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显然,全面促进我国当前的城市化进程亟待加强城市化软件建设,而这又不能不与城市化运行中的基本单元–社区–,尤其是转型社区的建设和治理联系起来。
社区(community)研究是一个老生常谈的题目,自从德国人滕尼斯1881年最早提出社区概念以来,国内外学者就开始从社会学、文化人类学、政治学、公共管理学、环境生态学等不同立论视角对社区问题进行研究,然而,所有研究基本上都按照社区的城市和农村二元分类进行。
城市化的发展,对于这种非此即彼的二元分类提出了挑战,因为在这两者之间,明显存在着一个既不同于城市又不同于农村的“转型社区”,如何实施转型社区建设和治理显然是一个有关城市化成败得失的新的研究课题。
本文即在上述背景下应运而生。
针对转型社区建设和治理的内涵、以及如何实施转型社区建设和治理等基本研究问题,本文将先从理论和经验层面进行梳理,构筑起一个分析框架,然后聚焦于考察苏州浒墅关经济开发区阳山街道转型社区建设和治理个案,从中总结成功经验,发现存在问题和提出改进建议,以期贡献于我国城市化发展中的软件建设,也望能对各地城市化进程中正在实施的转型社区建设和治理实践带来有益的启迪。
二、转型社区建设和治理:
理论分析框架
本文论及之社区建设和治理术语主要涉及到社会学中的社区工作(communitywork)或社区发展(communitydevelopment)研究领域,以及政治学与公共管理中的治理(governance)和市民社会(civilsociety)研究领域;
当然,从社区建设/治理之复杂性以及改革政府社区管理模式角度思考,也可与社会工程(socialengineering)、抑或新公共管理(publicmanagement)研究领域相联系,本节我们将先对社区和转型社区概念作出界定,然后综合运用上述领域研究成果,聚焦于探讨转型社区建设和治理的客体、主体,以及如何实施转型社区建设和治理问题,以期构筑起一个应用于实证分析的理论框架。
1.转型社区建设和治理:
社区和转型社区。
社区术语系由英文单词community翻译过来,其本意指共同的东西和亲密伙伴,1881年德国社会学家腾尼斯在《社区与社会》一书中,最早提出和使用了“社区”概念。
他在书中把人类群体共同生活的表现形式分为两种类型:
一类是社区,一类是社会。
社区系指一定地域范围内由同质人口所组成、建立在亲密的私人关系基础之上,由感情和情操维系的社会共同体,而社会则是建立在目的、利益、契约的基础之上,由理智的考虑维系的社会共同体(见杨团,2002:
45)。
20世纪30年代,我国学者费孝通(1936)等人从community的日语译文中将其转译为中文“社区”,并认为一个村庄、小镇、城市或其部分都构成社区。
腾尼斯的社区定义主要强调社区中人们所共有的价值观和人际关系,20世纪30年代,美国芝加哥大学社会学者帕克(1936)进一步将社区的社会功能和地域空间特征结合起来,重新对社区进行定义,指出:
社区就是在一定地域范围内、发生特定社会关系和社会活动,形成特定生活方式和文化心理,并具有成员归属感的人群所组成的相对独立、相对稳定的社会实体。
在以后的几十年里,许多学者又对社区进行了一系列考察并提出了诸多定义。
但从总体来看,大都涵盖了社区的四大基本要素:
地域、经济、社会交往和文化心理。
按照不同标准,社区可以被划分成不同类型。
单纯按照规模标准,可以被划分为整体社区和局部社区;
按照功能标准,可以被划分为中心商务区(CBD)、工业园区/科学公园、居民社区、学区等,而居民社区又可依据不同成员聚居类型划分成白领阶层社区、中产阶级社区、低收入阶层社区、华人社区(在国外,如唐人街、中国城);
按照复合(经济结构、人口密度、人口聚居规模等)标准,可以被划分为城市社区、集镇社区、农村社区、转型社区等。
本文所探讨的社区即为按复合标准划分而来的转型社区类型。
谈到转型社区不能不论及城市化,城市化蕴涵着复杂的经济、社会、政治动因,是一项巨大的社会工程。
概略地说城市化表征着一个国家或一个地区之人口、产业、资本、市场的集中化程度。
根据联合国资料,经济发展和全球化正在加速城市化进程。
发达国家目前城市化水平已达80%以上,城乡差别几近消除,有些地方还出现了郊区化和逆城市化现象。
我国目前城市化水平约为30%。
鉴于我国各地当前的城市化发展不少是由政绩驱动、依据主政者的偏好和行政指令征收农民土地、在原有基础上扩大城市规模,而非由市场经济发展所臻、经自由选择而自然浮现出城市集群,因而体现出一种被动形式的城市化发展路径,本文论及的转型社区即在此过程中产生。
如上所述,转型社区是指在城市化过程中由农村社区向城市社区转变过程中形成的过渡性社区,这类社区既在不同程度上存留着农村社区的社会交往和文化心理特征,如血缘/宗族联系、熟人社会、封闭保守、互助自治等;
又已在地域和经济生活上渐次融入城市社会,并正朝着城市社区建设和治理的健康目标蜕变。
以上我们讨论了社区和转型社区概念,下面我们要论及转型社区建设和治理。
实际上,就公共管理的立场,从社会学“社区发展”等概念转换而来之“社区建设和治理”术语本来可以分拆成“社区建设”和“社区治理”两个概念,前者较多地考虑建设和治理的目标和内容,后者则更多地关注建设和治理的主体,以及实施建设和治理的工具和手段。
鉴于社会学家往往将“社区工作”、“社区发展”和“社区组织”这三个概念等同看待(侯均生等,2004:
3-4),且它们原本的意蕴都既包含建设又强调治理,因此本文处理中尊重这一现状,在保持“社区建设和治理”术语完整性基础上,分别就该术语所蕴涵的两大范畴内容展开分析和探讨。
2.转型社区建设和治理:
目标和内容。
有关社区建设和治理的目标,中外学者曾经众说纷纭。
美国学者罗特曼(Rothman,1964:
24-26)较早提出了“任务目标”和“过程目标”说,关注解决社区当前问题和培育社区可持续发展能力。
英国学者托马斯(D.N.Thomas,见侯钧生等,2004:
9)倡议“资源分配”和“市民发展”两大类目标,强调公平合理地调配社会资源和培育社区居民政治责任感。
继而,我国香港学者莫邦豪提出了“最终目标”和“特定目标”说,其最终目标指“透过社区内居民及团体的参与、合作和互助,促进居民福利,提高社区内生活质量”,而特定目标则有四项:
(1)。
提高社区能力,解决社区问题;
(2)。
发掘社区资源,满足社区需要;
(3)。
协调社区服务,提高工作效率;
(4)。
改进社区环境,改革不良制度(莫邦豪,1994:
4-5)。
上世纪九十年代中期,香港学者甘丙光等(1995:
15-16)综合上述作者意见,认为社区建设和治理应该包含如下六大目标:
鼓励和促进社区居民参与解决自己的问题,改善自身生活质量;
鼓励社区居民发表自己的意见,使社会资源和权力公平合理地分配;
合理利用社区资源,最大限度地满足社区的需要;
加强居民的社区归属感;
(5)。
培养社区居民互相关怀、互相照顾的美德;
(6)。
提升社区居民的自主意识和社会意识,充分发挥他们的潜能。
我们认为莫邦豪或甘丙光等人提出的目标理念较好地整合了国外和我国港澳台地区学界在这一问题上的共同见解,可供我国内陆地区在实施社区建设和治理、选择目标体系时作为参照。
国内学界对于社区建设和治理中的目标问题讨论较少,我国内陆地区的社区建设和治理是在政府主导下启动的,自上世纪八十年代中期至今,从有限的便民利民和民政福利服务开始到提供较为全面的社区公共服务,自明文规定社区建设和治理为各级基层政府重要管理职能的一元化模式到协商共建之多元模式的出现,我国实践中的社区建设和治理呈现出如有些作者(吴亦明,2001:
117)批评的那样,“随着政府工作重心变动而优先次序改变的多功能目标定位”,包括发展社区福利,提高社区居民生活质量的社会服务目标,配合社会保障制度和国企改革,建立新的社保体系的社会改革目标,以及安排下岗职工再就业和发展地方经济、扩大内需的社会经济目标,而按照笔者的观点,这些目标并未超越上述参照体系,相反,实践显示我们的目标设定或较为狭窄功利、或太过繁琐笼统而难以聚焦2,亟需有一个既吸收国外和港澳台地区成功经验、又针对内陆具体国情之统筹兼顾的新的解释。
社区是社会的缩影,鉴于国内当前正在倡导建设和谐社会的现实,近阶段和将来相当一段时期内我们可以将“建设可持续发展和谐社区”设定为总体目标,具体包括“公民社区”、“福利社区”、“健康社区”、“文化社区”、“绿色社区”、“安全社区”六项特征指标,分别指向解决目前国内各类社区面临的发展公民意识、培育社区文化、提供便民、救助和福利服务、维护居民身心健康、丰富居民文娱生活、整治和保护社区环境,以及实现社区安全保障等共同问题。
明确了社区建设和治理的目标以后,我们来讨论建设和治理的具体内容。
显然,要满足“建设可持续发展和谐社区”的总体目标必然会涉及纷繁多样而又动态变换的复杂内容,然而,根据上述针对当前国情实际需要而制订的六项特征指标,我们又较易归纳出包括转型社区在内、当前我国城市社区建设和治理的六大内容:
⑴发展公民意识,培育社区文化。
通过提供各类社区服务和组织开展各种社区活动,培育公民意识,逐步形成包括先进理念、现代价值体系、良好行为习俗和完善制度设施在内的社区文化,增强社区可持续发展软实力。
⑵社区一般服务。
包括面向居民、单位的政府公共服务和商业便民利民服务,面向问题人群(乞讨、吸毒、酗酒、卖淫者)和孤老残幼群体的社会救助和福利服务,以及面向下岗职工的再就业和社会保障服务等。
⑶社区卫生服务。
包括社区居民的疾病预防、医疗、保健、康复和计划生育服务等。
⑷社区文娱、体育、科技、教育服务。
包括不断完善公益性和鼓励营利性群众文娱、体育、科技、教育投入,吸引和组织开展丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐活动,缩短社区成员距离,增进社区人员知识,形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。
⑸社区环境整治。
包括生活/工业垃圾分类、处理,净化、绿化、美化社区,保护社区环境等。
⑹社区安全保障。
包括消除儿童、青少年和成年居民的物理、食品、药品安全隐患,建立和健全社区治安防范和疏导体系,开展经常性、群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作,加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理,消除各种社会不稳定因素。
3.转型社区建设和治理:
主体、工具和手段。
以上我们讨论了建设和治理的客体,现在我们要转而探讨实施主体,以及实施所涉及的工具和手段问题。
如前所述,社区是社会的缩影,麻雀虽小,五脏俱全,以居民、家庭、驻区单位为基本构成单元,小小的社区蕴涵着公共部门(政府)、私人部门(市场)和第三部门(非营利、非政府组织)合作搏弈、相互作用的全部要素。
从庞杂的治理理论体系角度看(陈振民,2005:
77-86),包括转型社区在内之社区建设和治理,谁是其实施主体可以有三种不同的理解。
其一,传统意识认为治理即政府管理,这样,社区建设和治理的主体就是政府。
其二,公民(市民)社会和第三部门视野强调保护公民权利,促进公民参与,制衡政治权力,为此将治理看成社会“自组织网络”不受政府干预之自我建设、自我联系、自我协调、自我整合和自我满足,这样,社区建设和治理的主体就是非营利、非政府组织。
其三,鉴于上述两种理解都有偏颇之处,于是出现了整合性的合作网络治理解释。
这一视野将治理结构看成一个网状管理系统(Kettle,1993:
22),认为,治理是一个公共部门、私营部门和第三部门中的组织和个人通过面对面、相互依存的合作关系、就共同关心的问题采取集体行动的过程。
这样,社区建设和治理就面临一个多主体–市场组织主体、政府组织主体、社区自治组织(包括居民及其家庭)主体–平等协商、同舟共济的共建同治局面。
显然,与社会学中的社区工作或社区发展模式具有异曲同工之妙的合作网络治理模式较好地反映了当代公共管理领域的新趋势和新思维,应该成为社区建设和治理实施时重要的考虑。
事实上,多主体的提出既存在理论依据,又具有实际需要。
上节讨论揭示出提供各类服务产品是建设和治理的主要内容,为此需要市场主体发挥作用。
然而,一方面,市场存在着失灵(例如,不能提供无利和微利的社区公共和准公共物品),需要政府主体出面干预和负起责任;
另一方面,政府也会失效(例如,由政府非市场缺陷导致的低效率,由寻租引起的腐败,以及政府无法满足高端和低端选民的公共物品需求),这又为非营利主体拾遗补缺提供了空间。
当然,非营利主体也会发生志愿失灵,因此,从社会工程的角度看,一个三大主体相互作用、相互促进、相互制衡、良性互动的机制无疑是社区建设和治理的最佳选择。
在明确了包括转型社区在内之社区建设和治理的主体以后,我们再来看各主体单独或协同履行社区建设和治理任务时所涉及到的工具和手段。
对此,社会工作领域的学者们曾为社会工作者设计出一套由专用术语表达的方法体系,但是本文所述及之宽广的工作群体显然有着不同的学科背景,因此他们所赖以应用的工具和手段也趋向于多样化,笔者认为至少包括以下四项内容:
其一,由上述主体讨论可知,治理理论及其方法技术是三大主体单独或协同履行社区建设和治理任务时不可或缺的工具和手段。
治理理论及其方法技术强调公民参与和民主协商,重视社会工程合力的作用,帮助避免“只见树木不见森林”的短视倾向,尤其是善治(goodgovernance)概念所表达的六性–合法性、透明性、问责性、法治性、回应性、有效性–要求(见俞可平,2000:
9-11)更能成为各类主体单独或协同工作、设计各种制度安排时指导行为的准绳。
其二,如前文所述,究社区建设和治理术语本意,其实质是一个强调多主体参与和协商民主的管理问题,因此,管理理论及其方法技术更是三大主体单独或协同履行相应任务时必不可少的工具和手段。
管理的五大职能–计划、组织、人事、领导、控制–必然能在社区建设和治理工作中找到用武之地。
简言之,计划工具能用来实施社区预测,设定目标,建立战略规划和游戏规则;
组织工具能用来设置社区机构,设计工作岗位,协调权限;
人事工具能用来吸引、发展和保留社区所需人才,领导工具能用来实施激励、沟通信息、凝聚合力;
控制工具能用来测量业绩和纠正偏差等等。
其三,对于政府主体而言,如何在社区公共管理中引入私营部门的管理经验,也是一个值得重视的课题。
这方面,结合新公共服务理念,合理地吸纳新公共管理开出的10味药方3(奥斯本等,1996),可为改革政府运作机制、完善社区建设和治理增添新的工具和手段。
其四,对于社区工作专门机构、专业人员和社会工作者而言,社会工作领域发展形成的专用工具和手段(见莫邦豪,1994:
47-77),无论是伯顿(Batten)提出的“直接干预和非直接干预”二分法,还是罗特曼(Rothman)倡议的“地域发展、社会策划和社会行动”三分法,以及泰勒和罗伯特(Taylor&
Roberts)建议的“社区发展、项目设立和协调、策划理论、政治行动、社区联络”五分法等,都仍然具有学习和借鉴的价值。
三、转型社区建设和治理:
国内外一般经验
自联合国于上世纪五十年代初成立“社区组织和社区发展小组”以来,全世界掀起了一场风起云涌的社区建设和治理运动,积累了丰富的实践经验。
就城市社区网络治理而言,根据政府卷入程度,国际上出现了三种不同的模式。
新加坡等东亚国家强调政府主导,在社区设有各种派出机构,进行较为直接和具体的干预;
美英等发达国家强调社区自治,政府的干预主要通过法律法规以间接的方式进行;
日本和以色列等国家则中庸上述两大模式,政府在社区建设和治理上既提供规划、指导和经费支持,又在具体事务参与上和民间组织交织在一起(见夏建中,2000)。
而上述不同模式网络治理中建设目标和内容的达成,即社区私人和公共物品的提供,国外经验都强调一个多主体共同参与的多中心供给模式。
以加拿大为例,社区服务的提供者包括政府主体、市场主体和非营利主体,政府出资、市场和非营利主体操作构成了社区服务的“契约化”运作模式(丁元竹,2006)。
在此过程中,社区委员会、社区中心协会等政治性社团和众多志愿性社团的协调、监督作用又促进了社区内的公共参与,将单纯依靠外力的发展转变成“内源性”发展,从而促进了社区居民的公民意识和社区文化的培育。
国外城市社区网络治理尚有功能性社区建设的成功经验,例如我们耳熟能详的科学公园和企业孵化器、加速器概念和实践,以及最近在北美兴起的商务改进园区(BusinessImprovementDistrict,BID)和城市新的复兴(the“New”RevitalizationofDowntown)概念和实践(见Mitchell,2001)。
后者较多地使用“新公共管理”的理念工具,瞄准城市中心商业区,提供重要而又属补充的公共服务。
改造项目一般采用公—私合作形式,而运作经费则主要由区内潜在受益的工商企业承担。
项目内容通常包括文化历史古迹的保存/维护,消费营销/促销,小企业发展,步行街规范,便民服务,以及区内的卫生、安全保障等。
该类城市复兴商务改进园区在美国41州和加拿大已发展至1200个之多,积累了较为丰富的实践经验,取得了如纽约市长(1998)所称之“城市复兴发动机”般的功绩。
国外转型社区建设和治理通常与本国的城市化发展路径相关。
在以美国为代表的自由放任型、以日本为代表的政府调控型、以及以拉美国家为代表的失衡型城市化进程中(见建设部城乡规划司,2005;
夏建中,2000),值得一提的是美国“诺伍德小镇”经验(见朱传一,1994)。
在自由放任的城市化进程中,转型社区系自然浮现,从农村社区过渡到城市社区既关乎治理机制,更应重视居民社区意识的复兴。
诺伍德镇的网络治理采用了“镇代表会议(民主决策)+镇经理(有效执行)”的管理体制,兼顾了民主和效率两大要素。
社区私人和公共物品的提供则充分运用市场、政府和非营利组织三大机制。
此外,小小的诺伍德镇建立了许许多多行业性、福利性、学术性、趣味性、文化性、宗教性社会团体,这些社团组织在提供非营利公共服务的同时,对于建立维系全镇居民感情生活的市镇文化起到了重大作用。
自上世纪八十年代至今,国内城市社区建设和治理经历了从政府主导、社会参与、借鉴国外经验,直至当前政府推动下的网络治理发展变迁过程。
与命令经济时代相一致,改革开放初期,个人仍与单位捆绑在一起,社区建设和治理的概念虽开始流行,但尚未普及,当时政府是唯一的发展主体,透过街办和居委会包揽了为数甚微的社区事务,社区居民主体意识薄弱,主动积极地参与社区活动的意愿不足。
随着改革开放的深入和公民社会的兴起,社区自治组织(居民委员会、业主委员会等)的功能不断扩展强化,各类非营利组织似雨后春笋,纷纷涌现,并将它们的触角伸展到社区,频繁地拓展各种活动,社会力量开始参与社区建设和治理。
与此同时,一些发达地区开始学习和借鉴国外经验,例如,苏州工业园区借鉴了新加坡的“邻里中心”服务模式,在园区70平方公里范围内建立了17个社区邻里中心,邻里中心汇集了与居民饮食起居密切相关的所有商业和生活服务设施,不仅方便了居民的日常生活,同时还提供了一个加强社区人际联系、促进居民社区参与的平台。
又如,重庆市先后组织两批干部共计59人去韩国研修“新村运动”经验,企图以此为鉴发展重庆乡村经济和社区建设(徐恺,2006:
10)。
经历过上述阶段,到2000年前后,社区建设不仅已成为政府社会政策和行政实践不可或缺的重要内容(丁元竹,2006:
5),也成为市场组织和社会各界共同关注和参与的焦点。
中共中央办公厅和国务院办公厅于2000年联合转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,此后国内城市社区建设进入到一个政府推动下多主体合作参与的网络治理新阶段,涌现出包括上海、沈阳、杭州、宁波、深圳在内的一大批先进城市社区,积累了丰富的实践经验。
勿容置疑,在城市社区建设和治理中,上海已取得了重大进展,堪作全国的标杆。
上海经验首在重理,党政部门和学术界十分重视社区建设和治理的理论研讨和宣传教育,提出了“善治从社区治理开始”(卢汉龙,2006:
10)、“党建扎根社区、融入社区、凝聚社会”(吴铎,李国弟,2006:
10)和“再造社会管理流程”(邓伟志,2006:
10)等理念,搞清楚建设治理的内涵与应该如何建设治理等基本问题,并通过本地报刊宣传和教育培训等手段促使全社会达成广泛的共识。
其次,抓住建设和治理六大工作的首要和核心,上海着力打造城市灵魂和社区文化。
自上世纪九十年代以来,历届上海市委、市政府重视通过加强文化建设提升城市软实力,出台并执行了包括“七不规范”、“志愿者行动”、“文明在我脚下”、“城市精神培育”、“学习型社会构建”等一系列行动计划,旨在不断提高市民素质,塑造城市文化和社区文化。
为了保障该项工作的实效,政府与学界还十分关注由第三方实施、包含一系列指标体系4的城市软实力调查评估,透过对测量数据的分析发现问题和解决问题(胡键,2007:
5)。
浦东新区则建立了本地的“生活质量指数”体系,计划通过测评有效改善有关社区民生问题的政府行政和决策工作(张晓鸣等,2007:
2)。
再次,为了整合社会力量,推进多元主体参与的网络治理,针对命令经济的遗产–第三部门/非营利组织和公民社会欠发达的特点,上海积极构造政策支持和政府扶持的软环境,培育公民社会,促使诸如专业、行业协会、基金会、志愿团体和兴趣社团等各级各类非营利、非政府组织大量涌现,独立自治5,茁壮成长,快速成为社区建设和治理中最为活跃的中坚力量。
这方面,上海志愿者团体最近十年来的发展提供了很有说服力的例证6。
在此基础上,市政府出台了《关于完善社区服务、促进社区建设的实施意见》,针对城市社区建设的具体内容,推出七大举措,倡导通过多主体参与的网络治理7,着力打造和全力推进“社区事务受理服务中心”、“社区卫生服务中心”、“社区文化活动中心”建设。
卢湾区政府则进而在全市范围内率先启动居委会建设中长期规划,力求在经费、用房等硬件设施、以及行政减负等方面作出改进,确保居委会的可持续发展,以便充分发挥
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