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同时,公民社会在与政府的合作过程中,能够有更多的机会了解到政府的权力运行,从而可以起到对政府更有效的监督作用。
此外,在公共管理的过程中,健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可,这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起,在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神,从而有利于社会资本的积累。
另一方面,作为公共管理的对象,公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果,从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。
其次,通过公民社会组织,公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。
公共管理的过程也是公民社会完善的过程,公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。
公共管理最终是要推动社会的全面发展,作为当代公共管理的一支重要力量,公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色,以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一,公民社会是政治民主的捍卫者。
公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力,从而能有效的遏制公共权力的专断倾向;
公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径,保障公民利益表达的通畅,从而提升民主政治的代表性与生命力;
此外,公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用,能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二,公民社会是经济发展的促进者。
公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会,这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。
此外,公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三,公民社会是公共服务的提升者。
由于公共需要的多样性和政府的有限性,政府并不能为社会做好所有的公共服务。
而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神,使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道,并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足,公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径,去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务,从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四,公民社会是公共价值的维护者。
与其他领域一样,公共生活领域同样存在着对善的追求。
公共生活领域的善就是公共价值,它包括公民对公共生活的态度、责任与义务,对他人的尊重与关爱,对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。
公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉,这实际上就包含了对公共价值的追求:
公民社会是公共管理的对象,它同时又是公共管理的主体构成之一,公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。
公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念,对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五,公民社会是社会稳定的支持者。
公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。
通过这一中介结构,它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径,同时又可以对他们的利益诉求进行整合;
通过这一结构,它还可以为社会成员提供宽松的活动空间,满足他们多样性的愿望要求,同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。
可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理;
政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理,在这种管理模式中,政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系,通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。
具体来讲,这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一,公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。
政府并非公共管理的唯一主体,除此之外,私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色,它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务,在某些领域,公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。
公共管理主体可以是公共部门,也可以是私营部门,可以是第三部门,还可以是三者多种形式的合作。
这正如着名的治理理论研究者斯托克指出的那样;
“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。
它对传统的国家和政府权威提出挑战,政府并不是国家惟一的权力中心。
各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
”
第二,公共管理的责任边界具有相当的模糊性。
公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军,公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。
在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中,涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织,它们在社会中的作用和影响越来越大。
伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要,解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移,传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三,多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。
多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系,因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”,电们必须相互依赖,进行谈判和交易,在实现共同目标的过程中实现各自的目的。
正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系,所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。
在这种互动的过程中,各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
第四,公共管理是多元化公共管理主体基于伙伴关系进行的一种自主自治的网络管理。
多元化的公共管理主体及其相互间的权力依赖与合作伙伴关系以及其中的协商、谈判和交易机制,最终必然会推动公共管理向自治自主的网络化发展。
在这种网络化公共管理系统中,参与公共管理的各方主体为了获得他人的支持和帮助而必须放弃自己的部分权利,对于社会组织和个人来说放弃的是部分经济自主权,对于政府而言放弃的是部分行政强制权。
这些公共管理主体依靠自己的优势和资源,通过对话以增进理解,树立共同的目标并相互信任,建立短期、中期和长期的合作关系以减少机会主义,相互鼓励并共同承担风险,最终建立一种公共事务的管理联合体。
这种网络化公共管理的特征不再是监督,而是自主合作;
不再是集权,而是权力在纵向和横向上的同时分散;
不再是追求一致和普遍性,而是追求多元化和多样性基础上的共同利益。
第五,公共管理主体中的政府在社会公共管理网络中扮演着“元治理”的角色。
在社会公共管理网络中,虽然政府不具有最高的绝对权威,但是它却承担着建立指导社会组织行为主体的大方向和行为准则的重任,它被视为“同辈中的长者”,特别是在那些基础性工作中,政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体。
公共管理基本问题初探
内容摘要:
公共管理(学)的发展,需要我们对公共管理的主体、客体和方法等基本问题作更进一步的研究和探讨,尤其要注意我国公共管理与西方公共管理的本质不同。
公共事务是公共管理的起点,决定了公共行政走向公共管理的必然态势。
我国公共管理要坚决贯彻中国共产党领导原则;
要立足中国国情,用马克思主义理论建构有中国特色的公共管理学体系。
近年来,国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨,取得了可喜的成绩。
但是,总体上看,公共管理对我们还是一个新课题,公共管理学科发展还处在起步阶段,对于公共管理领域的一些基本问题,如公共管理的主体、客体和方法,仍然需要做更进一步的研究和探讨。
一、公共事务——公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理,没有公共事务,就没有公共管理。
所以,研究公共管理,首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方,公共事务是与私人事务相对的概念,是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。
从根本上讲,这种观点来自社会契约论。
个人经由社会契约而结成国家,在组成国家的过程中,个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家,形成政治权力,由此,国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务,即公共事务。
在这样的逻辑下,国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要,当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。
这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性,没有揭示出国家管理公共事务的本质,也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务,是在保护和实现谁的利益。
我们认为,在阶级社会中,所谓公共事务,是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内,推动社会发展,所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。
它具有四个主要特征:
一是阶级性。
在阶级社会中,社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求,公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。
二是公益性。
公共事务的表现形式是公共物品与公共服务,公共物品与公共服务具有消费的非排他性,不能只为供给方单独享有,而是会使社会成员普遍受益。
因此,从形式上看,公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。
三是多样性。
公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别,而且呈现出不断变化的趋势。
这就决定了公共事务种类繁多。
内容广泛,同时也决定了公共管理方式。
方法的多样化。
四是层次性。
公共事务所针对的是不同层次的公共问题,所涉及的社会成员范围有大有小,由此,公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。
其中,阶级性与公益性是公共事务的本质属性,多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异,可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。
所谓政治性公共事务,是指与国家政权建设紧密相关,涉及国家政权稳定和国家政治发展的,需要依靠国家强制力加以解决的公共事务,如军事、外交。
司法、维护公共安全等。
政治性公共事务具有明显的阶级性特征,但同样具有公益性,比如,国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利,也对被统治阶级有益。
社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务,如教育。
科技。
公共交通、医药卫生等。
这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关,显示了较强的社会公益性,但在阶级社会中,任何社会性公共事务同样具有阶级性,都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会,国家承担着管理两类公共事务的职责,对政治性公共事务的管理职能称为政治职能,对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。
在社会主义国家里,政治职能是为了人民当家作主,社会职能是为人民服务,提高人民的物质文化生活水平,这表明他们之间的关系是并列的,处于同等地位,其活动方向、总作用是一致的。
所以,我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向,即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能,强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。
这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。
事实上,强化社会职能只是政府职能重心的转移,并不意味着要弱化国家政治职能,相反是为了更好地实现政治职能,维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生,人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。
从历史上看,在不同的历史时期,人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同,根据这些方面的差异,可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段,从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。
这一时期还可以分作两个阶段:
门)在原始社会中,仅存在简单的社会性公共事务,社会依靠自身的力量实现自我管理;
门)在国家产生之后,政治性公共事务产生并日益突出,政府在公共事务管理中的作用越来越重要,但由于当时社会发展条件的限制,主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段,从19世纪中叶到20世纪80年代。
在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务,其内容和范围都迅速扩大,迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要;
政府最终成为公共事务管理最重要的主体,主要运用行政手段,保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段,从周世纪80年代开始至今。
在这一阶段,社会性公共事务的内容和范围更为扩大,复杂性大大提高。
主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端,由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮,公共事务的管理主体日趋多元化。
另外,现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中,公共管理手段趋于多样化。
可见,对公共事务的管理活动古已有之,但长期以来,或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与,或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与,一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件,换句话说,一直没有形成现代意义上的“公共管理”,当然也不会产生单独的公共管理学科。
今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段,在这一阶段中,形成了以政府为核心的多元的。
开放的管理体系。
具体来说,公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序,满足社会需求,推动社会进步,在互动合作过程中,采取一定方式。
方法对公共事务施加管理的活动。
随着历史发展和社会进步,对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量,在国家消亡之后,国家权力复归社会,公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成,公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国,从20世纪80年代开始,也开始了行政管理改革。
其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。
经济体制改革带来了国家与企业。
国家与社会关系的根本变化,传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要,这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。
方法。
体制等方面进行彻底变革。
尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同,但总体上看,我国的行政改革也开启了公共管理的进程,这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合,同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。
市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性,决定了公共管理主体的多样性。
在我国,依据管理主体与公共权力中心的距离,可以将其划分为六类:
第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关(广义的政府),也可称为权力组织;
第二类是执政党,它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。
合法的。
重要的地位与作用;
第三类是政治团体,它们与国家权力不具有正式的。
直接的。
法律程序上的联系,但是也与国家权力相关,如工会。
妇联。
共青团等;
第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门,如各类事业单位等;
第五类是在政府指导下,由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织;
第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织,一般分为社会团体和民办非企业单位两类。
在社会转型时期,社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用,成为不可或缺的公共管理主体。
可见,随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱,不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律:
政治性趋于减弱,而社会性趋于增强。
总之,公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。
目前,这一体系的构成是:
中国共产党处于领导地位,政府是公共管理的核心主体,各种非政府公共部门。
自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。
这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同,主要表现在如下几个方面:
首先,中国共产党是我国公共管理的重要主体,党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。
在西方国家,政党主要围绕选举和议会开展活动,组织松散,派系斗争激烈,充满权力倾轧,因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。
而在中国,中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的,也是历史经验所证明的。
当然,党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。
党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。
思想领导和组织领导来实现的。
也就是说,人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力,而是因为党是人民群众利益的代表,所以,党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。
协调各方的领导核心作用。
在一切公共事务管理过程中,都要把党的领导原则贯穿始终。
当然,党的方针政策要在全社会实施,必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志,这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。
西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体,基本上是互益性质的,主要是为某一特定的人群服务,代表和维护这个人群的利益。
在这一既定目标的基础上,或在追求这一目标的过程中,这些社团承担。
参与和影响着公共事务的管理。
而我国的政治团体,也称人民团体,是一种有中国特色的、特殊的社会团体,特指参加人民政治协商会议的八大群众团体。
它不同于一般意义上的社会团体,中国共产党十五大报告指出,工会。
共青团。
妇联等群众团体,要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用,成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。
人民团体在公共事务的管理活动中,既体现党的政治性的要求,又要获得广大人民群众的认可与支持,从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。
因而,人民团体在公共管理中承担着特殊的功能,即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点,这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后,自治组织也是公共管理的主体之一,在公共事务管理中发挥着特定的功能。
但在西方,自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。
在我国,基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。
农村村民委员会和企业单位中的职代会,这些自治组织在政府指导。
支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。
自我服务”,在推动社会主义民主政治发展,扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用,同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。
这些基层自治组织自身的发展,行为的规范,以及效能的发挥,都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。
尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段,还需要大力培育。
健全和发展,只有其自身力量得到充分提高,其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来,才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为,管理具有两重性——自然属性与社会属性。
一方面,管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中,具有自身的一般规律,这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。
另一方面,作为~种社会活动,管理是在特定的生产关系中进行的,必然体现出生产资料占有者的意志,这使得管理具有特定的社会历史性质,使得管理活动和方法具有特殊性。
管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理,我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次,即实质方法与技术方法。
实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式,必然体现该社会的特定生产关系。
它包括法律手段。
政策手段、思想政治手段等。
技术方法则是随着社会发展而不断更新,但与社会生产关系属性的相关性不大,可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。
20世纪80年代以后,西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展,既采用了资源与支出控制的技术,也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。
其中,收支预测。
财政趋向监控。
战略计划。
零基预算。
目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。
另外,纯粹的管理技术手段也获得了极大发展,主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。
我国同样处于公共管理的发展时期,对于这些技术方法,应该积极借鉴。
吸收,使之为我所用。
在实质方法方面,我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。
政治体制和发展阶段上的不同,坚持走有中国特色的公共管理发展道路,不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国,最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。
1997年,党的十五大提出,“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略。
”2002年1月,江泽民同志在全国宣传部长会议上又指出,“对一个国家的治理来说,法治与德治,从来都是相辅相成。
相互促进的,二者缺一不可,也木可偏废。
”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发,指明了我们党治国方略转变的根本方向。
法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律,管理的目的是保护公民权利。
德治是指加强社会主义道德
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