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收入分配。
社会保障作为一种制度,本身并不创造财富,它所提供的保障功能,是通过对国民收入的再分配实现的。
这种再分配可以概括为两种类型,一种是“平面的”另一种是“垂直的”。
所谓“平面的”是指收入在不同人群间的转移,例如,国民收入通过养老保险从在职职工向退休人员的转移,通过医疗保险从健康人群向疾病人群的转移等。
所谓“垂直的”,是指社会保障中的一部分项目具有强制储蓄的功能,通过本人收入的延期支付起到保障的作用。
例如,养老保险个人帐户可以将职工本人的一部分工资收入转化为退休金,医疗保险个人帐户可以将健康时的一部分收入积蓄起来,供疾病时医疗费的支付。
所以,从运行机制上讲,社会保障是一种国民收入分配和再分配的体系。
经济政策。
社会保障支出与国民经济的运行状况呈负相关关系。
在经济发展强劲时,失业率下降,社会保障支出减少,基金积累增加,从而抑制了社会需求的急剧膨胀。
而当经济衰退时,失业增加,社会保障支出增多,为低收入人群提供收入支持,可以有效地刺激社会需求,拉动经济增长。
社会保障制度对经济周期的逆向调节作用,越来越为各国政府所重视,成为一种重要的宏观调控手段。
2、世界范围内社会保障事业的发展
“社会保障”作为一种客观需要,在任何社会形态中都是存在的;
基于这种需要,人类社会产生了多种多样的社会保障思想萌芽。
但是,这种需要能否得到满足以及用何种方式来满足,则要取决于社会经济的发展状况,即一定的客观经济条件。
现代社会保障制度诞生的标志,是1883年德国首相俾斯麦推行的社会保险立法。
19世纪未,欧洲工人运动的中心转移到德国,德国统治者在残酷镇压效果不理想的情况下,转而采取了“胡萝卡加大棒”的政策。
正如俾斯麦所说,“一个期待着领养老金的人,是最守本分的,也是最容易统治的”。
1883年,德国颁布了《疾病保险法》,1884年颁布了《工伤事故保险法》,1889年颁布了《老年及残疾保险法》,构建了社会保险体系的基本框架。
这三项立法在德国一直沿用至今,只做过一些局部修改。
继德国之后,奥地利、瑞士、瑞典、匈牙利、丹麦、挪威、英国、法国等欧洲国家先后建立了自己的社会保障制度。
此后,对社会保障事业发展的重大推动,当推罗斯福的“新政”。
20世纪三十年代,资本主义世界爆发了空前的大危机。
美国经济陷入一片萧条,银行倒闭、通货膨胀、财政赤字、失业骤增,资本主义制度面临着生死存亡的考验。
英国经济学家凯恩斯认为,危机的根本原因在于有效需求不足,因而国家要扩大财政支出,发展公益事业,发展社会福利,增加有效需求,促进充分就业。
与以往古典的、自由主义的经济学相比,凯恩斯更注重国家对经济的干预和宏观调控;
可以说,凯恩斯主义掀开了经济学发展的新篇章。
罗斯福就任美国总统后,大力推动政府对经济运行的干预。
1935年,美国国会讨论通过了《社会保障法案》,它包括五项收入保障计划:
《老年保险》、《失业保险》、《盲人补助》、《老年补助》和《儿童抚养补助》。
《社会保障法案》虽非一个完整的体系,但它突破了美国人“自己的事自己负责”的自由主义经济传统,由政府担负起了社会保障的责任,成为美国社会保障的奠基石。
1945年,第二次世界大战结束面满目疮夷的欧洲各国开始实施包括社会保障在内的“重建计划”。
英国的威廉·
贝弗里奇勋爵主持起草了题为《社会保险及有关服务》的报告——史称“贝弗里奇报告”,成为各国重建社会保障制度的指导纲领。
报告提出了影响深远的社会保障计划,包括社会保险、社会救济和自愿保险三大内容。
社会保险用以满足民众的基本生活需要;
社会救济用以满足社会上弱者群体的特殊需要;
自愿保险用于满足高收入阶层较高的生活需求。
“贝弗里奇报告”提出了一个为世界各国一直延用至今的基本思想,即社会保障的宗旨是保障居民最基本的生活需求。
报告反复强调,“社会保险应旨在维持生存所需的最低限度的收入;
国家所组织的社会保障和社会救济的目的在于保证以劳动为条件获得维持生活的基本收入,对于那些收入较高的阶层超出最低生活标准的保障需求,可以用私人举办的自愿保险满足。
”贝弗里奇报告提出了政府的基本保障与商业的自愿保险相结合的原则,这一原则为包括我国在内的世界多数国家所接受。
报告还指出,社会保障的覆盖面要广、享受社会保障待遇要以劳动和缴费为条件等。
英国政府批准了这一报告,并在报告指导下颁布了《国民保险法》、《社会保险法》、《国民卫生保健服务法》和《家庭补助法》等,构建了战后资本主义世界最完善的社会保障体系。
1948年,英国首相艾德宣称,英国已经建成了“福利国家”,贝弗里奇勋爵也由此获得了“福利国家之父”的美誉。
继英国之后,建设福利国家成为波及世界的浪潮,法国、瑞典、丹麦、挪威等先后颁布了一系列的社会保险立法,扩大保障范围,增加保障项目,提高保障标准。
直到70年代,随着“福利国家”的各种弊端日渐暴露,这一光辉的事业才告一段落。
3、当代世界社会保障制度的几种主要模式
基于不同的经济环境、历史背景和文化传统,世界主要国家形成了各具特色的社会保障制度。
一般说来,可以划分为三种类型:
一是传统型的社会保障制度,如美国、日本等。
这类社会保障制度坚持“选择性”的保障原则,即对不同的社会成员适用不同的保障标准,社会保障费用由国家、雇主和劳动者三方负担,待遇的给付与劳动者的收入和缴费相关联,强调劳动者个人在社会保障中应尽的责任。
二是福利型的社会保障制度,如英国和北欧国家。
这类社会保障制度坚持“普遍性”的保障原则,保障范围包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要,社会保障的资金来源主要依靠国家税收,待遇给付的标准则是统一的。
三是储蓄性的社会保障制度,如新加坡、马来西亚等新兴的市场经济国家。
这类社会保障制度引入“个人帐户制度”,为参保职工建立一个社会保险个人帐户,由劳资双方按比例缴费,当职工退休或有其他保障需求时,即将个人帐户资金以不同的形式支付给本人。
这种保障制度特别强调了劳动者的“自我保障”,避免了社会保障的财务危机,但是,它失去了在全社会范围内横向调剂资金的功能,不能抽肥补瘦、调剂余缺。
此外,还有一种类型,即以前苏联为代表的社会主义国家所采用的保障方式。
这种融合于计划经济体制中的社会保障,与市场经济条件下的社会保障,有着根本的区别,所以应单列为一类。
在计划经济体制下,劳动力是由计划调配的一种资源。
国家计划不仅要负责劳动力资源的统一调配使用,而且要负责它的载体——劳动者的生、老、病、死。
总而言之,劳动力的调配、使用、再生产,以及劳动者的各项生活需要,都被纳入了计划的“大盘子”。
因而,在计划经济中不存在与市场制度相对应的、具备相对独立意义的社会保障制度。
我国在改革开放之前,也是采取这种保障方式。
二、我国社会保障事业的改革与发展
1、新中国建立以后,我国社会保障事业取得的巨大成就
新中国建立以后,经过几年对旧经济的社会主义改造,逐步建立起了比较完善的计划经济体制。
与此同时,也建立起了与计划经济相匹配的社会保障体系。
1951年,《劳动保险条例》颁布实施,包含了退休、医疗、工伤、残疾、死亡、生育、疗养、休养等保险和福利项目,适用于国营、公私合营以及私营企业职工及其直系亲属。
所需资金由企业按照工资总额的3%提取,交由工会部门管理。
此后,又制定了一系列退职、优抚等政策。
城市的社会救济工作遵循了“生产自救、群众互助,辅之以政府必要的救济”的方针,对无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难的居民,区分不同情况给予定期或临时的救济。
在农村,则实行了以“五保”为主要内容的农村救济制度。
可以说,五十年代,我国建立起了以劳动保险、城市救济和农村救济为主要内容的社会保障体系。
五十年代以后我国社会保障制度的变化,主要有两个方面:
一是随着国有经济一统天下和左倾思想的抬头,全国总工会停止工作,财政部下令国营企业一律停止提取劳动保险金,企业职工退休金和各种劳动保险支出改在营业外列支。
从此,劳动保险制度失去了社会统筹和调剂的职能,变成了“企业保险”。
二是企业的福利设施日趋完备,福利待遇不断提高,“企业办社会”的格局基本形成。
2、经济体制改革对传统社会保障体制的挑战
八十年代以后,传统社会保障体制的弊端逐渐暴露出来。
主要有以下几方面:
身份差别。
传统的社会保障体制主要覆盖了国营企业和一部分集体企业职工,新兴的经济成分如私营、三资和个体经济都处在社会保障之外。
可以说,在传统体制下,一个人的职业身份决定了他的社会保障待遇。
这种人为地把劳动者划分为不同等级的做法,不仅不符合市场经济公平竞争的原则,而且违背了社会保障起码的公正准则,极大地阻碍了劳动力的优化配置和劳动力市场的建设。
“大锅饭”现象严重,经济效率低下。
如上所述,传统社会保障体制造成了职工的身份差别,在宏观上失去了社会公正性。
但具体到某一个单位,却又追求绝对的均等化和平均主义。
这种收入分配的均等化不仅表现在工资等级没有拉开,更表现在福利的均等化上,而在多数国有单位职工的总收入中,福利是“大头”,工资是“小头”,其结果就是干与不干一个样、多干少干一个样、退休与在职一个样等等,严重地助长了职工的懒惰心理和对单位、对政府的依赖。
总之,传统社会保障体制既没有达到社会的公正,又牺牲了经济效率。
“就业保障”的机制被打破。
传统的社会主义经济模式以“高就业、低工资、高积累、低消费”为特点,它的一个重要理论前提是“社会主义不应该存在失业”。
这种对充分就业的重视,导致了企业冗员充斥,隐性失业严重但统计失业率极低。
这种就业政策以牺牲经济效率的代价,实现了普遍的社会保障。
随着经济体制的市场化,国有企业成为市场竞争的主体,它们必然要提高效率,裁汰冗员,这部分下岗或失业职工在被排挤出传统经济体制的同时,也被排挤出了社会保障的体系。
在市场经济中,社会保障与市场竞争本应是相反相成的,劳动者在市场竞争中被淘汰下来,就会得到社会保障;
然而在我国却恰恰相反,劳动者有岗位就有保障,失去了就业岗位,同时也就失去了社会保障。
所以,我们应该充分理解企业职工的心情,他们必须牢牢地抓住国有企业这棵大树,保住“国有企业职工”这个身份,失去了它,也就失去了一切。
传统的社会保障体系已经失去了国家“统包统配”的生存基础。
在计划经济体制下,企业是政府的附庸,盈利上交国家,亏损由财政包起来。
所以,企业对职工的保障义务,也就间接转化为国家对职工的责任。
经济体制改革以后,企业与政府逐步脱钩,盈亏自负,职工的保障和福利也真正成了企业自己的负担。
这种变化带来的后果有两个方面:
一是企业负担畸轻畸重,不利于它们的公平竞争。
例如,有些老企业退休职工多,养老金的支出几乎与工资支出相等,劳动成本很高,削弱了它们的竞争力;
而一些新兴企业职工队伍很年轻,养老金、医疗费的支出就很少。
二是困难企业的职工得不到有效保障,欠发的养老金、医疗费很多,形成了企业对职工大量的“社会保障负债”。
目前许多职工队伍的不稳定,都是由这种“负债”引发的。
经济体制的改革决定了依附于它的社会保障制度必须同步改革。
3、新时期我国社会保障制度的改革
我国的社会保障体系主要包括社会保险、社会福利、社会救助和优扶安置四个部分。
社会保险是对未来风险的预防;
社会福利是为提高人民的生活水平和生活质量而实施的福利设施和社会服务;
社会救助是对现实贫困的救济和扶助;
优抚安置是对优抚对象提供的带有褒扬和补偿性质的特殊保障。
其中,社会保险制度构成了我国社会保障体系的主要部分。
下面,我们主要介绍一下我国社会保险制度的改革情况。
八十年代以后,各地区开始结合自身的实际情况,摸索社会保险制度改革的路子。
经过十多年实践经验的积累,到九十年代中期,对几项改革的基本原则逐渐形成了共识。
主要是:
(1)公平与效率相结合,社会保险待遇的支付要与职工在职时期的劳动贡献、缴费联系起来,不搞平均主义。
(2)保障水平要与我国的生产力发展水平、各方面的承受能力相适应,吸取“福利国家”的教训,不脱离实际。
(3)实现社会保险的广覆盖,打破职工的身份界限。
(4)资金由国家、企业和个人共同负担,在市场经济的条件下对社会保险中国家、企业和个人的责任进行重新定位,提高劳动者的自我保障意识,改变过去由国家和企业包下来的状况。
(5)建立由基本保险、补充保险和个人保险相结合的多层次的保险体系,国家只负责基本保险,保障基本生活,企业可以根据自身经济状况为职工建立补充保险,职工更高、更多样化的需要,则通过发展商业保险来满足。
(6)社会统筹与个人帐户相结合,社会统筹用来统筹调剂,个人帐户则发挥自我保障的机制。
4、我国社会保险制度包含的几项主要内容以及近年来的发展状况
养老保险。
养老保险制度是社会保险体系中最为重要的一部分,关系到亿万职工群众的切身利益。
1951年,政务院颁布了《劳动保险条例》,结束了中国劳动者老无所养的历史,对促进生产发展、维护社会稳定起到了重大作用。
但随着经济的发展、人口的老龄化和近年来社会主义市场经济体制的逐步建立,这种完全由国家和企业负担并由企业组织实施的保障方式已难以适应经济和社会发展的需要。
从1986年起,各地区开始了养老保险改革的试点工作。
1993年,确立了“社会统筹与个人帐户相结合”的基本制度模式,并将改革在全国范围内推开。
依据“统帐结合”的基本模式,并结合自身的实际情况,各地区普遍制定了实施方案。
但各地区之间的方案在帐户规模、养老金计发办法等方面存在着很大的技术差别,难以衔接,使得劳动力跨地区流动很困难,并且不利于中央政府的宏观管理。
1997年7月,国务院做出了建立全国统一的企业职工基本养老保险制度的决定,标志着改革进入了一个新的阶段。
根据统一制度的规定,所有的企业职工都将建立一个相当于本人工资11%的个人帐户。
个人帐户资金来源于企业和职工本人的缴费。
职工按本人工资收入的5%缴纳养老保险费,随着工资收入水平的提高,这一比例将逐步提高到8%,个人缴费全部记入个人帐户。
企业按照工资总额的一定比例缴纳养老保险费,这一比例受到各地区职工年龄结构、基金积累等情况的影响而有所差别;
但为了控制企业经济负担,规定企业缴费比例原则上不得超过工资总额的20%。
企业缴纳的养老保险费一部分划入本企业职工的个人帐户,剩余部分进入社会统筹基金。
当职工退休时,他的养老金将包含基础养老金和个人帐户养老金两部分。
基础养老金来源于社会统筹基金,标准为退休当年当地社会平均工资的20%,与他工作时的职务高低、工资多少没有关系,旨在保障劳动者最基本的生活需求,体现社会公平。
个人帐户养老金来源于个人帐户,月标准为个人帐户储存额(包括本金和利息)的1/120。
这一部分养老金的多少与个人帐户储存额直接相关,目的是鼓励职工勤奋工作、按时足额地缴纳养老保险费,体现了劳动者的自我保障。
如果职工死亡时帐户尚有余额,其中的个人缴费部分可以作为职工的个人财产继承。
我国基本养老保险制度的设计,学习了世界各国先进经验。
“社会统筹与个人帐户相结合”一方面体现了社会化大生产条件下全社会范围内的互助互济,体现了政府对职工退休后基本收入水平的保障;
另一方面体现了职工的自我保障,在很大程度上减轻了社会保障的财政负担。
截止1998年底,基本养老保险覆盖了8476万职工和2727万离退休人员,基金滚存结余587亿元。
1998年当年,基金收入1125亿元,支出1139亿元。
医疗保险。
建国初期,随着《劳动保险条例》的颁布,我国的公费医疗和劳保医疗制度基本建立起来。
公费医疗和劳保医疗的费用都是由国家和单位负担,职工本人不缴纳任何费用,而且待遇水平是比较高。
它对于维护职工身体健康发挥了重要作用,但不久就暴露出医疗资源浪费严重、滋长职工依赖国家的心理等问题。
1957年,周恩来总理就曾指出,政府兴办的劳保福利走得快了一些,项目办得多了一些。
但直到文化大革命开始,这种基本的制度框架都没有改变。
“文革”开始后,公费医疗和劳保医疗制度、经办机构都受到很大冲击,逐渐蜕变为各单位自筹资金、自己管理的“单位保险”。
医疗资源浪费严重的漏洞依然,不同单位的职工苦乐不均的新问题又突出出来。
有些困难企业的职工连续几年报销不了药费,有的企业则不堪重负,为了控制费用而把医疗费定额包干给职工,“劳保医疗”已是形同虚设。
医疗保险制度弊端丛集,已经到了非改不可的地步。
1988年,国务院有关部门成立研讨小组,开始研究医疗保险制度改革问题。
与此同时,经国务院批准,吉林四平、辽宁丹东、湖北黄石、湖南株州等地区开始了改革的试点工作。
1994年,卫生部等有关部门在总结试点经验的基础上,拟定了《关于建立职工医疗保险制度的试点意见》,并经国务院研究通过。
《试点意见》提出了几项基本的改革原则:
一是实行社会统筹与个人帐户相结合;
二是医疗费用应由国家、单位和职工三方合理分担;
三是医疗保险待遇应与职工本人的劳动贡献挂钩;
四是要建立对医患双方的制约机制,减少浪费。
根据《试点意见》的要求,确定江苏省镇江市和江西省九江市为改革试点。
镇江和九江的办法大体相同,这就是所谓的“两江模式”。
其基本做法是:
允许职工个人帐户和社会统筹基金在门诊、住院治疗时连贯使用。
职工就医时首先使用个人帐户;
个人帐户用完后,由职工本人用现金支付,负担额不超过本人年工资总额的5%;
超过5%后,超出部分主要由社会统筹基金支付,个人也要负担一定比例。
这种支付方式俗称“三段通道式”。
北京、成都等地区推行的是“大病统筹”的医改模式,即由单位和职工个人按工资总额的一定比例或一个固定的数额缴纳保险费,形成统筹基金,给付时按照病种与费用相结合的原则,由统筹基金负担医疗费的大部分,剩余部分由单位和个人分摊。
“大病统筹”设计简单,易于操作,在改革初期取得了较好的成效。
它在制度设计上存在一个主要缺陷,是“保大不保小”。
医疗费用在超过一定限额后由统筹基金全部负担或负担大部分,限额之下则全部由个人自付,这就使有限的医疗资源相对集中地使用于危重病人,不利于保障职工的基本医疗需求。
在“两江模式”和“大病统筹”之外,各地区还结合自身实际情况,创造了很多办法。
这些实践工作为以后深化改革提供了重要借鉴。
1998年底,国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,提出了一个基本的制度框架。
《决定》规定:
用人单位按照在职职工工资总额的6%左右缴费,职工本人按工资收入的2%缴费。
个人缴费的全部和单位缴费的30%左右计入职工医疗保险个人帐户,单位缴费的其余部分进入统筹基金。
统筹基金和个人帐户要划定各自的支付范围,分别核算。
要确定统筹基金的起付标准和最高支付限额,起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10%左右,最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。
起付标准以下的医疗费用,从个人帐户中支付或由个人自付,起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用,主要由统筹基金支付,个人也要负担一定比例。
截至1999年底,全国已有24个省份根据国务院《决定》精神出台了医疗保险制度改革总体规划,315个地级以上统筹地区制定了实施方案,占总数的90%,其中36个地级统筹地区和23个县级统筹地区已经开始组织实施。
今年,劳动保障部还将大力推动这项工作,力争到年底有70%以上的地区新的医疗制度开始实施,覆盖人数达到5000万。
失业保障。
劳动力是一种重要的经济资源,作为劳动力的载体——劳动者的利益,是人类社会一切事业发展的终极目的。
经济总量的扩张与收缩、产业结构的变动以及劳动力队伍本身的变化,都会使一部分劳动力暂时地从社会生产中离析出来,形成失业。
这在市场经济体制下是正常的现象。
无论是从保护劳动力资源的角度,还是从维护劳动者作为“人”的生存与发展权利的角度,社会都应当促进充分就业,保障失业人员的基本生活。
失业保险制度是由国家确立和实施的、兼具生活保障和促进就业双重功能的社会保障制度。
1986年,国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,标志着我国现行失业保险制度的建立。
1993年,又颁布了《国有企业职工待业保险规定》,规定企业按职工工资总额的一定比例缴纳失业保险费,失业保险基金主要用于失业职工的救济金、医疗费等和开展促进职工再就业的培训工作,失业救济金的发放标准相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%-150%,享受期为1-2年。
1998年底,国务院发布了《失业保险条例》,把城镇企业、事业单位及其职工全部纳入失业保险覆盖范围,规定单位按照工资总额的2%缴纳失业保险费,职工按本人工资收入的1%缴费,职工失业后可以按照省级人民政府规定的标准(高于城镇居民最低生活保障标准,低于最低工资标准)领取失业保险金,享受期根据缴费期长短不同从12个月到24个月不等。
截至1998年底,失业保险制度已覆盖了近8000万职工,基金滚存结余190亿元。
1998年当年,基金收入68亿元,支出47亿元,有158万人领取了失业救济金。
1999年,失业保险工作取得较大进展,基金收入达117亿元,超过上两年收入之和,领取保险金的人数也有大幅增长。
下岗职工再就业服务中心。
实施再就业工程,有主观和客观两方面的原因。
从主观上看,是要为国有企业改革创造一个良好的环境,既要逐步扩大企业的用人自主权,又要维护社会的稳定。
从客观上讲,则是因为失业保险制度尚不完善。
所谓下岗,就是指职工在企业里已失去了劳动岗位,但因为得不到有效的社会保障,所以还不能彻底和企业脱离关系。
在成熟的市场经济国家里,富余人员的问题可以直接通过失业保险来解决。
我国虽然也已经建立了失业保险,但覆盖面还比较窄,基金承受能力很脆弱,面对每年上千万的下岗职工力不从心。
所以,我们采取了“下岗进中心”的过渡性措施,职工下岗后先由企业的再就业服务中心保证三年的基本生活,然后再进入失业保险。
这一过渡措施一方面赋予了企业一定的用人自主权,另一方面保证了下岗职工的基本生活。
由于再就业服务中心所需资金是按照“三三制”的原则,分别从企业、财政、社会三方筹集的,所以也适当地均衡了负担。
1999年,全国共有国有企业下岗职工1174万人,出中心524万人,其中492万人实现了再就业。
到年底,下岗职工存量为650万人,有90%领到了基本生活费。
全年共筹集资金195亿元,其中财政承担了50.8%,社会筹集20.5%,企业自筹28.7%。
东南沿海的一些地区领取失业保险金的人数已经超过了下岗职工人数,率先向市场导向的就业机制迈进。
工伤保险。
工业化使劳动者在为企业、社会创造巨额财富的同时,也增加了自身受到职业伤害的危险。
职业伤害主要包括工业事故和职业病。
劳动者的职业危险无论在资本原始积累时期还是在现代工业社会都同样存在。
据国际劳工组织统计,全世界每年发生工伤事故5000万起,使10万人丧生、156万人致残。
世界各国已经普遍确认了“职业危险原则”,即凡利用机器或雇员以体力从事经济活动都有可能使雇员受到职业方面的伤害
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