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三、提升公共政策公共性的途径6
(一)实现制度上的创新6
1、实现公共政策主体的多元化7
2、实现公共政策的法治化7
3、实现监督机制的完善化7
4、完善公共政策的信息传播机制8
(二)公民社会的培育8
1、公共媒体的形成8
2、大力发展社会中介组织9
3、增强公民的政治参与意识9
(三)政府内部自律机制的建立9
1.形成服务型的行政文化9
2.公务员自身的道德修养9
四、小结10
公共政策公共性的研究
摘要:
公共政策是公共权威机构为有效管理社会公共事务,合理分配公共利益,在一定时期内指导和规范人们行为的行为准则。
公共性是公共政策的本质属性,将直接影响公共政策的效力。
和谐社会的建设与基于公共利益,解决公共问题的公共政策密不可分。
然而,现实中公共政策常常表现出公共性的缺失,从而给社会和谐造成一定的负面影响。
为此,要想实现构建社会主义和谐社会的目标,就应当以提升公共政策的公共性为着力点。
关键词:
公共政策;
公共性;
公共性的缺失
RerseachontheCommonalityofPublicPolicy
(WangXiaoxiao,GraduateofPublicAdministrition,2009)
Abstract:
Thepublicpolicyisacodeofconductwhichisusedbythepublicauthorityfortheeffectivemanagementofpublicaffairsandareasonableallocationofpublicinterestinacertainperiodoftime.Publicpropertyistheessenceofpublicpolicy,whichwilldirectlyaffecttheeffectivenessofpublicpolicy.Buildingaharmonioussocietyislinkedwiththepublicpolicyclosely,foritisbasedonpublicinterestandtosolvethepublicissues.However,realisticallythepublicpolicyusedtolackingthecommonality,therebyeffectedonsocialharmony.Therefore,shouldtakeupgradingthecommonalityofpublicPolicyasmainpointtobuildharmonioussociety.
Keywords:
Publicpolicy;
commonality;
non-commonality
一、公共政策公共性的内涵
公共政策与私人政策(包括公司政策等)的根本区别就在于其公共性。
卢梭曾经指出:
“法律乃是公意的行为”,同样,公共政策也应该是体现公意的行为。
从公共政策的本质看,公共政策是政府输出的公共产品,其目的就是解决公共问题,为公众提供公共产品、配置公共资源、建构公共秩序、维护公共安全、处理公共危机、协调公共关系等。
从公共政策的来源看,在当今世界,人类开发自然和改造社会的能力空前提高,但各种各样的社会公共问题随之而来,如环境恶化、人口激增、气候变暖等。
在中国,经过30年的改革开放,市场经济建设有了较大的发展,人民生活也得到了持续改善。
但是,在此过程中也出现了许多公共问题,比如可持续增长受到资源、能源和环境的严厉制约;
贫富差距的拉伸幅度过大;
社会成员基本权利保障的总体状况偏弱;
基础设施缺乏等等。
这些问题,显然是任何私人和社会组织所不能解决的,只能诉诸于政府采取高效的公共政策。
由此可见,公共政策的作用就在于及时有效地解决社会公共问题,是为“公共”而制定的,“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。
具体而言,公共政策的公共性主要体现在以下几个方面:
(一)公共政策主体的公共性
国家、政府和各种公共组织构成了传统意义上的公共政策的主体。
它们之所以构成公共政策的主体是由于这些公共权力组织有着与一般的私人组织不同的“公共性”特征。
公共政策主体的公共性首先表现在公共政策主体的合法性,因为合法性的前提是“一致的同意”,这就意味着公共政策主体的权力在一定的程度上是代表公共利益的。
其次,公共政策主体的公共性表现为它们是社会上最大部分人利益的代表。
公共权力机关是公众个人权力让渡的结果,公共权力机关是维护社会公正和弥补市场不足的制度性工具。
此外,由于公共政策的施行需要的是公共治理,因而除了传统意义上的公共权力组织外,每个公民都是公共政策过程的参与主体,这是公共政策主体公共性的最直接体现。
(二)公共政策价值观的公共性
与市场机制追求效率的目标不同,公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排,它的目标和价值观更多的是体现在追求社会公平、正义、民主,承担社会责任等等。
公共政策价值观的公共性首先体现在追求民主理念中的公众的高度参与,公众参与是公共政策的基石,公共政策的过程实际上就是公众与公共权力的互动过程。
公众参与程度是衡量民主化的一个重要指标,因而,追求高度的公众参与是公共政策的主要价值目标之一。
其次,公共政策的价值观主要体现在公共政策对社会公平的不懈追求上。
公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排是把维护社会公正作为自己不懈追求的目标的,政府通过公共政策克服市场机制在追求效率过程中造成的分配不公。
再次,公共政策价值观的公共性体现在追求和维护社会公共利益上。
公共政策关系到千千万万人的利益,它是公众选择的结果,而不是个人谋取私利的工具,维护公共利益是一切公共政策的出发点和目的
(三)公共政策手段的公共性
公共政策的实施和执行更多地借助于公共权力的行使来实现的,公共政策的主体通过运用所掌握的具有强制性的公共权力来实施和执行公共政策。
公共政策手段的公共性也就是体现在公共权力的公共性上。
公共权力的公共性也就是公共权力实质上是一种大众的共同权力,它是公众权力让渡给政府的结果,本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量,是一种“公意”的体现,而不是少数人专政的工具。
凌驾于社会之上而成为少数人专有和独享的公共权力实际上已经丧失了它的公共性。
公共权力的私有化严重地影响了公共政策的公共性的特征,因而,从某种意义上来说,公共权力的公共化是维护公共政策公共性的重要保证。
(四)公共政策对象的公共性
公共政策是针对公共问题而产生的,解决的是国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务,无疑这些公共事务都具有鲜明的公共性。
公共事务的公共性体现在公共事务是社会全体公民的事务而不说某个个人或团体的事务。
公共政策的主体对公共事务的处理首先是从公共问题入手,公共问题是公共政策的逻辑起点,公共问题的解决是必须借助于公共权力来完成。
同时,“对公共政策的最终要达成的目标是实现社会公众的公共利益。
因此,公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是体现了公共政策的公共性。
”[1]
二、公共政策公共性的缺失给社会所带来的问题
公共政策是根据多数人的意愿和利益要求制定的,之于公众便是“满足多数、保护少数”。
公共政策既是多数人的政策,也是少数人的政策,一方面它最大程度地满足多数,另一方面也尽可能地保护少数;
在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时,也对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护,这正是其公共性的具体显现。
然而,不可隐讳的是,在公共政策的现实运行中,公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”,即政策精英完成的。
这部分人受政府的委托,代理行使决策权。
由此便形成了公共政策是根据多数人的意愿和利益要求而由“少数人”代表决定的局面。
政策精英代表公众规划和制定公共政策,再由行政机关和行政人员去执行。
不可忽视的是,一些政策精英往往内含着自利的动机,容易从自身的立场、观点出发,在决策中强调自己的价值观,却难以保持客观、中立的立场,从而导致公共政策公共性的缺失,给和谐社会的建构带来一定的负面影响。
(一)引发社会矛盾
一般地,随着人均GDP进入1000-3000美元时期,各国社会都会进入不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期,进入社会结构深刻变动、社会矛盾最易激化的高风险期。
但是,由于上世纪90年代中后期以来中国社会普遍发生的三件大事,又使得我国的不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期,显得非常尖锐和紧张。
这三件大事就是国有企业的改制破产所引发的职工下岗失业、农村土地征用所造成的农民失地、城市房屋拆迁所形成的居民失房。
由此引发了党群关系、官民关系的紧张,使得党和政府成为社会矛盾的焦点。
其他还有工程项目移民引发的社会矛盾;
农民工无保障处境和不正常劳资关系所引发的社会矛盾;
企业军转干部问题等。
这些社会矛盾的产生,从国际上其他国家发展的历史经验来看,是这一时期社会发展的一种普遍现象;
从党和政府成为社会矛盾的焦点来看,是由于许多事件的发生与政府出台的不良公共政策有关。
政府在国家经济发展领域介入过宽过深,扮演了具有“自利性”的“经济人”角色,在政策的制定和执行过程中过多地维护自身利益,不惜与民争利。
对于高收入群体缺乏必要的、合理的限制,对于基础阶层缺乏必要的“兜底”,社会再分配力度弱,贫富差距拉伸速度过快、幅度过大。
对于关乎基本民生方面的事关注太少、投入太少,如中国的教育、卫生和社会保障等公共事业领域投入少、发展滞后,而豪华性的公共投入比例过高,代表“形象”和“面子”的工程项目太多,分配社会发展成果的公正性发生倾斜。
一些地方政府为了提高GDP,取得自己任职期间的政绩,甚至不惜侵害百姓利益,也不在乎破坏环境——断自己的路、吃子孙后代的饭,执法犯法,严重侵损公众利益和长远利益,导致近年来群众上访事件逐年增多,群体性事件也频频发生。
(二)诱发不良社会心态
社会心态是一定时期形成的表达和代表社会成员态度、观念、意志的社会心理状态,它又通过社会成员社会认同的需要而强化、左右、诱导社会成员的态度、观念、意志以及信念的形成、保持和变化。
它所表现的不仅是个体的社会心理,而且是某些群体甚至是整个社会的心理状态,具体为公众对社会发展的理解、支持、参与和承受的态度。
良性的社会心态对社会发展具有积极的能动作用。
反之,不良的社会心态对社会发展会产生不利的影响。
当前,中国社会心态存在着一些积极的态势和特点:
一是人们对维护社会稳定和社会秩序已达成共识,普遍认识到,当前是中国关键的发展阶段,一定要维护社会安定和社会秩序,避免突发事件打断增长的过程;
二是随着国际竞争的日益激烈,人们更加具有完善市场经济体制和加快发展的紧迫感,效率和竞争意识显著增强,积极向上、充满活力的社会心态已经形成;
三是对发展社会主义民主政治、完善社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会,形成了广泛的社会认同。
但与此同时,目前我国也存在者一些消极的、不良的心理态势,如公众对官员、政府的不信任,产生抵制政策的心态;
人们怀疑社会公正性,产生反社会的心态;
利己主义心态等。
影响社会心态变化的原因是多方面的,其中公共政策的导向既作用最为重要。
因为公共政策作为政府实施公共管理的工具,在国家管理中具有导向作用。
公共政策的导向既是行为的导向,也是观念的导向。
它是
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