性来看,这种政府干预是缺乏依据的。
另一方面,从高速公路公司的角度而言,收费不公仅仅被看作是通行者通过私人道路的合同行为,否则,要求高速公路公司承担交通疏导等公共职能就是缺乏依据的,这在许多地区已经出现相应的弊端——有些高速公路公司开关高速公路完全依据自己的意志。
私法上的公司,不能承担路政管理的职能,因此,现在高速公路公司中路政大队实际上处在一个名不正言不顺的地位。
这给路政管理带来了众多的麻烦。
3.权利质押
出资障碍和政府管理依据的欠缺,往往通过实践中的运作绕开,但在涉及到银行贷款的时候,却存在着法律救济上的隐患。
公路经营权作为一种无形资产,向银行融资时,涉及到担保方式。
依据最高法院的司法解释,无形资产的抵押,采用权利质押方式。
而权利质押,作为转移占有的无形资产,对质押人高速公路公司,权利被转移占有之后,是否其处分权或者收益权受到了限制?
这是一个理论上难以自圆其说的问题。
而对于银行而言,公路的收费权和沿线房地产的经营权两者特性有所不同,统统采用质押方式,其风险在于:
一旦债权难以实现,由于收费权设定的时候,带有强烈的人身属性,银行不可能将公路经营权拍卖或者变现。
在BOT项目中,外国银行普遍采用了浮动抵押,一旦经营不善或者不能归还贷款,浮动抵押变为固定抵押,银行可以马上接管企业或者派驻人员。
这种方式,比起中国的银行采用权利质押的方式,严格并且安全得多。
对于高速公路公司而言,也不存在所谓的“转移占有”的问题。
这一问题,除了银行的法律管理水平落后之外,流行在法学界的民法至上思想也影响了立法,即物权优先于债权和物权法定的迷信,导致银行严重受限于现行法律。
尽管目前地方尚未发现资不抵债或者难以归还贷款的现象,一旦出现,按照现行法律,银行将不能得到补偿。
解决这一法律问题,根本上应当改变通过私法上的物权概念来界定这一权利的做法。
将高速公路特许权作为一项单独的权利加以规定,对这一权利加以明确的规定和清楚的界定,而不是局限于现行法上粗糙、简陋的物权制度,这对于政府的管制、权利的自主和独立性、权利的流转和界定都是非常有必要的。
二、路政管理的改进:
特许权的公共特性
普通公路的路政管理主要包括三个方面:
路政管理、交通安全管理和养护管理,高速公路的路政管理还包括收费管理、服务区管理和监控以及通讯管理。
和铁路、森林、海运等不同,中国的路政管理是由交通和公安两家分管。
1992年3月31日,国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》,对于高速公路上双方的权利作了划分:
“在高速公路管理中,公路及公路设施的修建、养护和路政、运政管理及稽征等,由交通部门负责:
交通管理(维护交通秩序、保障交通安全和畅通等)由公安部门负责。
目前,中国高速公路正在起步阶段,如何管好高速公路,需要有一个积累经验的过程。
因此,各地对高速公路管理的组织机构形式,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定,暂不作全国统一规定。
公安、交通两部门要
相互支持,大力协同,把高速公路管好。
”
这种划分既没有作出统一的规定,也没有明确的指示,同时,《高速公路交通管理办法》也缺乏相应的执法主体的权力分配。
因此,在实践中造成了高速公路公司和公安部门的冲突。
采用权利细分法,而不是概括性的方式来解决权限冲突问题,总是会出现新的争议点。
广东省的例子说明了这一点。
广东省政府1997年发出了73号文件,《关于高速公路交通管理问题的通知》,其中对双方涉及到的争夺领域进行了相应的界定,包括:
高速公路的行业管理,由交通主管部门负责;
交通安全、治安管理由公安(公安交警)部门负责;
高速公路公司上交交通警察经费;
具体权利的划分,包括
(1)车辆拯救,收费标准由物价局按照拯救成本核定,高速公路上车辆拯救业务,原则上按照交通事故和非交通事故分工处理,并且规定由公安厅和交通厅协商确定;
(2)高速公路公司负责路段的经营管理;
(3)高速公路公司封闭半幅路面,应当在施工前1天征得交警部门同意,如果封闭,由交警部门和高速公路管理机构共同发布公告后实施;
广告业务按照《广告法》和《公路法》的有关规定;
交通部门使用高速公路公司的房地产3年内归还。
应当说,和许多省份比较起来,这种规定还是比较清楚的,在许多省份出现的随意封闭高速公路的情况,在广东省几乎没有出现。
但是由于这一行政立法中,对拯救业务的界定不清楚,同时依赖于部门之间的协调,因此造成了冲突。
在全省的高速公路上,几乎都先后出现过争拖车的现象。
1996年甚至出现了交警和路政执法人员之间的流血冲突,由于涉及到拖车业务,交警集合冲击收费站,出现了流血事件。
近年来,仍有许多争端存在。
比较典型的是佛开高速公路上的争拖车业务。
佛(山)开(平)高速公路,每一年的拖车收入大概500万左右,属于收入比较高的地段,相比之下,深汕高速公路5年仅仅收入140万元,因此这一地段的拖车成了争夺的焦点。
由于其地理位置,出现了“三个大队一条路”的现象,即佛山交警大队、江门交警大队和佛开高速公路公司路政大队。
争端主要发生在江门交警大队和佛开高速公路公司路政大队之间。
广东省政府1997年73号文留下了争夺的隐患,其中规定“高速公路上的车辆拯救业务,原则上按照交通事故和非交通事故分工处理。
具体办法由省公安厅、交通厅协商确定”。
然而,公安厅和交通厅一直未能达成一致。
车辆事故在高速公路上非常难以界定属于交通事故还是非交通事故。
由于双方发生了争端,因此,最初双方是“先来先到”原则,后来出现了“先占”方式,交警一旦发现需拯救车辆,常常在车旁派一个警察进行监督或放置交通椎,这样常常发生冲突。
警察也常常进行报复性行为,比如突击检查车辆造成交通堵塞,造成车流量降低。
这种冲突造成的损失在于:
机构重复设置,三个大队管一条高速公路,按照广东省的做法,高速公路警察设置每公里不超过1人,每月每公里按照201X元标准征收;
同时,广东省路政大队的设置,则按照每人每年35000元设置,这显然是一种浪费;
高速公路公司经营权受到侵害,据估计,仅仅佛开高速公路公司每年拖车损失大约200万左右;
社会成本,拖车收费标准同时存在交通标准和警察标准,由于双方争夺拖车业务,造成设备闲置浪费,对当事人而言,则存在差价损失。
拖车
标准系采用路程标准,而交警拖车需要道路较长,收费高,造成了无谓的损失。
同时存在违反收费标准的现象,《南方日报》201X年9月15日《情况反映》披露,私营企业仅仅拖吊了3公里,收费达到819元,违反了行政事业收费统一发票规定以及物价部门的收费标准。
双方为寻求制度解决造成的制度成本难以计算,但显然也是昂贵的,并且不能达成协议。
这一问题发生的根本原因在于:
公共权力部门介入了营业领域,由于高速公路同时兼有公共产品和私人产品的特性,造成了企业的物权和公法上的权力发生了冲突。
其要害在于政府部
门的自我约束能力太差,同时,高速公路管理权力机关和公共安全权力机关的谈判能力不对等,造成了冲突和社会成本。
彻底解决这一问题,需要对高速公路的通行权和收费权重新加以界定,而不仅仅是将其定位为一个私法主体,由此增强其谈判能力。
这在部分程度上可以验证科斯所指出的,产权界定清楚的条件下,双方可以达成协议。
法律对高速公路的产权不能作出一个概括性的界定,对其定位不够准确,是问题的要害所在。
无论是交警行为的不规范,还是高速公路公司的行为不规范,都说明了双方的权利边界发生了冲突。
解决这一问题,还是应当从机构设置上入手。
具体的解决方案有以下几种选择:
1.执法委派管理形式
即交警进入高速公路公司,由交通部门、公安部门委派路政执法人员和交警执法人员进入公司,按照法律法规实行行政管理。
派驻人员与公司之间以政府合同方式宋明确各自的责任和义务。
2.交通主管部门管理模式
类似于森林警察、铁路警察等方式,高速公路的交通完全统一由高速公路公司来负责,甚至可以考虑由交通部门组建统一的管理机构,业务上接受公安部门的指导,经费由高速公路管理机构负责。
成渝高速公路重庆段就采用这种管理体制,效果很好。
3.权利细分模式
在现有的权力划分的基础上对新出现的领域和情形和原来不清晰的地方继续作出划分。
比如广东省出现的情况,短期内可能通过公安部门“收支两条线”等自我约束机制的完善来解决问题,或者通过规范性文件对双方的争执进行界定。
这三种不同的方式,分别采用了合同、管理权转移以及职权方式,其中从转轨成本以及制度
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