119旧城传统社区更新中的“制度设计”初探以厦门沙坡尾地区更新规划为例资料下载.pdf
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控制性;
可实践性1.1.前言前言回顾现有旧城传统社区更新现状:
城市发展大跃进时期,大首都领军的大批城市大规模推倒重建式更新,为“拆-那”造就无数光鲜的“国际化现代大都市”。
于是走在思想先锋的城市开始反思,各方力量、各方思想激烈交锋,出现了过渡时期各型折衷主义“实验产品”,有上海新天地的新式里弄,披着画皮的假古董取得了商业开发的巨大成功,顺利激活二期南里故伎重施,全面大规模建设现代商业空间;
也有上海田子坊、北京798艺术区自下而上的经营推动型更新喜忧参半,由民间走向政府,由艺术走向商业。
无论“拆-那”式更新,还是那些新模式的实验型更新,都有着一套套美丽的规划蓝图:
出了问题的不是物质空间的规划。
新天地和田子坊不同的是,田子坊内部分原住民还在(虽然正在不断迁移出这个片区),而新天地的原住民走了,活动人群、经营业态、管理机制等等也都经历了大换血。
这些在物质空间规划的终极蓝图上都无法一目了然,因为出了问题的是制度。
如果设定一个制度让“人”还在,“房子”还在,小社会还在,文化就还在。
2.2.旧城传统社区更新的现状剖析旧城传统社区更新的现状剖析2.12.1更新中的各推更新中的各推动方动方2.1.12.1.1角色分配角色分配旧城传统社区更新中的各推动方,可以概分为三类:
(1)政府及其职能部门,下文简称“官”;
(2)以营利为目的,参与更新的开发商、运营商和其他利益团体等,下文简称“商”;
(3)更新所在地内长期驻居的原住民、因某种需求长期驻居于此的外来人群和民间团体等,下文简称“民”。
“官”方在传统社区更新中的角色一般为主导者和决策方(除非因某种需求将主导权下放),他们的诉求是界定更新要实现何种目的,如何为城市谋利;
“商”在传统社区更新中是普受舆论谴责的一方,被视为是唯利是图的最大利润追求者,他们的诉求是如何吸引消费者,最大化盈利;
“民”是传统社区更新中的灵魂,是地域精神的外在体现,这个本质的存在却成为更新中被动的弱势群体,“公众参与”无门使其失语,他们的诉求是如何在更新中维护自己既有利益,并且可能的话可以通过更新获利。
2.1.22.1.2三方关系三方关系赵燕菁在新制度经济学视角下的城市规划中指出“公众实际上是通过与开发商的交易,间接地消费城市1”。
“官”和“民”是通过“商”发生利益关联的。
“民”的诉求需要“官”来买单;
“官”要实现其为“民”乃至整个城市谋利的诉求,需要与“商”进行交易与合作;
而“商”唯利是图的本质也决定了他的盈利必需“官”的监督和制约。
“官”、“商”、“民”三方应该是相互制衡的稳定关系,任一方力量的偏倚都会使这个三方制衡关系失去稳定。
2.22.2三方力量影响下的更新类型三方力量影响下的更新类型进行旧城传统社区更新研究时,可将更新类型按照更新后土地性质分为:
转变土地使用性质的正式更新规划与不转变土地使用性质的非正式更新规划。
4在传统社区的正式更新中,“官”方一般作为主导方、决策方和前期推动方,政府“自然选择”最低交易成本,转变土地为经营性用地,一次性投入资金整理土地,通过“招拍挂”向开发商出让土地,这种“拆-那”式正式更新是在顾及他因影响较小的情况下,市场经济“自然选择”的结果,地域精神和传统文化也在这一次性的拆-建中消失。
当更新区存在着土地权属复杂、建设周期过长、区位特殊、具有待评估的地域文化价值等开发高风险因子时,在风险分散、交易费用最小化和分成合约所提高的效用等因素的综合权衡下,多方分摊风险的非正式更新比一方全权主导的模式更易被自然选择。
非正式更新由于没有一次性的转变土地的使用性质,在初期往往只是受需求和市场驱动的自下而上的民间行为,住民不会被高投入带来的高产出需求所逼走。
但随着更新推进区域繁荣,“民”和“商”各方面矛盾会逐渐激化,需要第三方的参与和调解。
而主导方和决策方的缺失则使更新极易走向过商业化,与正式更新殊途同归的出现“人走了”,地域精神和传统文化流失的问题。
保证三方制衡与合作的稳定关系,有效定向控制更新发展方向,应于初始期设定更新区的培育“气候”。
这种“气候”设定即须通过“制度设计”来实现。
3.3.旧城传统社区更新的“制度设计”实践诠释旧城传统社区更新的“制度设计”实践诠释3.13.1更新面临挑战更新面临挑战3.1.13.1.1社区珍贵价值需要保护社区珍贵价值需要保护沙坡尾地区位于厦门本岛西南的厦港片区,史载“每当沙坡尾的渔船到港的时候,半个厦门城就忙活起来了”。
许路先生在沙坡尾精神一文中曾借用四句古语精准归纳了沙坡尾的海洋文化史:
“海国巨观,连贯东西,玉沙挹注,万象生聚。
”沙坡尾是厦门最后的避风坞,是具有厦门地域文化象征的一个重要地标。
避风坞周边及老街巷住民的生活方式大部分维持原态,是一处珍贵的海洋文化聚落活态标本(图1)。
图1沙坡尾地区鸟瞰图3.1.23.1.2适宜更新模式仍在摸索适宜更新模式仍在摸索沙坡尾因具备依山傍海的区位优势,备受政府和各大开发商青睐,经历了多轮正式更新规划:
以地养城、利用容积率在地平帐获取利润的商业开发,自然选择一次性推倒重建式蓝图规划,断裂了地域文脉,并完全转变土地产权,以致彻底破坏老城肌理。
传统模式的正式更新及商业开发将完全摧毁沙坡尾珍贵的地域精神和文化价值,因鉴于此,沙坡尾地区规划何去何从,一直在不断探索中。
3.23.2更新基本理念更新基本理念3.2.13.2.1厘厘清三方关系清三方关系以道路及可控范围为依据,我们选定沙坡尾规划设计范围19.5公顷,规划控制范围44.7公顷(图2)。
将设计范围内用地根据不同用地属性及价值界分为四区:
A片区为场区(海洋文创区),分属五个厂,厂界分明;
B片区为港区(避风坞池区),一项环境治理工程;
C片区为老骑楼街区,D片区为坊区(蜂巢山社区和沙坡尾社区),现状产权复杂,户主分支繁多,且房屋较为破败,环境脏乱,基础设施需修缮。
图2规划分区图四区情况复杂,整体统一更新项目周期长,难度大,投资风险高;
四区分裂为小地块独立开发又会造成价值因地块割裂而流失,难于完整保存沙坡尾地区的物质空间和文化价值,因此我们建议采取三方合作分摊风险的模式,将四区捆绑整体开发:
开发商独立运营负担过大,因此与政府、住民合作共同进行社区营造;
政府退居“管理者”的身份,资助环境治理和基础设施修缮工程,提升更新品质,并给予政策支持;
原住民通过参与更新的规则制定与执行,激发其积极性,使更新惠及住民以留“人”,留住沙坡尾原真的场所精神。
3.2.23.2.2比选更新模式比选更新模式沙坡尾的物质空间价值一方面是A区的特色工业建筑,另一方面是C、D片区坞池周边、蜂巢山社区和沙坡尾社区的传统物质空间。
产权问题是沙坡尾更新中最大的难点,A片区五厂各自为政,C、D片区产权复杂分支繁多。
更新规划中选择不经过土地整体征收的非正式更新模式,做经营式更新,保证更新区土地权属、土地性质和原有容积率基本不变,希冀可以将沙坡尾的老城肌理完整保存下来(表1)。
表1正式更新模式和非正式更新模式的更新方式和模拟实施情况的对比A片区C、D片区传统模式1、整体征地后改变原工业用地性质,通过招拍挂出让给开发商;
2、高容积率开发,工业遗存难于保存,滨海资源为少数人私有。
1、权属复杂,征地困难,开发成本过高,难于整体出售;
2、小块开发逐渐侵蚀老城肌理。
建议模式1、保留厂界,将厂界作为设计地块的分区界限,以“厂”为单位进行各区设计,建立空间平衡和利益平衡的一杆秤,保证公平公正易于推动开发;
2、不改变原有的工业用地性质,保证有价值的工业遗存厂房和风貌建筑得到保留与再利用,以“临建”形式插建新建筑。
尊重原土地权属,保留宅基地,以原有宅基地为单位,“产权细胞式”小规模更新和开发,保持原有的空间肌理,原住民以某种方式(详见后文产业更新章节)留在这里,要精项目不要大投资,拉长周期,降低开发风险。
3.33.3“制度设计制度设计”特性”特性我们在沙坡尾所做的更新尝试更接近一种强调公共政策的制度规划,希冀通过“制度”逐步引领沙坡尾自我更新实现社区复兴。
这里所谓“制度”不同于传统意义上“官”方强制力量,更接近一种规则设定。
“制度设计”为先导的规划应是一种逆向思维模式,自下而上,从小及大,从民间到政府,合乎市场规律,而非外来作用的人为强制干预。
3.3.13.3.1“制度设计“制度设计”的权威性的权威性“官”、“商”、“民”三方形成制衡的博弈关系是更新的最佳合作方式,但主导方的缺失会使更新在市场操控下失控,因此“制度设计”必须具备定向控制的权威性。
日本在表参道的更新项目中的做法较为成熟,设计者于规划初与当地政府、居民订立了关于促进表参道文化发展的原宿表参道宪章。
该宪章在规范更新区市场背景下的商业行为过程中,对保护历史文化遗产,保留表参道原汁原味的历史文化风貌起到了决定性的作用。
表参道地区在更新后实现了“时尚”与“传统”在更新后产城融合的理想结果。
在沙坡尾更新项目实践中,我们建议申请项目区设立“沙坡尾社区营造实践区”,以取得针对旧城社区实验型更新项目的政策保障和特批的规范突破,确保社区自治“制度”的权威性,包括:
规划备案制度,各类产权房屋腾迁、置换、安置的有关政策,专项扶持资金有关规定,文化创意企业、微型企业税收扶持政策,对整体投资运营的文化公司和前期入驻的商家给予信贷扶持政策等等。
3.3.23.3.2“制度设计”的可控性“制度设计”的可控性旧城社区更新最难的是留住场所精神,也就是留“人”,通过“制度”保留原土地权属和产权关系,有效控制更新前后的租金等基本生活费用的过涨,是留住原住民的关键所在。
土地不会遭遇一次性整体征收,原权属和产权得到尊重,基本生活费用不会无限制过涨,“人”就不会走。
2006年中国当代艺术回顾中国当代艺术2006年的奇遇中写到北京798艺术区,“2006年被买卖的空间就经过了798的繁荣,地价从以前(2002)的每天每平米4角钱涨到了如今(2006)的每天每平米4元钱。
艺术家或者不能承受房租压力而撤离798,或者是将房租压力转嫁给后来的租赁者。
这标志着798的自由集结文化群落概念已经彻底消失,取而代之的是进一步的商业开发。
5”由798艺术区发展的经验教训可见:
1、更新应有明确的产业定位,即产业发展方向;
2、更新应具有效的产业趋向控制能力,798艺术区和田子坊出现的租金失控暴涨归根结底是“制度”控制的失格,未能于可控期设置招商门槛和商业准入原则,有效控制商业发展和整体业态大趋向;
3、更新应实现产城融合,更新区具备后续独立的可持续发展能力。
3.3.2.1明确设定主导产业,打造文化品牌根植于海洋文化,弘扬厦门的城市精神,我们定位更新后的沙坡尾地区为“海洋文化创意港”,主导文创产业,缝合海峡两岸文创资源,以加入联合国“创意城市联盟”为目标,与国际创意产业接驳(表2)。
表2四区定位6海洋文化创意概念的港区+泛文创产业的创意社区1、利用A片区四厂的特色工业建筑,打造海洋文化创意产业集中区,包含“设计师天地”、国际海洋考古学术研究中心、当代海洋美术馆、创作与展售中心、古典帆船俱乐部和游艇会等相关项目;
2、秉承历史,在避风坞老船厂保留泊位内
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