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还有涉及乙肝歧视的多个个体诉讼,最后也推动人事部、教育部等部门做出规定,明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。
此次草案把个人排除在公益诉讼主体之外,我觉得这是对个人的不信任。
这么多年来,很多推动公共利益的案件都是个人在诉,个人有着参与国家和社会管理的积极性,个人的参与可以促进社会管理发展和完善,但现在的草案没有认可个人的努力,把个人排除在外,不能不说是一个巨大的遗憾。
搞公益诉讼的人常常要面对的一种指责就是“自我炒作”,你不担心将个人列入公益诉讼主体,真的会有很多人假公益诉讼之名炒作自己吗?
针对无事生非、只想炒作自己的人,在国外都有成熟的司法经验和技术进行规制,那些假公益诉讼之名自我炒作的诉讼是不被保护的,法院对严重滥用、误用公益诉讼还可以给予一定的处罚。
确实有人会用公益诉讼去炒作自己,但这种情况毕竟是少数,真正去做公益诉讼是有成本的,真的会有那么多人没事找事上法院吗?
并没有实证的数据支持这种担忧。
比如说在印度,公益诉讼立案非常容易,就在本月,有市民向印度最高法院起诉一个主办F1赛事的公司,认为当地政府给予该公司免税的权利是不公平的。
不到一个星期,印度最高法院就予以立案并迅速做出裁决,要求这家公司把门票收入的25%放到一个指定账户并冻结起来,等待司法部门最终裁决其获得的免税权是否合理。
据我所知,即便像印度这样提起公益诉讼很容易的国家,也没有出现“诉讼爆炸”的情况。
可以说,这样的担心完全是无谓的。
有专家认为,此次草案规定的公益诉讼主体“有关机关”和“社会团体”表述模糊,有待进一步明确,你对此有何建议?
这个“有关机关”到底指什么,我们在猜谜。
如果不明确下来,未来执行中司法机关可能也会猜谜。
通常理解“有关机关”应该是指行政机关、检察机关,但也有一些不同的争论,从立法来说,诉讼的主体应该越明确越好。
另一个主体是社会团体,社会团体又分两种,一种是根据社团管理条例需要在民政部门登记注册的社会团体,它对会员人数等有一定限制,比如必须有50个以上的会员等等,目前社会团体在我国登记还是比较困难的。
另一种是不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体,比如残联、妇联、工会等。
但这类组织在财政上与政府是供应关系,在管理上受制于政府,有的还行使着一定的管理职能。
他们有没有能力和动力去开展公益诉讼,这是一个很大的疑问。
从过去和现在的情况来看,官办社会团体没有动力也没有能力肩负起通过公益诉讼来推动公共利益的责任。
【诉讼程序】不应适用调解程序
草案对公益诉讼的程序没有提及,是因为公益诉讼与其他民事诉讼并无不同,
不需要在程序上做特殊安排吗?
确实,草案对公益诉讼没有任何程序性安排。
公益诉讼怎么提起、法院怎么审理、如何防止滥诉、案外人如何加入诉讼、诉讼费用如何承担、判决的效力范围等等,都没有提及。
一个重要的问题是,公益诉讼提起后是否可以撤诉或和解?
按照民事诉讼法的规定,原告是可以撤诉的,但公益诉讼不同于一般的民事诉讼,原告提起诉讼本来是为了公共利益,与事件本身可能并没有利益关系,那如果被告给予原告一些好处,原告撤诉或和解了,这种情况该如何处理?
我认为,法律应该明确规定,对于公益诉讼,调解应该是不适用的,撤诉也应予以限制。
另外,在消费领域涉及人数众多的消费者的诉讼,比如三鹿奶粉事件,应当允许准用代表人诉讼制度,汇集很多跟原告有相同利益的其他人,包括没有起诉的人,一并审理并做出判决,这样可以减少频繁的诉讼。
按照代表人诉讼制度,在诉讼时效内,其他人提起同类诉讼的,就可以自动适用该判决。
你打过多起公益诉讼的官司,都是自掏腰包吧?
对于公益诉讼的诉讼费用,你觉得怎样规定比较合理?
按照现行制度,公益诉讼和一般的民事诉讼一样,需要原告先交纳诉讼费。
要知道,诉讼费用跟索赔金额是相关的,有的可能是个天文数字。
如果原告胜诉,判决被告承担那还好办,如果原告的请求没有得到支持,那么提起公益诉讼的一方还要承担庞大的诉讼费。
目前我国有规定,只有特定的案件才可以免交或缓交诉讼费用,那么在某些公益诉讼案上,比如渤海漏油事件,是否可以纳入免交诉讼费的范围?
另外,公益诉讼的赔偿方面也需进一步明确规范。
以云南铬渣事件来说,赔偿款给谁?
假如仅仅针对被污染村庄的村民,那么赔偿群体比较好计算,可是如果从整条河流的污染范围和程度来说,赔偿的群体是很难计算的。
现在是环保团体在起诉,赔偿款是不能给原告的,虽然你是原告,但你不是受害人。
赔偿应该在多大范围内计算,是否应设立基金,如果在很长时间内没有受害人来领取基金,剩下的基金该怎么处理等等,这些问题在现在的草案中都没有答案,这些都应该在立法中予以明确。
【诉讼范围】有些领域尚有争议
公益诉讼的诉讼对象是“损害社会公共利益的行为”,目前草案圈定的范围
是环境污染等两个大类,你觉得这个界定是否合适?
究竟什么算是公共利益?
公共利益的范围是非常广泛的,跟我们关系比较密切的消费领域、食品安全、药品安全等,还有环境问题、教育乱收费、外来务工人员子女教育问题、游乐场所安全问题等等,都与公共利益密切相关。
草案只列举了两类损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼,说明现在在食品安全、环境保护等方面已经达成共识,都认为这是与公共利益相关的。
在有些领域可能还有争议,如何界定公共利益,是一个不断认识的过程。
比如说,给小学生配备校车、中小学生免费午餐、是否可以推行全民免费医疗等等,现在还有争论,一旦达成共识,就应纳入公益诉讼保护范围。
对于还在争议中的或者没有受到妥善保护的公共利益,是否可以借助公益诉讼来推动,都是今后可以探讨的。
因此,涉及公共利益的事情确实非常之多,未来公益诉讼的受理范围会变得很大。
有人将公益诉讼形象地比喻成“管闲事”,作为一个爱“管闲事”的人,请你概括一下公益诉讼在社会管理中的作用?
公民参与管理国家事务是宪法赋予的权利,而公益诉讼是一个很好的渠道,这个渠道开放后,给予公民一个参与的机会。
老百姓的参与、积极的意见表达,实际上是在促进政府功能的完善和发挥。
这是一个通过诉讼的方式来协商对话、实现公益的形式,通过这种形式可以弥补行政执法的不足。
修改建议四:
【条文主旨】公益诉讼
【草案原条文】八、增加一条,作为第五十五条:
“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。
观点一:
【修订后条文】对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,任何机关、社会团体和个人均可以向人民法院提起诉讼。
观点二:
【新增观点】
民事诉讼都要涉及到诉讼费用。
公益诉讼往往涉及诉讼标的都比较大,诉讼费用也相应的比较多,且又具有公益性,因此,在诉讼费用的交纳上,不应当采用预收制,而应当采用裁判后计收。
并且,为了支持公益诉讼,如果原告胜诉,还应当将原告的律师费、鉴定费、误工费、食宿费等因诉讼所发生的必要费用,都要纳入诉讼费,由侵害方承担。
如果原告败诉的,应当全部免除案件受理费。
【修改意见】
现在环境污染及侵害消费者权益的事件有增多的趋势,但提起公益诉讼于法无据,故本次《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》对于公益诉讼制度的设计可以说是正逢其时。
但是,通观本次“公益诉讼”的条文,短短44个字,仅仅告知了相关机关享有公益诉讼的权利。
但是,何为公益诉讼,如何提起公益诉讼,公益诉讼所获得的补偿如何分配,公益诉讼是否影响个人单独诉讼权利的行驶,公益诉讼的诉讼费如何承担都缺乏进一步的实施细则,实在让人感觉惋惜。
在民事诉讼法中仅有一条关于公益诉讼的规定,显然不具有可操作性,有关公益诉讼中对知名和不知名的受害人的公告告知、受害人诉讼权利的主张和放弃、生效裁判中赔偿金额的分配和支付、诉讼费交纳的特殊性等等事项,也应当给予明确。
有专家建议,为了减轻原告的诉讼费负担,应当免除公益诉讼案件诉讼费的意见,是很不可取的。
我国在诉讼费的交纳上实行的是预收制度(这个弊端很大,要改革),如果原告最终是胜诉方的话,免除了原告的诉讼费,实际上免除的是被告人(民事侵权一方当事人)的诉讼费,这样就不利于发诉讼费的惩罚性作用,也不利于对诉讼资源利用的合理补偿。
公益诉讼的主体应当明确和扩大。
有关机关和社会团体”的范围内,未赋予公民和其他组织、法人单位独立诉权。
而环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等实体法都明确规定公民对于污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利。
应当允许公民个人提起。
诉讼主体应当是三种类型:
公民、有关机关和社会团体。
公民是自然人,法人和自然人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的。
对于社会公共利益的损害,公民理应有提起诉讼的权利,理应有维护公共利益的责任。
不应当限制公民个人的诉权,以保持民事诉讼主体之间的诉权平等。
这样,既可以有效遏制其侵害事实的发生,又有利于伸张社会正义,鼓励公民见义勇为。
因此,建议将“公民个人”也纳入公益诉讼的主体。
课题组成员还提出,应进一步扩大公益诉讼范围。
损害社会公共利益的行为包括下列情形:
一是污染环境、虐待动物等造成重大社会影响的;
二是垄断、不正当竞争侵害众多消费者合法权益的;
三是侵害、破坏、浪费公共设施等国有资产的;
四是检察机关认定应当提出诉讼的其他行为。
还有劳动法方面的资深律师提出,应将群体性劳动纠纷纳入公益诉讼的范围内。
【域外比较】
(一)美国
1、美国公民诉讼的概念
美国的环境公益诉讼也被称为公民诉讼。
最初的立法目的是通过法律手段对个案的环境受害人进行法律救济,目的和一般的民事侵权案件没有太大区别,适用的程序也是普通民事侵权程序。
后来公民诉讼逐渐演变为督促政府采取积极行为促进公益事业,判决的效力不仅仅是当事人本人,更扩大的没有直接关系的案外人。
在20世纪60年代以前,只有在法律上与案件有利害关系的人,才能成为案件的原告。
而此时美国民权运动澎湃,民众对政府部门执法的诚意与能力充满疑虑;
而且法官在判案过程中经常受到外界势力的干扰,对环境诉讼案件并不认真对待,导致民众对法官不满情绪日增。
为了平息民众的情绪,也为了发展公益诉讼,美参议院于1970年的《洁净空气法》中特别加入了公民诉讼条款,规定任何人都可以自己的名义对任何人就该法规定的事项提起诉讼。
后来,包括《空气法》和《清洁水法》在内的12部联邦环境资源法律都通过公民诉讼条款赋予公民提起司法复审的权利,公民可以起诉环境不法行为,为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。
由此建立了公民诉讼制度。
2、美国公民诉讼制度的内容
(1)原告的起诉资格
《清洁空气法》规定任何人都可以以自己的名义对任何人提起诉讼,但未对民众和利益关系作出具体规定。
《清洁水法》将民众扩大为利益受到侵害或者将要被侵害的人,法院认为只要是受到了事实上的损害,环境保护团体和其成员就可以提起诉讼。
因此,尽管名称叫做公民诉讼,但实际上任何个人、团体、企业、政府行政机关,都可以提起诉讼。
从而大大扩大了原告的范围。
(2)诉权的限制条件
公民诉讼制度原告资格的扩大导致起诉主体宽泛化。
为了避免滥诉情况发生,节省宝贵的司法资源,法律对公民诉讼作出了限制。
第一,先行告知义务。
《清洁水法》规定,如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人,将禁止公民提起诉讼。
第二,当政府或环保机关采取积极措施限制或者禁止污染者行为时,公民不得提起诉讼。
(3)诉讼费用的承担
由于公民诉讼的根本目的是带有公益性色彩的督促执法。
原告即使胜诉也不一定能得到比诉前更多的利益,同时由于承担了诉讼费用的支付义务,原告极有可能在结案后丧失很多既得利益。
而放任这种情况的发生,必然会导致公益诉讼走进死胡同,所以为了鼓励公众积极参与到公民诉讼中,根据《清洁水法》中的规定,由被告承担诉讼费用。
(4)法院判决的内容
美国的法院判决有以下三种类型:
一是发布禁止令。
禁止令是最严厉的措施,法院通过发布禁止令强行停止污染行为或要求主管机关采取具体措施。
二是采取补救措施。
考虑到公民诉讼的目的是为了保护环境,所以对于没有必要颁发禁止令的情况,可以采取补救措施。
补救办法的选择既不能照搬法条,也不能由法官任意裁量,法官必须执行国家政策。
第三是处以民事罚款。
是由行政机关或公民诉讼人提出请求,由法院判罚被告支付一定数量的金钱,民事罚款的最高额度是25000美元。
该笔民事罚款缴归国库,属于公益性罚款收入,不归原告个人所得,因此这种罚款既不是行政处罚,也不属于民事赔偿。
30年来,公民诉讼有效的调动了公众参与环境、保护环境的热情,对环境危害的防治起到了积极的作用,也促进了环保行政机关的执法效率。
(二)域外启示
各国都根据本国国情建立了自己的环境公益诉讼制度。
美国建立了公民诉讼制度、日本建立环境行政公益诉讼、德国建立了团体诉讼,印度建立了环境公益诉讼制度,虽然各国的制度从名称到具体内容虽各不相同,但都具备共同之处:
首先,在原告资格方面。
各国对原告资格的规定都呈放宽趋势,改革的目的是使更多的人和组织能够参与到环境公益诉讼中来,特别是环保团体在环境公益诉讼中扮演着重要角色,极大地推动了美国和欧洲的诉讼制度发展。
其次,在诉讼请求范围方面,各国总体趋势是对诉讼范围逐步扩大,不但对环境污染问题可以提起环境公益诉讼,对精神权益等也可以提起环境公益诉讼。
第三,在诉讼费用分配方面,为了激励相关主体提起环境公益诉讼,都采取了相应的措施来减轻原告的负担,甚至对原告采取一定的奖励措施,充分体现了国家对诉讼的干预。
同时,在可诉对象方面,环境公益诉讼中的被诉对象既包括具体行政行为,也包括抽象行政行为。
最后,在司法实务方面,各国采取了不同的方式,有些国家设立了专门的环保法院或内设环保法庭,专门受理环境案件,如澳大利亚和泰国。
有的国家则把环境案件放在行政法庭、民事法庭一并处理,如葡萄牙、意大利等国家,这些都是值得我国吸收和学习的方面。
总的来说,美国的公民诉讼制度比较发达。
美国通过约束环境行政权、限制企业的经营权等措施防止行政不作为以及权力寻租,达到保护环境、保障公民环境权益的目的。
我国环境公益诉讼制度的构建首先应在实体法中规定环境权,进而在环境保护法律中确立环境公益诉讼制度,最后在诉讼法中作出补充规定,主要是程序方面的保障制度(如扩大原告资格、举证责任倒置、奖励原告等)。
【公益诉讼】
机关团体可提起公益诉讼
【草案】对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向法院提起诉讼。
【解读】江伟对草案增加公益诉讼制度表示欣赏,他解释,公益诉讼的根据是超越民事案件原本属于个人之间的、团体之间纠纷的,必要时国家要干预,目前的草案规定除了国家干预,社会也应当干预。
不过对于目前草案中将公益诉讼提起的主体限定在“有关机关和社会团体”的规定,江伟认为,其他国家个人也可以提公益诉讼,目前中国未规定主要是对个人提公益诉讼有点拿不准,担心个人会滥用这个制度。
对于个人提起公益诉讼,他认为有些问题还要研究。
他举例,有人起诉火车上厕所要另外收费,他告了铁路,这个起诉不光个人而是改掉这个制度的问题。
但这个人跟案件有直接利害关系,因此这种个人虽然是集体的一员,但他本身就是受害人,这个起诉除了代表自己,也代表了同一类受害人,这算不算公益诉讼?
另外还有公路收费,涉及这些问题。
这些国家机关不会去搞,也没有团体,必须得个人来搞,这个个人又是有利害关系的,这能不能算公益诉讼呢?
因此,到现在为止,个人的问题没弄清楚。
江伟认为,允许个人提起公益诉讼很重要,目前草案规定了环境污染、消费者利益两种大的公益诉讼。
他分析“消费者合法利益”的公益诉讼社会团体没法弄,“中国的消费者团体不是标准意义上的,他根本没有会员,也不收会费。
国外团体是有会员收费的,人家说代表多少人很清楚,咱们国家是根本不行的。
此外,国家机关提起公益诉讼时,怎么看待国家机关的行政管理权和民事主体身份的关系,也需研究清楚。
江伟表示,比如环境污染,环境保护机关的行政职权就是应当管理它,现在又起诉,行政权和司法权的行使如何划分?
“本来污染你就有权处理,即使去告法院,法院也得征求你的意见,污染消除和环保部门的职能是一样的,所以让环保部门去起诉毫无意义。
首次确定公益诉讼主体
■草案内容
全国人大常委会法工委副主任王胜明表示,近年来,环境污染和食品安全事故不断发生,一些全国人大代表和有关方面多次提出民事诉讼法中增加公益诉讼制度。
鉴于此,草案增加规定:
对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。
此前公益诉讼的主体一直没有明确,此次民诉法草案规定有关机关、社会团体可以提起公益诉讼,应该是一个很大的进步。
北京理工大学司法高等研究所主任徐昕(微博)认为,“有关机关”指的应该是检察机关、行政机关。
社会团体指的应是民间组织,但到底什么样的民间组织才符合提起公益诉讼的条件,未来有关部门应该会有一个相关解释。
自然之友总干事李波认为,如果把群体利益通过民间组织以公益诉讼的方式来维护,不仅有利于减轻公众在环境诉讼中的成本,提高企业违法的成本,对社会的稳定也是大有好处的,“公益诉讼是一种更好地表达和沟通社会群体意见、维护公众利益、疏解冲突的一种形式。
“草根组织”
诉讼首被受理
10月19日,环保草根组织——自然之友,收到了云南省曲靖市中级人民法院的立案通知书。
此前,自然之友曾两次就曲靖铬渣污染事件向该法院提起环保公益诉讼,皆未被受理。
自然之友成功之前,民间组织作为原告提起环保公益诉讼被受理的案例只有两起,均是由中华环保联合会在2009年提起。
但实际上,中华环保联合会是一家经国务院批准、民政部注册、环境保护部主管的全国性社团组织,具有一定的官方背景。
“它不是典型的草根组织,所以它成功的经验也相对难以复制。
”自然之友总干事李波说。
正是因此,这次自然之友提起的公益诉讼获得受理,更显得意义重大。
中国政法大学环境法学教授王灿发认为,这是“我国环境公益诉讼的历史性突破,也是我国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端”。
李波说,有了自然之友这个成功的先例,草根环保组织以后再向当地提起公益诉讼,就有了一个正面的案例可以借鉴。
个人多败诉社团难受理
由于我国没有公益诉讼的理论和立法,没有实体法和程序法作支撑,在司法实践中表现为一系列的“难”,起诉难、审理难、判决难、胜诉难、执行难。
为了这次诉讼,自然之友两年前就开始进行知识上的储备,向专家、学者、有经验的机构学习。
一直到今年铬渣污染事件出现,“我们觉得是该出面的时候了。
今年7月和9月,自然之友和重庆绿色志愿者联合会先后两次联合向曲靖市中级人民法院提起了公益诉讼。
“说实话我们很没有把握,很忐忑。
”李波说,按照我国现行的法律制度,原告起诉必须证明自己和案件有直接利害关系,否则法院会以原告主体不适合而拒绝受理。
为了增加此次诉讼成功的可能性,自然之友征得了中华环保联合会的支持,后者同意作为支持单位参加此次诉讼。
李波说,此次诉讼顺利被受理的另一个重要原因,应是环保部三年前在全国几个省市试点设立了环保法庭,云南是试点之一。
在设立环保法庭前,民间组织向法院提起环保公益诉讼根本不可能成功。
但即使是环保法庭设立后,“环境公益诉讼的进展也是非常缓慢的。
不然我们提起的诉讼不会成为草根组织成功的第一个。
”事实上,包括环境公益诉讼在内,公益诉讼整体都举步维艰,其小成气候是最近十年间的事。
北理工法学院一位法学专家表示,目前在我国,公益诉讼主要体现为个人诉讼的形式,而个人大部分都败诉,败诉的主要原因是,法院认定被告行为未直接侵害到原告的私人利益。
但如果以民间组织等社团名义提起诉讼,又极有可能因与案件并无利益关系,而被法院拒绝受理。
今年3月12日,“公益诉讼的困境与未来”学术研讨会在北京理工大学举行。
与会的众多专家认为,公益诉讼的困境包括立法不完善,司法不支持,诉讼对象过于强大等。
一名专家在会上表示,公益诉讼的目的是维护社会公共利益,因此公益诉讼更多地应该寄希望于社会公益组织和公民个人,而不是检察机关的参与和推动。
研讨会上,公益诉讼如何突围成为众多专家讨论最热门的问题。
专家们普遍认为,突破困境的进路首先是加强立法,赋予检察机关、政府机构特别是民间组织提起公益诉讼的资格;
其次,政府、司法机构、律师皆应转变观念。
以环保公益诉讼进展缓慢来说,李波认为,环保法庭成立3年来,对于草根环保组织是否能作为公益诉讼的原告,仍存在不同的认识。
很大程度上,环境公益诉讼涉及到当地经济的发展、企业污染、环境保护等,当地法院决定是否立案,是需要平衡众多方面的关系和利益的,“很多时候地方官员不愿因一些公益诉讼案件成为地方经济发展的障碍。
李波同时认为,由于是直接介入到利益冲突中去,对于目前仍处于弱势的环保组织来说,具有很大挑战,其自身的知识储备、人才储备等都需要提升。
司法机构观念亟待转变
普遍被认同的一个观念是,公益诉讼不仅具有纠纷解决、公共利益权利保护、不当行为纠正等功能,还可借以形成社会公共政策、制约公权。
与此相应,目前比较突出的食品安全问题、环境污染问题的违法成本将大大增加——当生产企业向食品中添加非法添加剂时,向河水中排放高污染生产物质时,将不得不有所顾虑,因为公益诉讼随时可能找上门,并且让他赔个底掉。
但到底谁有权利提出公益诉讼?
学者普遍认为,检察院、行政执法机关、社会团体、公民个人在一定条件下均可提起公益诉讼。
但在相关法律条文中,一直未有明确规定。
此次民诉法拟规定社会团体可提起公益诉讼,“这是非常大的进步。
以后社会组织提起公益诉讼将会更容易。
”专家认为,公益诉讼主体的确立,将更有利于保护公共利益。
以环境公益诉讼来说,环境公益诉讼可更有效地抑制环境侵权行为和约束环境行政权力,防止行政不作为、滥作为以及行政权力违法寻租的现象,最终达到保护环境、保护公民环境权益的目的。
个人也应成为诉讼主体
尽管这是一个大的进步,但徐昕认
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