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按政策触及利益分配又可把其分为物质的和符号性的政策;
涉及受益人时又可分为集体利益政策和个体利益政策等。
第二节公共政策分析的历史沿革
一、公共政策分析产生的历史背景
二、政策科学的诞生与发展
1951年拉斯韦尔与D·
勒纳合编了《政策科学》一书,首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定,奠定了政策科学的基础。
三、后工业社会的政策分析
第三节公共政策分析的学科范式
一、政策分析概念
一般认为,“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。
正式提出这个概念的是1950年他与卡普兰合著的《权力和社会:
政治研究的框架》一书。
1951年,拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学:
范围和方法的新近发展》一书中,对政策科学的对象、性质和研究任务等作了较具体的界定。
“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆首先使用的,他在1958年发表了《政策分析》一文,用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。
我们倾向于采用奎德和邓恩等人的次广义的政策分析概念,将“政策分析”定义为:
一个应用性的社会科学研究领域,它采用各种研究或论证方法,产生和转变与公共政策相关的信息,以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。
政策分析所涉及的是整个政策过程。
二、政策分析的学科性质
政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域;
政策分析既是方法论,又是艺术。
政策分析主要是方法论的研究和应用。
政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。
政策分析既是解决问题的艺术,又是提出问题的艺术。
问题发现本质上是一种概念和理论的活动,它所关心的主要是问题的性质,而不是解决问题的行动;
问题的解决主要关心的是行动过程的选择以及这种行动过程是否被恰当地执行,而不涉及问题的性质。
政策分析不仅是描述的,而且是规范的。
政策分析不仅关心事实,而且关心价值。
三、政策分析的三种基本类型
(一)未来的政策分析
(二)回溯的政策分析
(三)整合的政策分析
四、公共政策分析与各学科领域
五、研究政策分析的现实意义(了解)
(一)提高决策科学化、民主化的迫切需要
(二)市场经济发展的迫切需要
(三)深化我国政治体制及行政体制改革,加强我国民主政治建设的迫切需要
第二章 公共政策的研究途径
第一节 政策模型概述
一、什么是模型(了解)
二、模型评述(了解)
三、如何分辨模型的有效性(了解)
第二节 政治学的研究途径
关于政治学的研究途径,托马斯·
戴伊在《理解公共政策》这一论著中概括了八种模型或途径,即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。
安德森在《公共决策》一书中则将西方政策分析的研究方法或观点归纳为五种理论,即政治系统论、团体理论、杰出人物(精英)理论、功能过程理论、制度化理论。
一、系统模型:
政策是政治系统的输出
二、过程模型:
政策是一个动态过程
三、团体理论:
政策是团体利益的平衡
四、精英理论:
政策是精英们的偏好
这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种模型。
精英理论近似于英雄史观,公共政策研究的精英模型从政治学精英理论出发,认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益,而不是群众的要求。
政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。
政策是自上而下由领袖提出并加以执行,而不是自下而上产生于群众的要求。
精英理论模型见下图2-4。
图2-4 精英理论模型
精英理论是政府权力理论中的一项重要内容,它对政策分析有哪些启示呢?
第一,它告诉我们公共政策不反映公众的要求,而反映精英的兴趣和偏好。
第二,精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的,公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中,公众对精英价值观的影响微乎其微。
第三,精英理论认为,对支撑社会制度的基础准则,精英集团有着一致的认识。
五、制度理论:
政策是组织的产物
六、渐进主义:
新政策是对旧政策的补充和修正
第三节 经济学的研究途径
所谓政策研究的经济学途径,也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。
在当代政策分析学科中,有影响的经济学模型主要有传统理性模型、有限理性模型、公共选择理论、取舍理论、福利经济学模型。
第三章政策系统
系统论创始人贝塔朗菲认为,系统指“处于自身相互关系中以及与环境的相互关系中的要素集合。
”政策系统是全部公共政策得以产生、运行、终结的载体或者平台。
它为公共政策是否能顺利实现,达到预期目的提供了前提性和基础性的要件。
政策系统通常从系统构成的基本要素,组成系统的相关功能部分以及政策系统运行的具体情况等进行研究。
第一节政策系统的构成要素(了解)
根据中国学者的观点,一般认为政策系统由政策主体、政策客体和政策环境三要素组成。
一、政策主体
目前被广泛认可的政策主体的划分,是美国学者詹姆斯·
E·
安德森在《公共决策》一书中提出的。
他从政策主体的身份特性出发,将其划分为官方决策者和非官方参与者。
官方决策者是公共政策运行的最直接参与者和最有力参与者。
非官方的参与者,又被定义为社会力量,在各种政策运行过程中他们也起着举足轻重的作用。
常见的非官方政策参与者有政党(排除执政党)、利益团体和普通公民。
其中以政党的影响力最为深远。
(一)官方决策者
现代西方民主国家的政治体制通常依三权分立的原则进行构建。
下面对中西方的官方决策者作一个简介。
1.立法机关
我国的立法机关是全国和地方人民代表大会及其常务委员会,西方国家的立法权一般由国会或议会行使。
立法机关在承担制定法律的职责过程中,成为当之无愧的最重要的政策主体。
根据中华人民共和国宪法的相关规定,中华人民共和国人民表大会是最高国家权力机关,其他中央国家机关都由全国人民代表大会产生并对它负责,受它监督。
全国人大是通过其所拥有的宪法赋与的职权来实现官方决策者的角色。
第一,最高立法权;
第二,最高任免权;
第三,最高决策权;
第四,最高监督权
2.行政机关
行政机关担负着政策运行中具有最现实意义的执行者的角色。
我国的行政机关包括最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。
作为最高国家行政机关的国务院,它所享有的行政职权是多方面的。
第一,行政立法权;
第二,提案权;
第三,行政管理权;
第四,人事权;
第五,一定范围的戒严权和建置权。
3.司法机关
从我国的现实来看,作为司法机关的人民法院主要的职能是运用国家法律处理诉讼案件或非诉讼案件,解决纠纷,维护良性的社会秩序,保证正确适用法律,维护国家和人民的利益。
法院通过审判活动参与国家权力的行使,而人民检察院则是通过行使检察权,对各级国家机关以及国家机关工作人员、公民是否遵守宪法和法律实行监督,以保障宪法和法律的统一实施。
在决策过程中,司法机关所扮演的更多是监督者的角色,并非真正的政策制定主体。
西方国家的司法机关常常能够在公共决策中起到举足轻重的作用。
是以美国为例,作为司法机关的法院通过司法审查权和法律解释权对公共政策的内容和性质产生强大影响力。
4.执政党
通常认为政党不属于官方决策者,但由于各国的国情不同,政党在国家政策运行中扮演的角色也因此不同。
以中国共产党为例,它是官方决策者的核心力量,在整个政策的运行中起着主导作用,这也成为中国决策过程的特色之一。
中国共产党的官方决策者地位具体体现为两种形式,直接形式与间接形式。
前者是以党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件,以及党的主要领导人所发表的重要讲话为标志。
后者指党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。
(二)非官方参与者
非官方参与者主要有利益集团、公民、大众传播媒介、思想库等。
1.利益集团
利益集团是指在利益倾向和价值追求上具有共同性的个人所组成的团体或者团体的联盟。
西方国家的利益团体在成员数量、集团力量、成熟程度、管理状况等方面大大超过我国。
特别是在行动的公开度和自由度上,与我们的差距相当大。
他们影响政策运行的方式和途径五花八门,可以通过抗议示威、政治游说、舆论宣传或者政治捐款等等行动来积极表达自己的政策要求。
政党可以说是利益集团中最特殊也最具实力的一种类型。
西方国家,常常实行两党制或多党制。
2.公民
在民主化社会中,公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。
公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。
选举权是直接的反映,除此之外,公民参与政策的方式还有:
使用强硬的威胁性方式,用请愿、示威、游行、罢工、罢课等活动,来表达自己对相关政策的强烈反感;
通过加入或者成立利益集团,依靠团体的力量去影响政策;
通过制造社会舆论或者公开发表自己的学说观点来提出政策诉求;
采用消极的不作为方式,对政府已经通过并实施的政策报以不合作的态度,以此影响政策的执行效力。
3.大众传媒
4.思想库
二、政策客体
公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。
政策客体的立体运行层面:
公共政策客体是由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的一个立体结构,包括了政策所要改变的状态和政策直接作用的人与事。
这个立体结构可分为三个层面:
1.政策过程的起点----社会公共问题
成为政策客体的社会公共问题一般具有下面特点。
第一,它是关系到大多数人利益或需求的问题;
第二,成为政策客体的社会公共问题还是一个复杂的系统问题。
2.政策执行中的对象-----目标团体或政策标的物。
人们一般将政策所要规范、制约的社会成员称为政策的标的群体或目标团体,将政策所要直接作用的社会事件或社会现象称为政策的标的物。
目标团体的态度大致上可分为认同与抗拒两种。
3.政策客体的核心层面---利益矛盾
个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位、社会分工的不同,因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求。
制定和实施公共政策的根本目的就是要对种种客观存在于公众中的利益矛盾加以协调和处理。
(二)政策客体的具体构成层面(了解)
三、系统的环境
一个系统之外的一切与它相关联的事物构成的集合,称为系统的环境。
政策环境本身也是一个系统。
(一)政策环境的构成
1.地理资源和经济环境
2.政治和法治环境
3.社会文化环境
4.全球与国际环境
(二)政策环境的特点
1.环境的复杂性与有序性
2.环境的稳定性与变动性
3.环境的规律性与突发性
第二节政策系统的划分
政策系统的各要素之间在政策的运行过程中,相互结合,相互作用,形成了各个功能上有明显区别的子系统。
通常可以把一个大的政策系统再区分为:
信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行子系统和监控子系统组成。
这些子系统各有分工、相互独立,又密切配合、协同一致,促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。
一、政策系统的分类
(一)信息子系统
(二)咨询子系统:
“谋”
咨询子系统还可以被称为智囊子系统或参谋子系统。
它是指专门为公共决策提供咨询服务的现代政策研究组织以及专家、学者们组成的子系统。
在公共机构决策中,提供种种急需的专门知识和技术,并对政策规划提供建议,对政策制定和执行产生影响的组织,就是公共政策咨询机构。
在不同的国家,对这类机构的称呼是不一样的,有的国家称为“思想库”,有的国家称为“外脑”,有的国家称为“智囊团”。
在西方,这类政策咨询机构较多,较为著名的有“罗马俱乐部”、“兰德公司”、“日本野村综合研究所”等。
二战
(三)决断子系统
公共政策中的决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构,是公共政策活动的组织者,领导政策的全过程。
公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。
1.决断子系统的特征与作用
首先来看决断子系统的特征,它具有①权威性;
②主导性;
③组织性。
决断子系统在公共政策及其运行中的作用,体现为:
①界定政策问题。
②确定政策目标。
③组织政策方案的设计。
④选择和决定政策方案。
2.决断子系统的核心---决策权力
政策决策权力系统包括决策权力主体、政策决策权力客体、决策权力运行过程。
3.政策的决策权力配置
在决策权力运行中所形成的规则与方式构成了决策体制。
虽然公共政策体制的形式复杂多样,但主要可以划分为两大类型,即首长制与委员会制、集权制与分权制。
4.政策的决策方式
通行的规则有两种,一种是全体一致的规则,一种是过半数规则。
过半数规则在实际运用中又有许多更为细微的规定,如有实行2/3票制的,有实行3/5票制的。
(四)执行子系统
执行子系统是负责将理想化的政策方案转变为现实的政策效果的政策系统的有机组成部分。
它的构成主体是政策执行组织以及组成人员,其中以行政机关为最主要的部分。
执行子系统具有下列一些特点。
①现实性;
②综合性;
③灵活性。
在公共政策活动中执行子系统的作用体现为:
①充分的准备;
②指挥、沟通和协调;
③执行情况的总结。
(五)监控子系统
监控子系统是指政策系统之外的人员和机构,对政策行为、政策方案的内容和执行,进行监督和控制的机构。
二、公共政策系统的内部关系
第三节政策系统的运行
一、公共政策系统的运动性(了解)
在对公共政策组织与体制进行研究的基础上,还需要进一步对公共政策的运行加以考察。
公共政策的运行是一个过程,它有各种环节、阶段。
这些环节和阶段的有序衔接,构成公共政策的运行周期。
具体的公共政策是一个由政策主、客体的活动构成的、处于变动之中的动态过程。
二、公共政策运行中的矛盾(了解)
(一)政策主体与政策客体
(二)政策主体与政策环境
(三)政策客体与政策环境
三、公共政策系统的运行过程
(一)公共政策运行过程的特点
1.政策过程的变动性
2.政策因素的互动性
3.政策环节的弹性
4.政策因素的流动性
(二)公共政策运行过程的环节
第四章 公共政策制定
政策制定是政策过程的首要阶段,是政策科学的核心主题。
政策制定过程包括对政策问题的认定、政策议程建立、政策方案规划和政策合法化这几个步骤。
对政策问题的认定一般被认为是公共政策动态运行的第一个环节,也是其他几个步骤的前提和基础。
在正确构建问题的基础上建立政策议程并进行合理、有效的政策方案规划,直至推动政策合法化,从而完成公共政策制定的整个环节。
第一节 政策问题与政策议程
一、政策问题的概念及其重要性
社会问题可以定义为:
人的价值﹑观念﹑利益或生存条件遭受威胁或产生矛盾而需要解决的问题。
将社会问题继续分解,可以发现社会问题又由两个方面构成,即私人问题和公共问题。
只有那些引起政府及全社会注意的问题,政府才能制定政策进行解决。
政策问题是指应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的,且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序,开始实际解决的社会公共问题。
政策问题的界定是政策分析过程中的第一步,可以说,如果政策分析伊始没有正确地构造政策问题,随后的为问题寻求正确的解决方法就根本无从谈起。
二、政策问题的特征与界定
(一)政策问题的相互依存性。
某一领域的政策问题经常影响到其他领域的问题。
(二)政策问题的主观性。
产生问题的外部条件是被有所选择地确定﹑分类﹑解释和评估的。
(三)政策问题的人为性。
只有当人类对改变某些问题情势的希望做出判断时,才可能产生政策问题。
(四)政策问题的动态性。
问题和解决方案都在经常变动,因此问题并不等在那儿听候解决—尽管方案要解决的问题不会过时,方案却会过时
美国学者帕顿和沙维奇概括出政策问题界定过程的七个基本步骤,来界定潜在的政策问题。
即:
思考问题、勾勒问题的边界、寻求事实依据、列举目的和目标、明确政策范围、显示潜在的损益、重新审视问题的表述。
三、政策问题认定的分析方法(了解)
一般说来原因分析法﹑对比分析法﹑边界分析法﹑德尔菲法﹑头脑风暴法是其中比较常见常用的分析方法。
四、政策议程的概念、种类与建立的途径
五、建立政策议程的策略
通常有如下三种策略,一是政府积极,二是社会积极,三是政府与社会双方均积极。
第二节政策方案规划
政策规划是政策方案形成的中心环节,也是政策科学理论研究与政策分析实践的重要内容。
一、概念释义与基本特征
二、方案规划的原则
1.信息完备原则。
信息是政策规划的基础材料,从某种意义上讲,政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程,政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时。
2.系统原则。
从系统论的角度看,任何政策问题都不是孤立地存在的,都是社会大系统的有机组成部分。
3.科学预测原则。
所谓科学预测,就是在正确的理论指导下,按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。
4.效益原则。
决策的目的在于提高效益。
效益是管理的永恒主题。
效益的高低直接影响着决策的质量。
5.可行原则。
政策制定者对某项要制定的政策方案在社会中是否切实可行和是否行之有效所作的各种分析论证,以确认政策方案是否符合客观实际,具备实施的现实可行性。
这种现实可行性是多方面的,包括政治、经济、技术、法律与伦理的可行性。
6.创新原则。
这是积极发展原则,即政策规划必须要有新意,不能简单重复和模仿,不能因循守旧和消极保守。
7.民主参与原则。
民主的内涵与实质是权力的分享。
我国是社会主义国家,人民是国家的主人,让他们充分参与管理国家事务和社会公共生活是社会主义民主的本质要求。
方案规划中的民主原则首先就体现在政策是否能真正反映人民的要求和愿望,是否能最终使群众获得利益和实惠。
三、方案规划的程序
政策方案规划是由一系列相互关联相互区别的程序构成的,概述起来有以下几个:
目标确立、方案设计、后果预评估和方案抉择。
(一)政策目标确立
(二)政策方案的设计
政策方案设计是政策规划的核心环节,也是实现目标的手段。
通常,政策方案设计由三个环节构成。
一是有限方案的搜集;
二是方案的初步设计;
三是重要方案进行周密设计,使之更加完善。
(三)政策后果预评估
政策规划的第三步工作就是政策方案后果的预评估。
政策方案的预评估涉及两个方面的内容,一个是预测性评估,另一个是可行性评估。
(四)政策方案抉择
择优有一些应该遵循的要求与标准:
1.符合国家的总政策和基本政策。
2.服务于国家进步和社会发展的长远利益,不能只考虑眼前利益。
3.政策风险应尽可能小、政策收益应尽可能大,政策成本应小于收益。
4.对环境没有恶劣的影响和破坏。
5.政策的标的人口能够不反抗政策,不会破坏社会的稳定。
6.政策具有政治、经济、文化、技术、伦理和社会等可行性。
第三节 政策方案合法化
一、政策合法化的含义
二、政策合法化的途径
第五章公共政策执行
从政策过程的观点来看,政策方案一旦经过合法化过程并公布之后,便进入政策执行阶段。
政策执行是政策过程的中介环节,是将政策目标转化为政策现实的惟一途径,它的有效与否事关政策的成败,因此是整个政策过程中的一个重要阶段
第一节公共政策执行概述
一、公共政策执行研究的兴起(了解)
公共政策的执行研究的兴起以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》一书的出版作为标志。
二、公共政策执行的概念
中外学者对政策执行的界定虽然有所不同,但大都认为政策执行是一种动态的实现政策目标的过程,这一过程通常要经历一系列的阶段,包括政策宣传、政策分解、物质准备、政策实验、全面实施等。
三、公共政策执行的特征
(一)对象的适用性
(二)执行的有序性
(三)执行的灵活性
(四)执行过程的动态性
(五)执行的协调性
(六)执行的时限性
四、公共政策执行在政策过程中的地位和作用
(一)政策执行是实现政策目标的根本途径
(二)政策执行效果是检验政策正确与否的惟一标准
(三)政策执行的效果是判断、评估公共政策工作的客观依据
(四)政策执行过程及其后果是后继政策制定的重要依据
第二节公共政策执行的过程与手段
一、公共政策执行过程的诸环节(了解)
二、公共政策执行的基本手段
(一)行政手段
所谓行政手段,就是通过各级政府的行政部门,依靠行政组织的权威,采用行政管理的惯用方式(行政命令、指示、规定、规章等形式),按照系统、层次、区划来实施政策的方法。
行政手段有着显著的特点:
权威性、强制性、对象的有限性和时效性。
(二)法律手段
所谓法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作,特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。
法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外,它还具有稳定性和规范性的特点。
法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障。
(三)经济手段
所谓经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则,利用各种经济杠杆,调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系,以促进政策顺利实施的方法。
经济手段有如下三个特征:
第一是间接性。
第二是有偿性。
第三是关联性。
(四)思想教育
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