对中国政府处理公共卫生危机事件的研究Word下载.docx
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1、突发性事件
2006年1月,国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中对于“突发性事件”进行了有关定义。
突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。
根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,突发公共事件主要分为以下四类:
⑴自然灾害。
主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等.⑵事故灾难。
主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等。
⑶公共卫生事件。
主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
⑷社会安全事件。
主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等.突发性事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级:
Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般).
另外根据美国危机管理专家查尔斯.F. 赫尔曼(CharlesF. Hermann)和詹姆斯。
A.鲁宾逊( JamesA。
Robin—son)的定义,对于管理来讲,危机事件具有三个方面基本要素:
1) 威胁主要利益或者造成严重后果;
2)作出反应的时间有限;
3)事出突然,具有意外性(CharlesF.Hermann,1972)。
而我们研究的突发性事件是具有突发性和难以预测性的,其引发的危机将对社会造成严重的危害.在我国近年来发生的各类危机事件中, 公共卫生领域的突发事件发生的频率和负面影响位居前列,因此有必要研究分析政府是如何应对突发性公共卫生事件,从而对政府在应对突发公共事件的产生、发展、处理等各个阶段提出建议。
2、公共卫生危机
我国公共卫生突发事件是指:
突然发生,造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件。
还有一种解释是突然发生、造成或者可能造成严重社会危害、需要政府立即处置的危险事件(曹康泰,2003)。
公共卫生突发事件具有发生的突然性和事件演变过程的难以预测性,救治机会稍纵即逝,要求应对者必须果断决策,迅速干预.而其中信息沟通的艰难性,即信息的长期闭塞或者重要的和关键的信息沟通不准确、不充分,常常是诱发突发性公共卫生事件的主要因素。
突发公共卫生事件的预防与应急处理是一项系统工程,它需要政府的统一领导和统一指挥,也需要各部门、各单位的广泛参与,各负其责,相互配合。
在公共卫生突发性事件中,最突出的就是“非典"
事件和“甲流”事件,两个公共卫生危机的爆发是对我国应对公共危机能力的一场严峻考验,它考验了我国政府在危机面前快速反应,敢于负责的领导魄力,同时也暴露出在信息沟通、社会信心、危机意识、危机决策能力、危机应对机制等方面,我国尚存在着诸多的不足(刘 苹,2007)。
公共卫生危机影响的是社会群体,其后果是公众健康和生命财产的损失。
两个事件是虽都是从公共卫生危机开始的,但它的影响范围远远超过了公共卫生领域,涉及到了社会、经济、生活等各个层面。
因此我们有必要汲取其中的教训,使政府更有效的应对公共卫生危机事件,并通过实践、积累和学习来提升对公共卫生危机管理的能力。
3、“非典”事件
2002年11月,中国广州佛山出现了第一例“非典”病例。
“非典”,是严重急性呼吸道症候群,在未查明病因前,被叫做“非典型性肺炎"
是一种极具传染性的疾病。
传染性非典型肺炎,又称严重急性呼吸综合症(SevereAcuteRespiratorySyndromes),简称SARS,是一种因感染SARS相关冠状病毒而导致的以发热、干咳、胸闷为主要症状,严重者出现快速进展的呼吸系统衰竭,是一种新的呼吸道传染病,极强的传染性与病情的快速进展是此病的主要特点。
但当时广东政府在获悉情况之后,并没有对“非典”疫情予以重视并告之市民,而是采取封锁消息的习惯性做法,致使公众对“非典"
毫不知情.中央宣传部在2003 年2月7日下发文件,要求对“非典”新闻报道统一口径、统一数字、统一处理方法,要求强调疫情已得到控制。
信息可以人为控制,但疫情的扩散不会停止,在这种疫情来袭却没有任何防御疫情的情况下,“政府失语”使得“非典”疫情错过了最佳的控制时机,而且导致谣言的扩散。
2 月8 日,春节后的第一个工作日,一条手机短信在人群中散播:
“广州发生致命流感”,一场社会恐慌迅速蔓延。
直到3月下旬,在权威新闻媒体上仍看不到任何关于“非典"
疫情的报道,官方也没有公开任何关于病情的消息和数字。
直到 4月 1 日,我国才开始每天向世界卫生组织通报疫情,但有关疫情的信息公开依旧实施不力。
⑥随着疫情在全国的扩散蔓延,政府开始意识到“非典”疫情信息公开的必要性,但在“非典”疫情信息公开时存在对疫情信息缓报瞒报的现象。
后来缓报瞒报造成疫情形势的恶化唤起了中央领导对“非典”疫情信息公开的重视,中央开始对缓报瞒报疫情的有关政府官员进行行政问责.中央对此次重大公共危机高度重视,采取多方面措施,转变政府职能,最后高效率地取得了抗击“非典”的胜利。
4、“甲流"
事件
2009年 3月18日以来,随着墨西哥地区猪流感疫情的爆发、蔓延,全球拉响了猪流感警报。
世界卫生组织和联合国粮农组织4月30日宣布从当日起,两组织不再使用“猪流感"
一词指代当前疫情,而开始使用“A(H1N1)型流感”一词,我国也将人感染猪流感改名为“甲型H1N1 流感”。
“甲型H1N1”流感是一种急性呼吸道传染病,其病毒为A型流感病毒,H1N1亚型猪流感病毒毒株,该毒株包含有猪流感、禽流感和人流感三种流感病毒的基因片断,是一种新型猪流感病毒,可以人传染人,严重的会导致死亡。
症状和其他流感类似,一般是高热、咳嗽,浑身没力气。
从墨西哥猪流感爆发到中国国内首例猪流感患者,中国的信息公开客观及时。
在“甲型H1N1流感"
疫情中,政府依靠社会各界力量展开政府信息公开,调度有力。
媒体、卫生部、农业部等各部门全力有效地配合了此次流感疫情的政府信息公开(朱颖,刘祎,2009).卫生部、农业部、国家质检总局等相关部门正组织专家对病毒序列进行分析,对疫情影响进行判断,研究应对输入性病例的出入境检验检疫等防控措施,完善相关防控预案,根据疫情发展趋势按预案做好各项应对工作,并且对就“甲型H1N1流感”疫情防控不力的工作人员予以问责追查,全力调度社会各方力量,最后政府有效应对了“甲型H1N1流感”疫情,赢得了胜利.
三、已有的关于政府突发事件处理的中西方研究
从SARS到甲流,一系列人类突发性公共卫生安全事件,不仅对人类医学发展水平提出了挑战,对社会安全、社会稳定和经济发展构成重大威胁,更是对政府的公信力和处理危机事件能力的重大考验。
政府作为公共事物的管理者,如何处理社会危机事件将直接关系到政府的形象,也直接影响着国家政治经济的稳定和发展,进而关系到国家政权的生死存亡(李剑,时间未知)。
因此,当这种突发性公共卫生事件爆发时,政府如何正确有效的应对事件、遏制事件乃至消灭事件显得尤为重要。
就难猪流感事件为例,虽然各国都启动了应对机制,我国也防疫效果显著,但是通过这一事件仍暴露出一些问题和不足,如养殖方式粗放、管理效果差、政府应急处理能力有待进一步提高、危机管理应急法律保障欠缺等(卫艳涛,于海丽,2009)。
突发性公共卫生事件可以划分为一类公共危机,而如何应对这种危机,则体现了政府应对公共危机和危机管理的能力.危机(Crisis)一词来源于希腊语中的Krinein,原始含义是游离于生死之间的状态.危机对策研究的先驱赫尔曼曾对危机下过一个经典的定义:
“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势,在这种形势下,决策集团做出反应的时间非常有限,且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展"
(黄晓军,2003)。
巴顿(Barton)认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件,这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害(Ali Farazmand,2001)。
罗森塔尔和皮内伯格勾勒出更广发的危机概念,认为危机是指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情景(AliFarazmand,2001).在现代汉语中,危机一词有两种含义:
一是指危机的根由,如危机四伏;
二是指严重困难的关头,如经济危机、人才危机。
这里讲的危机是第二种含义。
确切的说,它特指公共行政管理领域面临紧急状况而急需做出重大决断、付出必要成本方能摆脱困境的情形,通常是一种对公共生活造成巨大影响的严重困难关头(陈煜儒,2003)。
美国学者罗森豪尔特是这么定义的:
“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其做出关键决策的事件"
(张强,钟开斌,2001)。
而对于危机管理,罗伯特希斯认为,危机管理包含对事前、事中、事后所有方面的管理,并用4R模式进行了概括,即:
缩减(reduction)、预备(readiness)、反应(response)和恢复 (recovery)四个过程(罗伯特希斯,2001)。
苏伟伦认为,危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理,达到避免、减少危机产生的危害,甚至将危机转化为机会的目的(苏伟伦,2000)。
于勤(2001)认为“所谓的危机管理"
,指的是组织为应对各种危机情景所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、划界处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程(于勤,2001)。
对于突发性公共卫生危机,是指突然发生,可能造成或已经造成社会公众健康严重损害的重大传染疾病疫情、群体性不明原因疾病,重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
要进行高效、快速、准确的防范控制突发公共卫生事件,就必须能够交好的掌握其影响因素。
首先,要有良好的决策层.只有决策正确、及时,执行才会有力、有效。
其次,危机的应急预防机制是否完善合理.再次,信息收集、上下沟通渠道是否顺畅。
能及时掌控信息、稳定局面,平静民众心理恐慌很重要。
最后,危机处理机制的完备.一旦危机发生能很好的处理解决,减少损失(卫艳涛,于海丽,2009).
我国政府设立由国务院和军队有关部门组成的全国突发公共卫生事件应急处理指挥部,总指挥部由国务院主管领导担任.但由于政府本身工作机制的局限性以及政府和其它部门配合不利等诸多原因,我国政府在管理突发公共卫生事件方面仍存在很多问题。
如政府信息公开仍存在惯性思维,媒体仍然续了审查和自我审查的习惯,上级批示后才能报道,而且有时为了稳定民众的情绪,政府限制媒体不准报道死亡人数,开新闻发布会时只是大致介绍一下突发事件的情况,并没有满足民众关于事件信息的更多的需求,没有给记者留下发问的机会,因此导致民众没有得到关于突发公共卫生事件的充足的信息;
政府预警的责任机制不健全,我国针对个政府官员在突发性公共卫生事件预警中的责任规定过于模糊;
我国应对突发性公共卫生事件的中枢管理体制不健全;
政府对突发性公共卫生事件相关知识的宣传不够;
政府与其他部门和社会组织的协调应对网络松散等(和莉莉,2009)。
对于自然
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