PPP公私合股制的概念和分类探讨.docx
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PPP公私合股制的概念和分类探讨
PPP(公私合股制)的概念和分类探讨
发表于《都市快轨交通》2004年10月
王 灏(北京市基础设施投资公司,北京100086)
摘 要:
PPP在我国的进展尚处于起步时期,加上不同机构在引入PPP概念时参考了不同国家的体会,因此业界人士对PPP的明白得不尽相同,各类相关术语的利用存在必然程度的混淆。
本文对PPP的概念和分类进行了有利探讨,关于制定PPP相关政策法规、在PPP合同中利用标准化术语具有必然参考作用。
关键词:
PPP;概念;分类;基础设施;项目融资
AStudyontheDefinitionandClassificationofPPP(PublicPrivatePartnerships)
WangHao
BeijingInfrastructureInvestmentCorp.,Ltd.
Abstracts:
PPP(PublicPrivatePartnerships)isincreasedusinginglobalprojectfinancing,however,itisstillnewtoChina’spublicutilities.Differenttermsanddifferentperceptionsofthem,havemadeacommonunderstandingdifficult.Itishelpfultore-focusontheconcreterelationshipsandissuesinvolved.ThispaperdiscussesthedefinitionandclassificationofPPP,forthereferenceofestablishingrelevantpolicyandusingstandardizedtermsinPPPcontracts.
Keywords:
PPP;partnerships;definition;classification;publicutilities
PPP是英文“Public-PrivatePartnerships”的简写,中文直译为“公私合股制”,简言之指公共部门通过与私人部门成立伙伴关系提供公共产品或效劳的一种方式。
由于PPP与传统的公用事业提供方式相较具有很多优越性,近二十年来,各国或国际组织都争相尝试将PPP的各类模式应用于本国或区域内的基础设施建设。
从90年代初期开始,全世界PPP项目迅猛增加,并于1997年达到顶峰。
伴随1997年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的显现,全世界PPP项目有所减少,以后在平稳中又开始慢慢上升。
有资料说明,在以后15年内,全世界进展中国家大约需要2万亿美元投资于基础设施建设。
因此,以后假设干年内,全世界极可能会显现PPP项目建设的新高潮。
中国正处于经济腾飞时期,关于各类基础设施的需求比其他国家更大更迫切。
由于我国仍是进展中国家,国家财政实力不够雄厚,必需引入灵活多样的市场化融资方式建设基础设施。
为此,有关部门应加速PPP的基础性研究和应用,推动公用事业市场化进程。
1.PPP概念及相关概念
PPP概念研究
尽管私人部门参与提供公共产品或效劳已有很长历史,但PPP术语的显现只是是近十年的情形,在此之前人们广为利用的术语是Concession、BOT、PFI等。
PPP本身是一个意义超级宽泛的概念,加上意识形态的不同,要想使世界各国对PPP的确切内涵达到共识是超级困难的。
德国学者NorbertPortz乃至以为“试图去总结PPP是什么或应该是什么几乎没有任何意义,它没有固定的概念,而且也很难去考证那个含义模糊的英文单词的起源,PPP的确切含义要依照不同的案例来确信[1]”。
以以下举了几条有代表性的PPP概念,供参考。
(1)联合国培训研究院
PPP涵盖了不同社会系统提倡者之间的所有制度化合作方式,目的是解决本地或区域内的某些复杂问题。
PPP包括两层含义,其一是为知足公共产品需要而成立的公共和私人提倡者之间的各类合作关系,其二是为知足公共产品需要,公共部门和私人部门成立伙伴关系进行的大型公共项目的实施[2]。
(2)欧盟委员会
PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或效劳[3]。
(3)加拿大PPP国家委员会
PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系,它成立在两边各自体会的基础上,通过适当的资源分派、风险分担和利益共享机制,最好地知足事前清楚界定的公共需求[4]。
(4)美国PPP国家委员会
PPP是介于外包和私有化之间并结合了二者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和保护公共基础设施,并提供相关效劳以知足公共需求[5]。
由此可见,PPP有广义和狭义之分。
广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或效劳而成立的各类合作关系,而狭义的PPP能够明白得为一系列项目融资模式的总称,它包括BOT、TOT、DBFO等多种模式。
狭义的PPP加倍强调合作进程中的风险分担机制和项目的资金价值(ValueForMoney)。
在国外研究文献中提到PPP时,绝大多数是指广义的PPP,而从国内文献来看,多数明白得为狭义的PPP。
需要强调的是,不管是广义仍是狭义,PPP均是指一个大的概念范围,而不是一种特定的项目融资模式。
因此,不能将PPP与BOT、TOT等特定项目融资模式并列起来进行比较。
与PPP相关的几个概念
国外有很多文献利用PPP/BOT、PPP/PFI等组合方式来表示公共部门与私人部门合作关系的总称,为了更好的明白得PPP,有必要了解与之相关的几个概念。
(1)PFI(PrivateFinanceInitiate,私人融资提倡)
PFI能够明白得为PPP在英国进展进程中的一个特按时期,其含义与狭义的PPP概念超级类似,只只是PFI更强调私人部门的资本投入,因此PFI也是一个概念范围,它包括DBFO、BOOT、BOO等多种模式。
由于英国的PFI要紧以DBFO方式实现,因此也有的文献中PFI特指DBFO模式。
欧洲国家的PPP方案要紧参考英国的PFI模型和法国的Concession模型。
(2)BOT(Build-Operate-Transfer,建设-经营-转让)
BOT概念最先由土耳其总理奥扎尔于1984年提出来的,随后几年英国和法国对BOT的爱好激增,并成为两国解决债务危机的手腕之一。
再后来BOT盛行全世界,各类BOT项目大量涌现。
在多数文献中,术语BOT代表一类特定项目融资模式的总称,包括BOOT、BLOT、BOO等。
也有的文献中BOT特指BOOT模式,因此BOT也有广义和狭义之分。
(3)TOT(Transfer-Operate-Transfer,转让-经营-转让)
国内常常显现的另一个术语TOT,在国外文献中其实并非多见。
依照笔者的明白得,TOT能够分为只转移经营权的TOT和伴随产权转移的TOT两种,前者实质是租赁关系,后者实质是购买关系。
又由于设公共施转让给私人部门后一样需要先进行必然程度的更新、扩建才能经营,故TOT可别离用LUOT(Lease-Upgrade-Operate-Transfer)和PUOT(Purchase-Upgrade-Operate-Transfer)表示。
(4)Concession(特许经营)
特许经营在法国具有很长的历史,其含义一样也有广义和狭义之分。
广义的特许经营与狭义的PPP概念完全相同,是指一系列特许经营方式的总称;狭义的特许经营专指“场域特许经营”或“特许租赁经营”,法语用“affermage”表示。
特许经营权通过竞争招标授予,它能够应用于新设施的建设,也能够应用于已有设施的更新、升级和扩建等。
特许经营权的合同期限一样长达20到30年,在此期间私人部门负责投资、建设、经营和保护公共设施,但整个进程中,包括已有设施和私人部门新建设的设施在内的全数资产归公共部门拥有,天那么公用事业研究中心以为“这一点很重要,若是私人部门是资产的拥有者,那他就不能叫做特许经营者,因为他的经营没有时刻的限制,也没有产权移交的问题”。
公共部门需要做的是监督私人部门在特许期内利用和保护设施妥当,确保特许期终止后全数设施能较为完整地交还公共部门。
另外需要注意的是,本文中的特许经营是指政府授予私人部门特许权经营公用事业,它与连锁超市、快餐店等的特许(加盟)经营有所不同,后者一样用法语“franchies”表示。
(5)PSP(PrivateSectorParticipation,公私合作)
世界银行利用术语PSP来泛指私人部门与公共部门各类程度的合作关系,其含义与广义的PPP完全相同。
(6)Divestiture(剥离)
将公共资产或国有股权通过出售或治理层收购(MBO)等形式转让给私人称为“剥离”,具体有完全剥离(CompleteDivestiture)和部份剥离(PartialDivestiture)两种。
完全剥离与特许经营相类似,但由于所有权永久归私人保留,故二者的PPP性质有所不同。
在特许经营方式中政府有两个要紧任务,其一是确保资产利用良好并在特许期终止后能较为完善的交还,其二是通过合理的调剂和治理,幸免显现行业垄断价钱,同时确保效劳质量。
而在完全剥离模式下,政府的任务只有后者,因为从理论上讲,私人部门会自觉保护其自身拥有的资产。
葡萄牙和意大利的部份高速公路、英国的部份电信业说明,采纳完全剥离方式比特许经营方式更为有效。
若是政府希望在资产治理方面维持必然程度的操纵权,那么能够选择部份剥离的方式,保留部份资产的产权。
部份剥离方式在吸引私人资金、提高经营和治理效率的同时,还能保证公共资产的国成心义。
在对国民经济意义重大的行业,为确保社会平安和经济稳固,政府通常不肯意将这些行业的公共资产完全剥离出去。
(7)其他常见术语
Privatization(私有化):
有两种含义,在英国、美国、加拿大等国家是指公共资产的私有化,与Divestiture的含义完全相同;在中东欧国家,是指将原中央集权政府操纵下的各类公共部门职能下放给地址政府。
PublicUtility(公用事业):
分为PublicGoods(公共产品)和PublicService(公共效劳),前者有时也用PublicFacilities(公共设施)或Infrastructure(基础设施)或PublicAssets(公共资产)来表示。
明确上述术语的含义关于正确明白得PPP和对PPP进行分类很成心义。
在这些概念中,尤其要注意的是PFI、BOT和Concession,这三个术语有时期表某种特定的项目融资模式,有时表示某一类具有相同特性的项目融资模式的总称,而且这三个概念彼此交叉重叠,相互包括,在阅读国外文献或引用这些概念时,必需注意加以区分。
2.PPP分类探讨
、国外经常使用PPP分类方式简介
由于世界各国1意识形态的不同;2处于PPP的不同进展时期;3利用的术语不同;4关于同一个概念的明白得不尽相同;这就给PPP的分类带来了专门大麻烦。
从笔者查阅的资料来看,各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多,其中多数是按广义的PPP进行分类的。
以下别离列举出几种有
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