行政审批制度发展状态及变革.docx

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行政审批制度发展状态及变革

行政审批制度发展状态及变革

　　内容提要：

入世要求我国政府进一步深化体制改革和加快职能转变。

入世为我国行政审批制度改革提供了良好契机。

传统的行政审批制度曾发挥过一定的作用，但也存在着诸多的问题，急需改革。

文章在分析行政审批制度现状、作用和问题的基础上，阐述了我国入世后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性，指出观念创新和制度创新作为时下行政审批制度改革的基本思路,并提出了调整行政审批范围、改进行政审批方式、完善行政审批程序、严格审批项目的设立、强化审批监督机制的一系列具体建议。

　　关键词入世政府职能转变行政审批行政许可

　　一、引言：

“入世”——我国行政审批制度改革的“催化剂”

　　中国“入世”，国人振奋，世人评说，中国政府正以更加积极、主动的新姿态参与世界经济的接轨和融合、竞争与发展。

中国“入世”，挑战与机遇同在，但机遇多于挑战；困难与希望共存，但希望大于困难。

其中，最大的挑战和困难在于政府体制改革和政府职能的转变。

可以说，中国的“入世”，首先是政府的“入世”。

因为，“中国‘入世’的法律基础，是政府与世界贸易组织及其成员之间签订的关于中国加入世界贸易组织的政府框架协议。

中国承诺将遵循世界贸易组织的国民待遇、市场准入、公平竞争等原则，按照最终达成的多边贸易协议，分阶段、分行业地开放市场，提高政府的透明度，清理和调整不符合世界贸易组织规则的政策、条例、法律和法规。

”[1]也就是说，中国政府成为了世界贸易组织的有关协议中的法律主体和责任主体，必须履行其协议中所规定的义务并承担因可能的违背协议规定所引起的责任。

　　“入世”后，中国政府将不容回避以下三方面内容的职能转变。

一是要解决制约市场机制有效发挥作用的利益障碍。

即主要对已获得资源控制权而不愿轻易让渡给市场的利益获得者进行补偿。

如对一些政府部门的资源分配的审批权、一些企业享有的对某种资源和商品经营的特许权。

二是要建立适应“入世”后开放经济下的宏观调控体系。

政府应主要依赖于宏观调控对经济进行引导，而不能直接干预经济活动。

宏观调控应主要依靠经济手段如货币、金融政策和法律手段如行政法规、规章等，行政手段只是必要的补充手段。

三是政府管理的重点要放在建立市场经济规则和秩序上来。

政府应从直接干预管制转向研究制定和严格执行市场规则，健全法治，为企业创造更有效的市场竞争环境，提供更好的公共服务。

　　正是在这种政府体制改革和政府职能转变势在必行的情形下，作为政府管制重要手段的行政审批制度亟需改革的呼声也空前高涨。

行政审批是和计划经济体制相随而生，并与其紧密相联的。

“审批是计划经济条件下政府管理社会经济的基本手段和方式，通过审批，政府实现对社会资源的计划配置。

从这个角度讲，计划经济就是审批经济，是以审批管理为主的一种经济制度。

”[2]这种经济制度的一个重要特征是停留在对大量微观事项的审批上，宏观管理比较薄弱。

而市场经济中，要求按经济规律办事，最大限度地利用市场，利用经济手段和法律手段来规范市场行为，调节经济运行，而不是主要依靠审批等行政手段。

这种经济制度强调政府对经济的宏观调控能力。

这就是行政审批制度必须改革的根本原因所在。

尽管如此，一个不争的事实是，近几年来我国行政审批制度中的种种问题还是不可抑制地越积越多、愈演愈烈，大有泛滥成灾之势，正在进行中的行政审批制度改革也是收效甚微。

其中的根本原因还是在于对行政审批制度改革的必要性认识不足、思路不明、举措不力。

2001年11月，中国正式加入世界贸易组织，入世成为了加速我国行政审批制度改革的“催化剂”，为我们更深刻地认识行政审批制度提供了一种新的视角，也为促进其进行实质性的改革提供了一个新的契机。

　　本文试图从中国加入世界贸易组织后带来的政府职能转变的紧迫性入手，剖析我国行政审批制度的现状、作用及其存在的问题，尝试从多种角度来深化对行政审批制度进行改革必要性的认识，并在此基础上提出我国未来行政审批制度改革的基本思路。

　　二、我国行政审批制度的作用、现状及存在的问题

　　行政审批制度的作用

　　社会的发展离不开行政机关的行政管理活动，社会发展的程度越高，社会情况越复杂就越是如此。

也正因为如此，行政审批作为行政管理的重要手段，它对社会的发展起到过重要作用。

行政审批制度的作用主要体现在对“市场失灵”发挥的防范作用和补救作用，这也是行政审批制度仍将继续存在的价值所在。

　　一是行政审批制度有利于国家对重要社会事务的有效控制。

在市场经济高度发达、社会环境复杂多变的情况下，国家有效地将一些重要的特殊行业和特殊行为纳入宏观调控的范围，规范公民、法人和其他组织行为，使其按照国家宏观规划行事，对国家与社会的整体利益来讲，无疑会有更大的好处。

行政审批正是可以发挥这一作用，可以将关于国计民生的重要社会事务进行有效控制，保持社会的稳定。

　　二是一定程度上可以保护公民、法人和其他组织的权益免受侵害。

行政审批制度实际上是一种市场准入的关卡，在某些特殊行业和领域内，为了保证这种行政相对人的特殊活动本着促进公益、有利安定，向社会提供质量可靠、数量充足、比例结构合理的公共产品和更好的服务，行政主体站在行政审批的“关卡”上检查进入特殊行业人员的资格和生产技术水平能否达到公共要求是极其必要的。

　　三是有利于保护自然环境，保持经济持续性的发展。

通过在审批中确定明确的环境保护标准，以及在审批中贯彻《投资企业指导目录》有关产业区域布局等等一系列的要求，可以避免对资源盲目性、重复性、浪费性开发和利用，维持生态平衡，实现经济的可持续性发展。

　　四是一定程度上还有利于提高行政相对人的素质，促进其事业的发展。

通过行政审批过程，可以发现行政相对人申请审批的项目中存在的缺陷和不足之处，对其提出修改和补正意见，并对其行使监督检查职责，这也必然会提高申请审批的公民、法人和其他组织的素质，促进其经营和从事所批准事项的能力和效益，推动整个事业的发展。

　　五是可以在一定程度上协调行政相对人之间的关系。

如在行政审批中严格把关，对同一狭小地区内不批准两个以上以同样稀少资源为原料的加工项目；或者不批准以我国国有企业已有的市场为市场目标的外资企业，或者不在相邻区域批准两个可能造成互相干扰的项目。

　　我国行政审批制度实施现状

　　据有关资料表明，到2001年5月止，在我国政府的规范性文件中涉及的许可、审批的数量是惊人的。

其中，中央各部门审批事项达2000多项，而省级和省级以下的政府和部门更是大量运用行政审批。

[3]在一些省级行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2200项。

如北京市在清理前原有审批项目1304项，辽宁省有1551项，广州市有1377项，山东省有2200多项。

[4]这些项目分布在每一个行政管理领域。

如北京市行政审批项目分布在计委、经委、商业、教育、科委、公安、民政、财政、城建、交通、劳保、司法、民族事务、宗教等几乎所有的社会生活领域。

[5]

　　行政审批的种类和表现形式多种多样，名目繁多。

从审批的内容来看，重点是对行政相对人的许可。

主要有生产经营项目的审批、自然资源开采项目的审批、城市规划建设项目的审批，交通运输的审批，专营专卖特许的审批、进出口货物的审批、外商投资企业的审批、农业综合开发项目的审批、特种行业的审批等等。

从表现形式来看，主要有许可、批准、核准、审核、备案、登记注册、证明、特许状等等形式。

[6]

　　当前行政审批中存在的诸多问题

　　目前，我国的行政审批制度中主要存在以下几方面的问题：

　　一是审批事项太多，审批范围太广。

如以深圳市为例，根据有关资料表明，1997年止仅市政府就有700多项审批，还有近300项核准事项，涉及到政府绝大多数部门和几乎所有的行业。

有的事项本是《公司法》或其他法律、法规明确赋予的企业自主权，少数部门依然在审批。

[7]在我国改革开放的前沿城市尚且如此，其他地方可想而知，如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。

而在美国等西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。

即使用于管理生产经营活动，也是大多同公众的生活与健康有关。

[8]

　　二是审批机构不协调，审批权限不清晰。

一般有两种情形，一种是同一项职能可能会有两个以上的部门来分担，这样可能导致单位间的推诿扯皮，丧失工作效率。

如有的地方部门既有“利用外资办公室”，又有“外外经济贸易委员会”，长期以来职能不清，造成外商审批报告两个地方来回跑，两边都收钱，还两边都办不好事。

另一种是一个职能单位侵占了另一个单位的应有职能。

如有些地方计划委员会侵占了建设局对房屋建设的审批权，意图分取更多利益。

重复设置的这种审批不仅使生产经营者不堪重负，也大大增加了行政成本。

　　三是部分审批设置目的不当，规划不合理。

国家设立审批制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，以保障社会和经济健康发展。

然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入，是受部门利益和地方利益驱动。

这种做法背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。

有些审批规划不合理，导致盲目审批，造成被审批项目间可能相互“碰车”，对企业间的生产性要素配置不合理，形成“马太效应”[9]。

而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。

[10]

　　四是大量的审批环节过多，审批时间过长。

这主要体现于两种情形。

一种是部门与部门及部门内各处室之间重复审批。

有些一般性的项目如一栋楼的建设要盖100多个公章是非常普遍的现象。

又如开办一家中小企业的前置审批项目，上海市共有237项，广州市有256项，武汉市超过300项，北京市高达440项。

[11]另一种是上下级部门或部门内层级之间的层层审批，导致审批时间无法把握。

短则数月，长则数年。

造成了许多单位的“马拉松”项目和“接力棒”项目。

　　五是许多审批事项标准不明确，操作性不强。

由于这种情形的普遍存在导致很多审批人员只能根据自己的习惯、经验、感觉甚至是关系来决定是否批准。

因为许多审批事项甚至连鼓励什么，限制什么，鼓励到什么程度，限制到什么程度都不明确，规定缺乏科学性和合理性，必然导致执法人员自由裁量权的恣意行使。

　　六是行政审批程序不完备，缺乏理性。

其一是审批的决定程序不规范。

很多审批往往是部门领导在“酒桌上”或“KTV包房”中决定，还有的是上级领导以电话“通知”有关部门审批或以批条子“指示”有关部门审批。

其二是审批中对行政相对人的权利尊重不够。

目前审批制度中普遍没有建立行政相对人的参与制度。

信息不公开、理由不说明、意见不听取，审批人员态度恶劣粗暴，门难进、脸难看、事难办的“三难”现象普遍存在。

其三是程序僵化而且复杂。

要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。

这使行政相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。

如我国《公司法》就对股份有限公司的设立规定了严格的审批程序。

[12]比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为规范而且灵活，具有便捷、高效的特点。

如无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费，在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。

[13]

　　七是收费过高。

由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一，其中相当大一部分是行政收费。

[14]因此，不仅所有许可审批都收费，而且相当高。

审批收费超过成本，公共管理也就变成了有偿行为了。

比较而言，在美国等西方发达国家，有不少许可是免费的。

即使收取费用也只是收取成本费。

[15]

　　八是监管不当。

有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”了事。

对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批的项目质量不高、发展不利、效益不好。

也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，况且绝大多数年审也是收费的。

而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。

对许可证使用的监控是通过平