美国区划演变经验及对我国控制性详细规划的启示Word格式文档下载.docx
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但实践证明,这种僵化的依法裁定方式,很难适应日渐复杂的城市开发建设,同时,也“控制”了规划管理中需要的灵活和弹性。
田莉[7]指出,目前我国控规除了所谓的“用地兼容性”外,再无其他灵活控制的考虑。
因此,在强化控规法定地位下,也就造成规划管理的尴尬格局,即遵行“科学”的法定控规却使得管理不尽“合理”[4],直接导致控规无法适应市场需求而不得不进行调整[8,9]。
换言之,早期业界苦于控规权威性不够,寄希望通过立法来强化控规权威性的矛盾,转为强调控规编制的灵活性,以此应对我国城市快速发展的矛盾。
1.2
控规的管控范畴
此外,相当的研究还指出,以前的法定缺失仅仅是控规尴尬境况的一方面,另一方面很大程度上还源于其自身在功能定位含糊、管制内容和控制方法上都难以适应发展的需要[1,4,5,10]。
首先,关于城市形态和城市美学,表现在控规缺少城市设计③的管控要求和控制手段。
从控制内容上看,它仅强调了土地利用指标(用地性质、容积率、建筑密度、绿地率等),即更关注二维的用地性质和控制强度。
而关于三维空间的考虑和控制要求则相对较少,仅仅以简单的引导为主。
其二,关于城市特色塑造、街道功能营建方面也缺少有效的引导和控制。
由于控规不需要考虑将特色塑造和城市整体空间轮廓塑造的内容纳入管制范畴。
故针对城市特殊保护区域,如历史保护区域,则通常需要借助其他层次的规划进行管控。
因此,丧失了对整体空间秩序营造、特色保护和塑造的权威性、法定性管制。
与此同时,控规作为一种规划管理工具,具有公共政策的特征,即“稳定与平等”的基本价值观[6]。
但是,控规在管理范畴中常忽视了其公共政策的作用,如对上位公共政策的落实,住宅90m2政策、保障性住房政策,等等[2]。
并且,随着社会分化的日趋严重,我国城市居住空间分异现象已经被许多学者所研究证实[11]。
在没有社会公正原则的管制内容下,即如何引导社会融合和对保障性住房的实质性控制要求,控规并不能有效地处理当前日渐突显的社区营造和社会公正的问题。
简言之,控规作为涉及城市建设的主要管制手段,其管控范畴和管制要求并不能解决城市快速发展所产生的综合问题。
2
美国区划的演变
2.1
传统区划(conventionalzoning)
1916年由纽约市执行的土地使用区划管理手段,是最早获得广泛运用的规划管理方式之一。
当然,在区划条例实施后不久,即遭到种种质疑。
其中最著名,也是确定区划法律地位的判例是1926年的欧几里得(VillageofEuclid)诉讼安布勒地产公司(AmblerRealtyCompany)案件。
该案被裁定合宪,意味着区划条例被正式成为一个判例法案④。
此后不久,商务部起草的城市规划授权法案(SCPEA)被联邦政府认定为有效的规划工具。
该法案授予州政府明确权力,允许在其管辖范围内进行分区区划——传统区划条例(basiczoning)。
涉及内容包括:
土地使用类型(type)、大小和形状(sizeandshape)、土地开发密度(density)等方面。
在分区区划中,地方政府通常按照土地功能对住宅、商业、工业用地进行划分,进行隔离布置。
到目前为止,大概有92%的美国城市采用了区划,以规范地方的土地发展[12]。
总之,传统区划通过土地使用管理,以一种控制“什么不应该发生”的消极控制方式,对土地开发进行控制。
2.2
对传统区划的批判
2.2.1
导致城市形态过于单调
众所周知,传统区划工具从一开始就规定了每个分区大小、功能属性、停车要求,等等,对城市环境方面的影响是显而易见的。
尽管它对塑造的物质环境有所涉及,但是总的来说,它还是造成了城市形态的单调和美学价值的丧失。
Acker[13]指出,区划对建筑的后退、大小、高度的限制扼杀了建筑的设计价值。
典型的案例是催生了遍及曼哈顿岛,而后风靡全球的“蛋糕”式高层建筑模式。
另外,传统区划不仅造成建筑形式的统一规定,还使城市空间形态也表现出了一种单调的复制。
如图1所示,典型的区划结果造成的仅仅是城市各个功能块的简单拼凑,即创造丧失街道和连续感的城市空间形态,也就是所谓的标准城市模式。
从这个角度上看,城市丧失了传统的街道、城市的美学,换之则是一种单调、统一、麻木的空间形式和建筑模式。
直到后来,美学才被高等法院承认是继公共健康、安全、道德之外的宪法所保护的一般福利的一种[14]。
图1
传统区划塑造下的分离式城市模式
资料来源:
参考文献[15]
2.2.2
不利于综合应对城市问题
另一方面,传统区划作为一种规划手段,仅仅依赖于早期的条件性和功能性分区要求⑤并不能解决1950年代以后区划条例所产生诸如社会公正、传统社区丧失、城市蔓延等城市新问题。
可以说,源于自身的缺陷,寄希望通过简单管制并不能解决城市问题,相反创造了新的城市问题。
同时,传统区划的管控范畴和技术工具并不能有效解决这些问题。
传统区划带来的新城市问题如下:
传统区划作为一种工具,人为将那些穷人社区与富裕的社区隔离起来。
传统区划倾向于隔离不同功能分区,居住与工作分离,要求不同类型的居住分离(图1)。
更甚之,在居住区内,规定了独户和多户之间的分开。
如只允许建设独立式住宅,不允许建设联立式或多层公寓的规定,可以有效排除低收入家庭的进入。
换言之,它通过限制每个分区地块的大小,设置各类分区地块的准入门槛,以排除边缘化群体。
这使得传统区划表现出与生俱来的排他性⑥,不仅不利于功能混合,形成单独的功能块(block),而且还导致一些分区地块中出现了贫困和边缘集中的现象。
正如许多学者所指出的,传统区划充当了一种排他性、歧视性的工具[15,16]。
同时,城市的单调不仅仅表现在物质层面,而其对社会层面影响更甚。
Kunstler[15]指出,区划导致了城市居住环境的无形态性(formless)、灵魂丧失(soul-less)、无中心感(centerless),并且还摧毁了乡邻之间人们的感情。
此外,还涉及到区划对城市蔓延和财政浪费的问题。
因为它通过控制每个单位分区的大小和对停车的要求⑦,促进了城市的郊区扩张,随之带来的城市基础设施成本增加[17]。
总之,传统区划规定了保护公众健康、安全、福利等最低要求,但不能综合应对其产生的居住隔离、功能混合、传统社区功能丧失、城市蔓延等问题。
2.3
区划新发展(newdevelopmentsofzoning)
1996年4月《纽约时报》报道的一个实例,提到纽约一些地区的繁荣兴盛,大部分原因是他们能够摆脱城市分区条例的刻板约束,部分原因是没有严格执行一些规章[18]。
可见,跳出原有区划的僵化管制,使城市发展获得了活力,甚至带来了丰富多样的城市形态和美学价值。
因此,随着区划的不断完善,分区的灵活性和关于城市形态、美学要素等新区划工具逐渐完善区划系统,使得新区化更为灵活、控制范围更为广泛(图2)。
基本思路就是增加灵活性和适应性,如增加了叠加区划、形式准则、包容性区划等,在一定程度上⑧解决了传统区划所带来的城市问题。
图2
美国区划发展
笔者自绘
注:
1.由于相当多的工具并没有确切的实施时间,而是经过尝试到大量使用的过程,因此图中所涉及时间为该工具获得大量使用或获得判例法肯定的时间。
2.传统区划主要指1916年的区划条例及控制指标,而新区划工具则是针对城市形态、社会混合、历史遗产保护、生态环境保护提出要求的管理工具。
2.3.1
关于城市形态和街道功能
如上所述,严格区划划分导致了城市空间形态的单调、单一功能分区的机械、城市美学的丧失、社会隔离的合法化[15,16]。
正如简·
雅各布斯(JaneJacobs)提出,由于传统区划过分单调地使用土地——使居民集中在这里,商店在那里,如此等等,造成了城市环境的单调乏味,有时甚至是危险的[19]。
因此,一些具有塑造城市形态,关注城市美学,强调传统街道的区划工具被引入其中。
如新城市主义准则(NewUrbanismCodes)和形态准则(Form-basedcodes)⑨,都针对街道和城市形态提出了控制要求。
新城市主义准则更强调了工作与生活的适当融合,居住与就业的相互兼容,在同一地块内允许和提倡用地的兼容性。
即在用地性质的规定中,它强调土地使用应该是倾向于包容(inclusionary)而不是排他(exclusionary)。
它提倡适宜步行的邻里环境、功能混合、多样化的住宅、高质量的建筑和城市设计、传统的邻里结构、高密度、精明的交通体系、可持续发展及高生活质量等方面[20]。
如强调可步行的街区(walkableblock),集约式(compact)、混合使用(mixeduse)的开发模式,对建筑环境进行重新整合,形成完善的都市、城镇、乡村及邻里单元。
而涉及到新城市主义准则的落实,则需要采用以下4个方法:
1)采用具有TND原则的规划开发单元(PUD)⑩;
2)修改TND区域内现有区划条例;
3)采用叠加分区(overlayzoning)或浮动区划(floatingzones);
4)采用精明准则(smartcodes)⑾。
图3
传统区划标准(左)、城市设计引导(中)、形式准则(右)对地块控制情况对比
参考文献[21],P33
形态准则则抛弃了原有传统区划中对分区用途和开发强度的要求,仅从物质形态方面作出规定。
它希望通过形态引导和设计达到场所营造的目的,改变区划(BasicZoning)带来的各种弊端。
就理念而言,与传统区划相比,形态准则强调以下几个方面:
1)不再强调土地功能的使用,而将重心放在形态设计和公共空间营造,鼓励功能兼容;
2)它摆脱传统区划的统一技术参数,提出不同的建筑标准,力图呈现多样化的风貌特征;
3)更关注重点街景等公共空间的营造,并对开发形式以及建筑形式进行规定。
它基于断面准则、建筑类型准则、街道准则等控制要求,建立起受控制区域的建筑形式应用及空间类型标准;
确定公共领域内各要素的技术规范和参数指标(如人行道、旅游专线、路边停车、行道树、街道家具等);
强调对建筑形式的控制,即对建筑物的结构、特征、功能和退界线等进行控制和规定,以塑造明确、具体的公共领域(图3)。
总之,它认为物质性形式是塑造物质性环境最为基本的方式,即形式决定了功能的使用。
同时,类似对街道和城市形态营建的控制性的工具还有如叠加区划(overlayzoning)、浮动区划(floatingzones),它们通过附加于区划条例上的图纸或者文字规定来规定街道和建筑形式,以此作为规划管理的依据。
2.3.2
关于住房保障和社区营造
由于美国传统区划本身就隐含有排他性的特性。
因此,区划条例常通过限制住宅地块的最小尺寸、户均最小建筑面积,甚至是建筑最低造价,将多户住宅公寓等建筑类型排除出独户住宅区。
虽然有可能是无意识的,但是实际上,传统区划通常造成了社会经济阶层(低收入者)或是种族(黑人)上的排斥。
因此新区划工具则更多注重对包容性区划(InclusionaryZoning)的强调。
一般而言,包容性区划要求开发商在一个新开发的住宅项目中确保一定比例的可负担性住房,即提供价格优惠。
虽然这个区划不能替代一个更广泛的保障性住房政策,但是,包容性区划的实践被认为能有效解决经济和种族隔离,创建更多样化的社区,特别针对美国的郊区社区的居住混合。
包容性区划条例要求可负担住房(affordablehousing)的比例占到总开发单元的6%~35%[11]。
最高的比例的是加州普莱瑟县(PlacerCounty,CA),要求多户住房项目内包容性的比例高达50%。
此外,刺激性区划(Incentivezoning)也常被用于社区营造,刺激保障性住房建设。
刺激性区划采用一种“奖励”体系,通过提供奖励⑿,以换取发展商所提供的公共设施改造,社区福利设施。
这些奖励目录包括开放空间,保障性住房,公共艺术,等等。
例如西雅图(Seattle)的刺激性区划,其中75%用于可负担住房和儿童设施建设,25%用于公共和开放空间设施[23]。
同时,叠加区划和浮动区划也可以通过对原有区划提出社区营造和住房保障方面的要求。
牵涉到社区功能混合、传统邻里、步行街区则在新城市主义准则和形式准则中都提出了要求。
总的来说,新区划发展工具更加注重了社会融合、阶层混合。
2.3.3
关于区划调整的灵活性
另外,新区划工具也为区划调整提供了较为灵活的处理方式。
如有条件分区(conditionalusepermitsandzoning)类似于我们控规当中常提到的用地兼容性。
从理论上讲,区划中用地功能的调整是被允许的,只要证明符合相应的规定:
即满足公众健康或安全、符合有条件规定、非负外部效应、公共使用的必要性、与综合区划相协调等标准。
另外,需要获得严格的审查。
此外,叠加分区、浮动分区则是最常见,最广泛用于区划调整的工具。
叠加区划根据城市发展过程中的新需求,在传统分区基础上叠加其他控制要求。
但这并不是全覆盖的,而是就相关范围制定专门的区划地图,以“补丁”式对原有区划进行补充,甚至是调整,如自然保护区划、历史街区区划、混合用途区划、包容性区划等。
通过多个区划要求叠加在基本的分区管制基础上,运用更为细化的土地利用控制内容,以及更为多样的技术方式来实现相关规划目标。
叠加区划可以作为其他工具的主要控制手段,如前面所提到的新城市主义准则,则需要采用叠加区划来实现功能混合和城市形态控制的目的。
可以说,叠加区划能较为自由,在未对区划进行大调整下,对规划项目起到引导和控制作用。
而浮动区划基本具有和叠加区划相同的功能,最大区别在于,浮动区划是通过文字的形式对基本分区进行叠加说明、控制;
而叠加区划则采用图纸的形式。
总之,以上一些工具不仅仅局限于一种功能,它们在很多方面都能获得很好的运用。
如新城市主义准则涉及对城市形态和街道的控制,对社区营造也具有很强控制效果。
另外,它们也不是单独进行使用的,有时常常是几个工具配合进行使用⒀。
甚至叠加区划也可以是多个叠加区划的叠加。
总之,新区划表现出了相当的灵活性和适应性,补充和完善了传统区划在城市美学、社会混合层面不足的情况,具有较好应对综合城市问题的能力。
简言之,在这一阶段,规划控制的观念发生了改变,并且其控制体系也更趋完善,所涉及的方面也远远不止于对分区指标的要求(表1)。
表1
控规和区划⒁主要控制要点
控制要素
用途开发强度
城市形态
基础设施配置
社区营造与保障性住房
泄洪和暴雨管理
规划调整
区划新发展工具
控制性详细规划
●
○
×
传统区划
有条件分区(conditionalzoning)
刺激性区划(Incentivezoning)
形式准则(Form-basedcode)
精明准则(smartcodes)
新城市主义准则(Newurbanismcodes)
叠加区划(overlayzoning)
浮动区划(floatingzoning)
包容性区划(Inclusionaryzoning)
绩效为基础区划⒂(Perlormance-basedzoning)
●控制程度较强
○控制程度中等
控制程度较弱
3
讨论和启示
3.1
讨论
总体而言,区划工具在演变过程中,最大的两个成功表现在于增强了区划的灵活性;
增加了区划控制范围,能有效应对诸如美学、社会公正方面的城市问题。
但在其他一些领域,如,泄洪和暴雨控制、财政风险的考虑还存在一定的不足。
可见,新发展的区划工具并不能完全解决城市问题,它还需要通过其他规划管理工具进行完善和补充。
如充足公共设施条例(AdequatePublicFacilitiesOrdinances)、财务绩效担保(financialperformanceguarantees)、发展影响评价(developmentimpactassessment)、暂停令(moratoriaandinterimdevelopmentordinate)等[25]分别从基础设施、泄洪和暴雨管理、财政风险等角度进行控制。
因此,在讨论控规技术手段提升方面,仅仅从借鉴美国区划工具上仍存在不足,还需要进一步了解其他规划管理工具。
当然,虽然控规是基于美国区划建立起来的城市管理制度,但是由于国情不同、政体不同和城市发展水平不同,我国的规划管理工具还需要具有自身的适应性特征,换言之,控规技术性创新和制度的合理架构还需要在不断实践中改进和完善。
3.2
经验和启示
作为控规的蓝本之一,美国新区划发展提供了一些新的规划管理技术手段和思路,反映出了美国从1916年以来针对区划存在问题的不断修正和探索。
笔者介绍了对传统区划的批判,以及新区划工具的创新。
如前所述,尽管美国区划工具的演进中,还存在一定不足,还需要其他规划管理工具的补充,但是它确实提供了一些有效的技术工具和较为全面的管制方法,能为我国控规所存在的技术问题提供一些借鉴经验。
(1)探索控规的灵活性,将控规的刚性管制变成一种动态的,多级的调控方式。
控制性详细规划制定了一整套控制指标及措施,但缺少动态、灵活的调整机制,造成规划的弹性和刚性矛盾。
而美国区划在现有基础分区之上,可以采用多种规划管理工具对分区进行叠加控制。
换言之,在不对原有区划进行较大调整的情况下就能进行灵活的修改和调整。
比如涉及到建设指标改变的问题,只要通过一个叠加分区的形式就能对标准分区指标进行再分配。
从现阶段我国快速建设过程中看,控规调整要求的出现,反应了市场经济条件下城市建设的不确定性和期望以一套指标体系控制到底之间的矛盾。
因此,需要改变和简化原来大而全,分地块的那种刚性控制手段⒃;
仅对大地块,基础设施进行刚性控制,具体控制要求,则可以采用叠加区划表现形式,采用新城市主义准则的技术方法进行自由裁量的规划管制。
此外,控规在随后的发展过程,还应该根据时代的发展和各个地方的特殊情况、发展状况做出适当的调整。
(2)增加控规的覆盖面,跳出仅靠一套指标体系全面控制的思路。
现有控规更多集中在指标方面的控制和对公共设施的配建,而忽视了对城市形态和社会公正等城市问题的综合考虑。
从美国新区划来看,规划管理涉及的内容远大于指标的要求,在公共设施、城市形态、社会混合和住房保障方面都有涉及。
如前所述,传统区划的发展模式,即是试图通过一套简单的控制方法对城市建设进行管理,殊不知一系列城市问题是这种简单的管制体系无法应对的。
因此,我国控规需要借鉴新城市主义准则和形式准则塑造城市形态和街道功能的技术手法,将城市特色和整体空间轮廓的塑造纳入到控规的管制范畴,特别是针对城市特殊保护区域提出空间秩序塑造、特色保护的权威性管制。
另外,强调控规作为公共政策的属性。
采用类似包容性区划、刺激性区划,提出明确的住房保障和社区融合的强制性要求。
总之,强调控规的技术手段和控制方法的创新,可以有效应对快速发展中产生的城市问题,未雨绸缪,避免日后陷入被动的局面。
注释:
①在美国联邦、州、地方(市/县)三级政府架构中,城市规划事务基本由州和地方政府负责,其中,大部分规划事务是由地方政府完成。
因此,一些规划管理工具并不是在全美实行,甚至区划也并不是在全美都获得采用。
据估计,仅有92%左右的大都市区采用了区划,如休斯顿就是典型的没有采用区划的城市。
②LEVYJM在其《ContemporaryUrbanPlanning》采用分区条例新发展,即是强调区划工具更新。
文中所涉及的相关工具不是广义层面上所指出的规划管理工具,或是城市增长管理工具。
因为其中还涉及诸如充足公共设施条例、财务绩效担保、发展影响评价、暂停令等工具。
③当前的控规编制中,经常采用城市设计和控规同时编制的情况,作为三维的要求,提升控规的有效性和合理性。
④由于美国采用判例法规,就是说1926年通过对Euclid案件的确定,意味着区划的作用具有了法律的效果,这种判定对以后的判决具有法律规范效力,能够作为法院判案的法律依据。
⑤功能性要求指将城市划分为不同的区域,各区域内有各自允许的土地使用类型,主要包括居住、商业、工业;
条件性区划则规定地块的大小、高度和退缩红线距离等。
⑥反妨害思想就是强调不同土地使用性质之间存在排斥性,为了维护公众利益,需要将其他功能从原有功能上排除出去。
换言之,单一性质的土地使用分区使得不同形式的土地使用方式很难混合。
单一家庭独立式住宅和多家庭的住宅之间需要分开,也就说明了背后承载的不同社会阶层和生活方式分离。
⑦由于区划对开发地块的停车规模、数量具有要求,因此,开发商在城市中心就需要承担昂贵的地价来满足停车要求,这就导致他们在城市郊区寻求廉价的土地来满足停车要求。
⑧当然,新区划工具能有效增加区划的灵活性,以及针对城市美学、社会公正方面进行要求。
但是,针对城市基础设施要求、城市增长、城市蔓延的问题并不能给予较好,或者提供有效解决手段。
因此,美国各州还出现了其他城市规划管理工具,作为区划工具的补充。
⑨1981年由安德烈斯·
杜安尼(AndresDuany)和伊丽莎白(ElizabethPlater-Zyberk)夫妇及其设计团队设计完成了新城市主义小区——佛罗里达海滨度假小镇Seaside,这个小区是第一个实施形态控制准则规划条例的社区。
⑩规划开发单元(PlannedUnitDeve
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