村民自治运行中的新问题研究Word下载.docx
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实证分析
我国的村民自治已走过20年的历程,对于推进农村的民主化进程,调动农民的政治热情,促进农村的改革与发展,发挥了重大的推动作用。
但是,在目前的运行中又面临着一些新的社会焦点问题的困扰,对村民自治的健康发展和社会的稳定构成严峻挑战。
为深入了解和掌握目前村民自治运行的真实状况,探索应对策略,笔者于2009年6月至2010年6月历时一年时间,对具有极强典型意义的全国第一个村民自治示范县——山东莱西市(县)进行了抽样调研分析,形成以下研究报告。
一、全国第一个村民自治示范县目前面临社会焦点问题的抽样调研
(一)全国第一个村民自治示范县确立的历史追踪
山东莱西市(县)位于胶东半岛中部,是隶属于山东青岛市的一个县级市,该市是国务院确定的沿海地区对外开放县市,也是中国农村综合实力百强县市之一,总面积1522平方公里,全市辖11个镇、5个街道办事处和1个经济开发区,862个村庄,总人口72.8万人。
1988年6月,我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并要求在全国范围贯彻落实。
山东莱西市牛溪埠镇(现改为沽河街道办事处)农村在贯彻《村民委员会组织法》探索实行“民主决策”发挥“民主代表”作用的做法,引起了山东省和国家民政部的重视[1]。
1989年,山东省委、省政府在莱西召开了“村级组织建设现场会”,简称“莱西会议”。
1990年中央组织部、国家民政部、国家体改委、全国妇联和团中央五部委在莱西市进行贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》的试点,民政部正式发文“民基发[1990]24号”《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中指出,决定把山东省莱西县定为全国村民自治示范县。
莱西市作为全国第一个村民自治示范县,在实践中探索出一些成功的经验[2],该市于1995年、1999年、2003年连续三届被评为全国村民自治模范县。
(二)全国第一个村民自治示范县抽样调研的对象、内容和方法
为了搞好本次实证调研,我们通过莱西市民政局等有关部门的协助,选取了4个乡镇,3个街道办事处作为抽样调研的乡镇,又对每个镇或办事处分别选取5个村庄和社区,共计35个村庄和社区作为抽样调研对象,被调研的乡镇和办事处约占莱西市乡镇和办事处总数的42%;
被调研村庄和社区约占莱西市村庄和社区总数的27.4%。
本次调研设计了10个调研题目:
(1)你村新一届村委会选举中是否存在贿选现象?
贿选的主要形式有哪些?
(2)你村的党支书和村主任的家庭经济状况如何?
(3)你对村支书、村主任“一肩挑”是否赞同?
(4)你对本村的村务公开、财务公开满意吗?
(5)你参加过村里的哪些“民主决策”活动?
(6)你对村庄财务实行“村账镇管”了解吗?
(7)你赞成“村企合一”体制吗?
(8)你家庭的人口、性别、年龄和在家务农人口的年龄、文化程度情况。
(9)你村的医疗站(卫生所)是什么性质?
(10)你村集体组织对“五包户”有哪些照顾救助?
抽样调研主要采取三种方法:
一是问卷调研。
共设计了A、B、C三份问卷,分别针对务农村民、农村干部和农村从事工商业经营兼业农民的调查问卷。
二是座谈调研。
通过召开农村不同社会阶层的座谈会,进行较广泛深入的交谈获真实信息和数据。
三是访谈调研。
通过入户或深入田间、地头,与农民拉家常、交朋友、聊天来切入调研的主题,从而听到农民的真实话。
二、全国第一个村民自治示范县目前面临新的社会焦点问题
(一)村委会选举中贿选泛滥“富人争权”,破坏直选的科学公正问题调查发现,目前村委会选举中不同程度地普遍存在贿选问题,并具有以下特点:
一是贿选的形式多样化。
目前贿选的形式主要有:
实物贿选,即给选民送物、送礼,物品的贵重程度和多少根据当地的经济状况不同,这种贿选方式是用实物换得选票;
金钱贿选,即直接给选民送钱,用金钱买选票;
感情贿选,通常用宗族关系、家族关系、同学朋友关系等,通过请客、打电话、发短信、“开小会”等联络选民,以感情拉拢的手段拉选票[3]。
二是贿选档次不断升级。
目前贿选的势头有不断升级蔓延之势,前些年参选者给选民送钱、送物、请客的数额、档次比较低,而且贿赂选民的人数有限,近两届村委会直选中的贿选现象不仅较普遍,而且贿选层次不断升级,给选民送钱、送物、请客的数额越来越大,档次越来越高,贿赂人数几乎包括全部选民。
三是贿选表现为“富人争权”。
调查发现,近两届参与竞选村主任的候选人,97%是农村先富起来的农村富人,特别是在一些农村经济比较发达的城郊村庄,出现了“贿选大PK”的丑恶现象,他们不惜拿出巨资来进行贿选,这些村庄的村主任直选已经演变成富人经济实力的较量。
四是贿选越来越具有隐蔽性。
前些年贿选大都是自己跑,自己送,这种赤裸裸的贿选行为一方面使贿选人异常尴尬,另一方面会引起监督部门的重视和有正义感人的反感。
现在的贿选逐渐变得具有隐蔽性,大部分是在暗地里操作,大都是通过亲人、亲戚、朋友等代理人、利益相关者代替跑,甚至搬动社会上有头有脸的人为其疏通。
(二)村“两委”交叉任职“一肩挑”,出现“家长制”和党政职责不清问题
一是“两委”成员实行交叉任职,“一套人马,两块牌子”出现党政职责不清的问题。
推行村书记、主任“一肩挑”领导体制的一项制度创新,主要目的是想解决村级“两委”之间的不和谐、不信任、不配合的矛盾摩擦问题。
但是实际并非如此,因为党的宗旨是以实现共产主义为目标,而村民自治以本村的利益为出发点,二者的领导之间存在较大差异,“一肩挑”很难做到向上负责和向下负责有机结合,在实际工作中如果强调党的领导往往会损害村民的切身利益,背离了村民自治的初衷;
如果强调村民自治又会辜负了党组织的期望。
二是“一肩挑”集党政权力于一身,容易形成“家长制”的官僚作风,滋生权力腐败。
按照权力运行理论,权力过于集中难以制约,缺乏制约的权力容易产生腐败和专权,从而破坏民主。
“一肩挑”后往往是个人凌驾于组织之上,形成个人说了算的家长习气和独断专行的官僚作风,村民的民主受到不应有的侵害,村民自治流于形式,民主决策、民主监督和民主管理形同虚设[4]。
三是“一肩挑”党政事务由一人担,精力和任务的矛盾突出。
应该看到,“一肩挑”实现了减少村里的干部职数,精简人员,减轻农民的负担是有意义的,而且又容易使“两委”班子达成共识减少扯皮推诿。
但“一肩挑”实际效果和理论的判断是有差距的,“一肩挑”尽管减少了村干部,工作量还是那么大,一人的精力和原有的任务之间的矛盾突出,必然要出现一个人忙不过来顾此失彼影响工作的问题。
(三)村务公开、财务公开不按法规办理,流于形式的问题
一是村务公开形式化。
村务公开不仅是村民自治的重要制度,也是村民最关注的问题之一。
目前许多村庄都不同程度地存在形式上村务公开问题,莱西市几乎所有的村庄都设置了公示栏,但公示的内容却有很多猫腻,一些非重要的村务活动,一般能够出现在公示栏上,而一些关键和重要的村务内容,往往是让你看不到、看不清、看不懂,村务公开实际上是走了形式,做了表面的文章。
二是村务公开不按法律规定办理。
目前法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容,各省、市一级的法规又对公开的形式、地点、程序等作了更为详细的规定,但即使这样,一些村庄的村务公开尽管每年都搞,但是离规定的要求有差距;
尤其是群众最为关心的财务收支情况没有严格按法律规定公开。
(四)“村账镇管”导致监督主体模糊,监督难度加大的问题
一是“村账镇管”模糊了审计监督对象,导致会计监督乏力。
“村账镇管”最初目的在于村庄的财务委托上级政府管理,方便监督管理,但实行“村账镇管”制度后,在具体执行过程中,财务的审计监督对象模糊了,谁是监督的主体不清晰,镇级财务审计等于自己审计自己,审计部门难以真正发挥应有的审计监督作用,一旦出现违反财务纪律事件,就难以准确界定责任,追究责任,需要予以高度重视。
二是“村账镇管”在一定程度上造成会计信息的隐蔽性,增加了财务监督的难度。
“村账镇管”初衷是增强农村财务公开的透明度,“给群众一个明白,还干部一个清白”,有利于群众的监督。
但实行村账镇管制度后,使信息环节复杂,如果村镇合谋,可能提供更为隐蔽的虚假会计信息,形成事实上的监督虚无化。
(五)“富人掌权”及“老板村官”盛行,农村社会矛盾复杂化的问题
一是农村“富人掌权”导致社会阶层结构快速分化,加剧农村社会矛盾。
在村民自治条件下,许多村办企业发达的农村大都通行着“村企合一”的管理模式,村干部和村企老板“一人兼”,形成“老板书记”和“老板村长”局面[5]。
在“村企合一”体制下,农村的阶层结构可以区分农村干部、农民、村企业打工者、个体和工商经营者等,各阶层都有各自独立的经济、政治利益。
由于各阶层的权益不同,必然导致农村社会群体的分化,农村有钱、有权的人有社会地位,左右农村的政治,控制农村经济,而普通农民被边缘化。
“村企合一”在一定程度上加剧农村矛盾复杂化和干群关系的紧张。
二是“老板村官”造成集体资产和个人财产界分不清及管理的混乱。
不可否认“老板村官”在农村社会的影响力大,号召力强,容易形成较强的村庄凝聚力,“老板村官”市场经验丰富,社会关系通达,有利于带动农村经济的发展,任用老板当村官,带领农民群众创业,能够产生“头羊效应”,形成较强的村庄凝聚力。
但“老板村官”容易产生心理和认识的误区,认为个人的贡献与集体资产密切相关,再加上村庄和企业的决策实际是“老板村官”“一人说了算”,缺乏制约和监督,在经济上必然造成集体资产和个人财产界分不清的问题,导致集体资产产权模糊和管理混乱。
三是“村企合一”管理模式难以界分政事和经济活动的界限,容易造成决策的偏差,导致矛盾摩擦升级。
从管理视角看,“村企合一”在一定意义上能够实现经济和政治的有机结合,减少管理成本,提高管理的效率。
但从经济视角看,“老板村官”容易混淆两个主体的关系,导致个人意志凌驾于组织之上,形成独断专行的官僚作风,如在土地承包、宅基地的分配、土地出让、土地流转及农村公益事业和集体福利事业的建设与享用方面,“老板村官”的立场会不自觉地倾向有利于自己一面,导致矛盾摩擦升级更加复杂化。
(六)人口流动导致农村劳动力素质整体下降,农村发展后继乏人的问题
村民自治客观推动了农村劳动力的全方位流动,从总体来看,人口流动会沿着比较利益的价值取向变动,农村年轻的、聪明灵活的、有文化有能力的,大都外出经商、求学、进城打工,在家务农的“留守人口”基本上是“六一”“三八”和“九九”人员,即孩子、妇女和老人。
农村劳动力的流动不仅使农村孩子、老人缺乏情感交流非常寂寞,使他们的生活质量不高,更为严重的是年轻有文化的劳动力大量的流出农村,势必造成了农村劳动力素质整体下降,农村发展后继乏人,使新农村建设变得更加任重道远。
据本次对莱西水集街道办事处的抽样调研显示,该街道办事处共计57个村(社区),总人口是12230人,在家务农人口占总人口的20.7%,妇女占在家务农人口的61%,务农人口的平均年龄是49.7岁(不包括农村学生和学龄前孩子);
务农人口的文化程度是,高中文化程度的占17%,初中文化程度的占45.7%,小学和以下文化程度37.3%。
(七)农村集体经济实力薄弱,对鳏、寡、孤、独的救助艰难的问题
村民自治促进了农村市场经济的发展,农民的个人家庭收入和农民的生活水平都得到
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- 村民 自治 运行 中的 新问题 研究
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