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诸城土地利用总体规划
诸城市土地利用总体规划
(2006-2020年)
说明
诸城市人民政府
二○一○年三月
按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资源节约型和环境友好型社会的总体要求,在做好现行规划实施评价和土地利用重大问题研究的基础上,编制了《诸城市土地利用总体规划》(2006-2020年)。
现就有关情况说明如下:
一、上一轮规划实施情况
(一)上一轮规划编制背景
上世纪九十年代初,我国经济进入快速发展时期,各地发展经济的热情空前高涨,各项建设对耕地的占用面广量大,耕地浪费严重,粮食供需矛盾十分突出。
出于粮食安全的国家战略,国家把保护耕地、保障粮食安全作为上一轮规划修编的主要指导思想。
《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)指出:
“各省、自治区、直辖市必须按照耕地占补平衡的要求,做到本地耕地只能增加,不能减少,并努力提高耕地质量。
不符合上述原则和要求的土地利用总体规划,都要重新修订。
”《诸城市土地利用总体规划(1997-2010年)》就是在这一背景下编制完成的。
《诸城市土地利用总体规划(1997-2010年)》批准实施以来,在加强诸城市土地利用宏观调控,合理安排各项建设,保护耕地和基本农田、保障经济发展方面发挥了重要的作用。
但是,新世纪以来,规划的执行面临来自多方面的压力与挑战:
一是国家、省一系列重大发展战略和政策的制定、实施对土地利用规划工作提出了新的要求;二是自然资源、生态环境与经济社会发展的矛盾日益突出,瓶颈约束越来越明显,协调三者之间的矛盾需要土地利用总体规划的协调;三是随着投资主体多元化,产业结构和布局的变化加快,建设发展中的不确定因素明显增加,加大了规划实施管理的难度;四是近几年诸城市经济快速发展,城镇化进程进一步加快,对土地管理工作提出新的要求。
综上所述,上轮规划已不能完全适应新形势下国民经济与社会发展的要求,迫切需要按照全面建设小康社会和落实科学发展观的要求,进行新一轮的规划修编。
(二)上一轮规划实施情况
1.上轮规划主要指标落实情况
耕地和基本农田保护:
上轮规划确定到2010年全市耕地保有量目标为120601.14公顷,根据2005年土地调查结果,全市实有耕地面积121974.89公顷,比规定的耕地保有量目标多1373.75公顷。
上轮规划所确定的全市基本农田保护面积为107941公顷,到2005年末,全市基本农田保护面积107941公顷,完成了基本农田保护目标。
土地开发整理复垦补充耕地:
上轮规划确定1996—2010年期间全市通过土地开发整理复垦补充耕地1367公顷,1996—2005年全市实际补充增加耕地3366公顷,相当于规划控制指标的246%。
建设用地和新增建设用地:
上轮规划确定全市建设用地总规模扩大1242公顷,规划实施期间,全市建设用地规模实际增加了1758公顷,超出规划指标516公顷。
上轮规划确定年城镇规模扩大控制指标为2201公顷,1996—2005年期间,全市城镇用地规模实际扩大808公顷,相当于控制增加规模的36.71%。
交通水利等基础设施建设:
上轮规划确定交通和水利基础设施用地控制指标489公顷,1996—2005年基础设施实际用地1296公顷,相当于规划控制指标的265%。
全市上轮规划必须保证的重点工程用地八项,用地面积150公顷,1996—2005年实际已有六项重点工程实施,用地面积82公顷。
2.上一轮规划取得了成就
(1)规划对土地资源保护和利用起到了“龙头”作用
在规划实施中,实行了土地利用计划管理、建设用地预审和规划审查制度。
对未列入土地利用总体规划的建设用地,原则上不列入年度土地利用计划;对未经规划预审许可和不符合规划的,不提供用地。
从而有效地改变了建设项目用地随意选址、分散布局的格局,使各项建设用地的合理性从源头得到保障。
在建设用地供应上,逐步引入规划调控理念,提出了调控总量、控制增量、盘活存量的宏观管理思路,树立了依据规划用地的意识。
(2)为土地用途管制提供了依据
土地利用总体规划明确了保护与开发的空间范围,规定了每块土地的具体用途和管制规则,对微观土地利用行为提供了具体的判断标准和管理手段,使得土地用途管制制度通过规划的实施得到具体落实。
上轮规划的各项规划指标,是参照各部门、各地区专项规划,多方协调后形成的,具有较强的可操作性,协调了部门之间、区域之间的用地矛盾。
(3)有效保护了耕地及基本农田,实现了耕地占补平衡
健全了耕地保护体系,严格保护耕地,坚持集约用地和基本农田保护不动摇,确保农业生产用地和全市粮食安全。
在规划实施过程中,通过执行农用地转用审批和耕地占补平衡制度,对耕地保护的力度大大加强,有效加强了对耕地特别是基本农田的保护。
上轮规划确定到2010年全市耕地保有量目标为120601.14公顷,根据2005年土地调查结果,全市实有耕地面积121974.89公顷,比规定的耕地保有量目标多1373.75公顷。
(4)保证了社会经济发展对建设用地的需求,保障了重点建设项目用地
土地利用总体规划的实施,对于建设用地的合理布局起到了有效的控制作用。
上轮规划确定全市1997-2010年建设用地总规模扩大1242.32公顷,明显偏紧。
随着全市经济社会的全面发展,建设用地需求不断增加,规划实施期间全市城镇建设用地规模实际扩大1758.04公顷。
在指标紧、需求大的情况下,全市一方面坚持严格按照规划用地,另一方面积极探索缓解用地指标瓶颈的现实途径。
仅2001-2005年,土地整治总规模达16997.75公顷,保障了各类重点项目对建设用地的正常需求,为加快全市城镇化进程、提升社会经济发展水平提供了用地保障。
本着从紧从严控制建设用地的原则,保障了全市交通、水利、能源等重大工程建设用地。
上轮规划9项省市级以上重点建设项目,除墙夼水库总干改线和王门200KV变电站两项未实施,曹家泊500KV变电站正在实施中外,其余6项全部实施,使用指标82.18公顷。
在实施城市化战略中,土地利用总体规划为城市的建设发展提供了用地保障。
在基础设施的建设上,加大了投资力度,进一步完善了城市综合交通系统和城市供水、排水工程、能源工程(电力、燃气、供热)、通讯工程,以及防洪、人防、消防等抗灾工程的建设。
国土部门在集约用地、内涵挖潜思想指导下,为城市建设用地积极服务,为城市建设的快速发展提供了有力保障。
(5)规划的经济社会效益增长显著
基础设施的建设,城市功能的进一步完善,使诸城市的社会经济发展明显加快,综合经济实力连续迈上新台阶,2005年全市国内生产总值达到207.52亿元,比1996年的71.74亿元增加了135.78亿元。
九年间,非农业建设用地每新增加一亩,产生的新增GDP总量为51.49万元。
2005年全市土地单位产出GDP达到961.34万元/平方公里,其中工业生产率达到54.17万元/公顷,农业生产率达到1.55万元/公顷。
2005年末,全市铁路、公路等交通用地3781.39公顷,占土地总面积的1.77%,比1996年增加318.91公顷;农业生产也满足了人们的物质需求,2005年粮食人均占有量为642.7公斤,比1996年人均占有量少180.33公斤,棉花人均占有量为3.29公斤,比1996年人均占有量少1.55公斤,蔬菜人均占有量为980.02公斤,比1996年人均占有量多594.13公斤。
随着土地利用规划不断实施,保护生态、美化环境已经逐步成为全社会的共识,由低密度建设区、城市绿地、山林、水面、农田、风景区等共同构成的生态框架,为全市土地资源的可持续利用提供了良好的条件。
通过退耕还林,退田还湖;确立山体,水体保护目标,划定保护界线;大力发展苗木,花卉等高效生态农业和绿色走廊;兴建城市垃圾,污水处理厂等措施,至2005年末,全市林地面积23389.64公顷,年末城镇人均公共绿地面积14.8平方米,建成区绿化覆盖率35.2%。
3.上一轮规划实施中存在的主要问题
(1)建设用地现实需求与规划方案的矛盾比较突出
建设占用耕地指标缺口大。
仅2000-2005年实际建设占用耕地面积达1641.49公顷,相当于规划所确定的14年控制指标的212.3%,不修编规划已无法保证建设用地。
建设用地空间布局不合理。
由于上轮规划在用地指标分配上采取了平均分配的办法,对建设发展的非均衡态势考虑不够,建设用地实际需求与规划布局的错位,导致局部建设用地指标不足。
城郊结合部建设用地有蔓延的趋势。
受土地价格、优惠政策、管理政策和审批效率等各方面因素的影响,城郊结合部用地和独立工矿用地增长较快,远远超过城镇用地增长速度,建设用地有向城郊结合部蔓延的趋势。
在现有生产力水平下,城市、城镇用地的效益和集约利用程度远远高于独立工矿用地,建设用地向城郊结合部蔓延不利于土地利用职权集聚效益的提高。
(2)规划频繁调整,影响了规划的严肃性
上轮规划在方案编制时过分强调刚性,弹性不足,对土地利用变化缺乏适应性,规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较普遍,线状工程用地和一些工业园区用地尤其突出,动辄要修改规划。
(3)规划实施的权威性还不高,总体控制作用发挥不充分
由于土地利用总体规划实施的时间还不长,社会对规划重要性认识还不深,出现了规划的法律地位虽然很高,但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。
(三)对新一轮规划修编的主要启示
1.切实核准规划基数和图件
规划基础数据和图件是规划编制的基础和依据,必须核清数据,做到数据和图件相一致,为科学编制规划奠定坚实的基础。
为此要做好如下四个方面的工作:
(1)从源头做起,逐年核查;
(2)仔细做好土地利用现状不同分类系统间的转化;
(3)做好土地利用现状数据与规划基数间的数据转换;
(4)重点地区重点核实。
2.高度重视经济社会发展战略定位研究
经济社会发展战略定位是科学确定土地利用战略方向和科学调整建设用地结构和布局的依据,为此要做好如下四个方面的工作:
(1)准确把握诸城市在市域城镇规划体系构架中的地位以及其市域城镇规划体系;
(2)正确把握市域主导产业、特色产业发展方向,合理确定土地利用的功能定位;
(3)对市域的区位优势、社会经济优势、资源优势进行深入研究,要尽可能预测到未来新兴支柱龙头产业的崛起和发展;
(4)重视城乡统筹发展。
3.加强建设用地和基本农田布局优化调整
做好建设用地布局和基本农田保护布局的优化调整:
(1)优化调整建设用地布局,保障科学发展用地需求;
(2)做好基本农田优化调整,有效保护基本农田。
4.科学确定土地开发整理目标和方向
针对我市可开垦的耕地后备资源有限,农村建设用地整治挖潜(挂钩)潜力大的特点,林地结构和布局不合理、大量侵占耕地的客观实际情况,确定本次土地利用的主要方向为:
(1)压缩农村居民点用地规模,向农村居民点要城镇工矿建设用地;
(2)加强农田区村庄综合整治,促使整治项目区围村林地适度退出,补充耕地,突出农田区主要功能;
(3)加强林地布局优化调整,向荒地要林地;
(4)重视建设用地特别是城镇建设用地的内部挖潜。
5.加强规划实施管理
(1)改进土地利用计划管理,加强建设项目用地预审管理;
(2)加大规划实施监管力度,规范规划管理;
(3)推进高新科技在规划管理中的应用,及时监测违法用地;
(4)建立农村居民点整治实施创新机制,将农村居民点整治落到实处。
二、规划修编的依据
(一)有关法律、法规和文件
1.《中华人民共和国土地管理法》
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》
3.《基本农田保护条例》
4.党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决议》
5.国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)
6.国务院《关于促进节约集约用地的通知》(国发
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