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当人类开始自觉的反思知识与行动的关系,追求政策相关知识的时候,政策研究就开始了。
拉斯韦尔认为,分析公共政策的专门程序的出现与“文明相对突然地从自发的部落或氏族社会中的出现”和世界历史中城市文明的扩展和分化有关。
在古代文明发样地,我们能找到政策研究的最初尝试。
产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典可能是已知最早的与公共政策有关的文献。
它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。
在古希腊,有一个智者阶层,他们中的许多人充当统治者的智囊,我们在西方的圣哲贤人的哲学和政治学著作中可以找到大量的有关政策和政府管理的论述。
在古代中国士大夫阶层的出现很早,他们中的许多人是辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士,《战国策》专门记述了这些策士们的言行,可以说是人类历史上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作。
中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构,政策相关知识及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化,封建统治者召集各种专家来提供公典领域的政策建议,特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。
当然,在古代和中世纪产生政策相关知识的程序和方法基本上是不科学的。
他们主要依赖于神秘的手段或宗教仪式来预见未来。
但这样的程序部分地依赖于经验获得的证据,政策建议最终也要由实际的证据来检验。
因此,早期的政策研究者或咨询者的权威部分地依赖于他们的建议是否取得了好的政策结果,而不是依赖于产生这种知识的程序。
到了近代,随着工业革命的来临和经验研究的成长,政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动,并逐步建立在系统的经验数据的基础上。
在19世纪,应用社会科学作为了解、控制社会复杂性的手段成长起来,先是以统计学和人口统计学的形式,后又以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。
因此,这一时期政策研究中新的东西是理解社会及其问题的程序或方法上的变化,神秘主义、魔术和神圣的东西让位于科学,这反映了经验的、定量的科学方法的成长。
这种方法论上的变化并不仅仅是经验科学发展及对经验主义承诺的结果,而且也是人类社会由农业文明向工业文明过渡的必然产物,新方法的应用的主要目的并不是取得科学真理,而是统治者要利用科研产品来控制和管理社会。
进入20世纪,政策研究领域出现了一个明显的变化,即主要的社会科学学科如经济学、社会学、政治学及行政学的职业化。
如果说19世纪产生政策相关知识的团体主要是银行家、工业家、记者以及统计学会的学者的话,那么20世纪则主要是大学教授尤其是社会科学学者了。
这些教授学者从事专门的教学研究,他们也为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。
就其背景、经验和动机而言,他们是社会科学职业化的成员。
职业的社会科学家,对政策制定的实践产生越来越直接的影响。
必须特别指出的是,在19世纪和20世上半期,在拉斯韦尔提倡政策科学之前,社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究理论和方法。
例如,在经济学领域,经济政策的研究就备受重视。
英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的性质,涉及经济领地中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题;
20世纪30年代出现的凯恩斯理论是为经济政策服务的;
身为计划经济学奠基人之一的J•丁伯根把计划经济学的理论和方法用于经济政策研究。
可以说,在政策科学形成之前,经济学关于经济政策的研究已取得长足的发展,其内容包括政策制定原则,政策评价标准,政策目标体系,政策工具的选择等等。
又如在社会学领域,西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究。
1873年德国成立了社会政策学会;
日本在明治三十年(1897年)也成立了社会政策学会;
英国也有社会政策研究传统,尤其是在礼会政策理论的研究上颇有建树。
在一般的社会理论的研究上,马克斯•韦伯、卡尔•曼海姆和早期的法兰克福学派的著作中,可以发现政策科学理论的先导。
韦伯的《社会科学中知识的客观性和社会政策》(1904)和《伦理中立性的意义》等著作包含了对政策分析方法论尤其是事实与价值关系问题的论述;
曼海姆的《意识形态和乌托邦:
知识社会学导论》(1929)和《重建时代的人和社会》(1940)涉及社会组织、知识的决定因素及应用结果,包括为计划者和政策制定者产生专门的知识形式;
而产生于20世纪20、30年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与拉斯韦尔后来对政策科学的规定有者惊人的相似之处。
总之,政策研究科学并不是突然诞生的,它经历了漫长的历史孕育时期。
古代和中世纪的政策科学研究思想和经验是政策科学的早期思想的源泉,近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件,而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。
随着二战后社会政治和经济、科技的发展,最终导致政策科学的诞生。
二公共政策研究的发展
(一)西方公共政策研究的发展
政策科学诞生于20世纪50年代,是当代社会政治、经济和科学技术高度发展的必然产物,至今已有半个多世纪的发展历程。
1951年,斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学:
范围和方法的最近发展》一书,这被人们当作现代政策科学诞生的标志。
拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”,他在《政策科学》一书中,首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定,奠定了政策科学的基础。
拉斯韦尔提倡政策科学的一个基本原因是他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。
他认为,政策科学和社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化,确立起一种全新的统一的社会科学。
与在二战期间流行起来的那种作为政府“婢女”的实际政策分析的传统不同,他将政策科学致力于一般选择理论的研究,强调对变化、创新和革命的研究,强调采取一种全球观点,关心“社会中人的基本问题”。
在拉斯韦尔看来,政策科学具有以下几个基本特征:
(1)政策科学是关于民主主义的学问,它涉及个人的选择,必须以民主体制作为前提;
(2)政策科学的目标是追求政策的“合理性”,它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论;
(3)政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问,即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确的记录;
(4)政策科学具有跨学科的特性,它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系;
(5)政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问,后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义;
(6)政策科学必须具有“发展建构”的概念,它以社会的变化为研究对象,所以必须建立起动态模型。
在后来的著作中,拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。
在《政治科学的未来》(1963)一书中,他将政策科学看作重建政治科学的主要方向,呼吁政治科学家致力于这方面的研究,特别是集中关注政策制定中选择理论的研究,更多地关注政策和社会问题。
在《政策科学展望》(1971),一书中,他对政策科学作了进一步的讨论,将政策科学定义为对政策制定过程的知识的研究,而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。
在这里,他强调了政策分析中技巧的重要性,而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学概念的更深刻的承诺。
在《决策过程》等论著中,拉斯韦尔对政策过程进行探索,并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上,提出了包含七个因素,即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。
拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑,指明了社会科学中的政策科学方向,深刻地影响了后来美国的政策科学运动,许多学者特别是Y•德洛尔等人直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的统一社会科学的政策科学方向前进;
而另一些学者则吸收了拉斯韦尔的有关政策科学的思想,效力于作为一门应用社会科学学科的政策分析的研究。
这两个方面合流构成当代美国的政策科学运动。
德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。
他在1968—1971年短短的几年里,出版了政策科学的“三部曲”:
《公共政策制定检讨》(1968)、《政策科学构想》(1971),《政策科学进展》(1971),在这些著作中,他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论,对政策科学的进一步具体而详尽的论证,使政策科学的“范式”趋于完善,从而形成了拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统。
德洛尔将政策的出现看作是一场“科学革命”,认为与传统的常规科学相比,政策科学有一系列的创新。
政策科学的基本“范式”有14项,主要有:
(1)政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向;
(2)政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次;
(3)政策科学是以行为科学和管理科学的融合为基础的跨学科整合;
(4)政策科学是纯粹的研究和应用的研究之间的整合;
(5)政策科学除了使用常规的研究方法外,还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源;
(6)政策科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限,并将建立一种可操作性的价值理论作为政策科学的一部分;
(7)鼓励和刺激有组织的创造性是政策科学的一个主题和重要的方法论;
(8)政策科学既强调历史的发展,又强调未来的方面,以此作为改善了的政策制定的脉络;
(9)政策科学强烈关注变化的过程和动态的情境;
(10)政策科学注重超理性过程(如创造性、直觉、魅力和价值判断)和非理性过程(如深层动机)的重要作用。
此外,政策科学的“范式”还有:
政策科学既修正已被接受的科学原则和基本方法论,又将它们扩展到已被接受的科学研究的界限之外;
政策科学要成为自觉的社会科学,它寻求自己的范式、假定和理论;
政策科学为它自己在实际政策制定中的日益增加的应用和职业化而奋斗。
显然,德洛尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善,构成政策科学发展史上又一里程碑,拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式”之一,为许多政策科学研究者所赞同和遵守。
但是,另一方面,由于拉斯卡尔和德洛尔提倡的跨学科、综合性的全新的政策科学过于宏伟博大,没有明确的边界条件,几乎成为一个凌驾于所有社会科学之上的科学(统一的社会科学),这是一种需要长期奋斗的理想,难以在短期内取得全面突破,它遭到一些社会科学家的批评。
(如有的学者批评政策科学不是科学,而是意识形态)。
另一些研究者则吸收拉斯维尔和德洛尔的政策科学理论的因素,朝着作为一门应用的社会科学学科的政策分析的方向前进,这种政策分析的趋势在20世纪六七十年代政策科学运动中广为流行,大有超越政策科学之势。
针对这一情况,德洛尔在1986年出版的著作《逆境中的政策制定》中检查了政策科学距当时近二三十年的发展,提出政策科学需要在4个方面加以突破,主要包括提供关于政策制定和政策科学的哲学的理解;
增加历史和比较的观点;
真实地处理政策实际;
寻求宏观理论;
政策范式批判;
探讨宏观政策创新;
研究政策制定和管理设计;
考虑改善政策制定的途径;
探索政策制定的输人方式;
加强学科基础;
开发多维方法和技术;
等等。
到了70年代中期,拉斯韦尔所提倡的政策科学或社会科学的政策方向在美国已基本体制化了,每个社会科学学科都建立了特殊的、与政策研究相关的组织,如“政策研究组织”(政治科学),“社会问题研究协会”(社会学)、“社会问题的心理学研究协会”(心理学)。
这种体制化在80年代更进了一步,出现了多学科的职业学会,如“公共政策和管理学会”(政治科学和经济学)、“社会经济学会”(社会学和经济学
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