构建我国存款保险制度的若干建议1Word格式.docx

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早在１８２９年，美国即从纽约州开始建立存款保险机构，形成世界上最早的存款保险体系。

美国早期的存款保险实践并不成功，一些州先后建立的保险机构最后均以运营失败告终。

直到１９３０年，整个美国银行业面临危机，国会开始讨论建立联邦存款保险制度。

从１９３０～１９３３年，美国大约有９０００家银行宣布破产，使得公众纷纷对银行失去信心，开始担忧自己存款的安全性。

在巨大的危机压力下，美国于１９３４年成立联邦存款保险公司，正式确立联邦意义上的存款保险制度。

　　存款保险的发展在世界各国经历了一个由慢而快的过程。

联邦存款保险公司成立之后的近３０年时间内，没有哪个国家效法美国建立全国性的存款保险制度。

直到６０年代，世界上才有９个国家建立了存款保险制度。

而从８０年代开始，存款保险制度进入高速发展期，一是因为１９９４年欧盟将存款保险制度作为新创立的单一市场的一个基本要求，二是因为越来越多的发展中国家和地区选择建立存款保险制度。

截至２００３年，全球已经有８８个国家建立存款保险制度，这个数字大约是１９８４年的四倍。

其中，３０个属于高收入国家，１７个属于中高收入国家，３０个属于中低收入国家，１０个属于低收入国家。

而且，存款保险制度与一个国家收入水平高低有很大关系，只有１６．３９％的低收入国家采用这一制度，而６０．７１％的中高收入国家和７５％的高收入国家也采用了这一制度。

无论怎样，存款保险制度已经成为当今各国维护金融体系安全的重要手段。

　　二、设计良好的存款保险制度有助于维护金融稳定和市场秩序

　　选择存款保险制度的国家数量越来越多，这使得我们不得不认真思考它究竟会给金融体系和经济发展带来哪些影响，以及中国是否需要选择或者在什么时候构建存款保险体系。

　　１．存款保险制度有利于保护存款人利益，提高银行业的信誉。

所谓存款保险是指当参保的银行业金融机构经营难以维持时，为了保护存款人利益以及稳定金融体系而设立保险基金，代替存款机构向存款人支付法定金额的保险金。

就大额储户而言，他们很可能具备一定的知识和手段去了解自己的存款银行；

而对小额储户来讲，他们往往没有能力对一个银行的信誉、实力和经营状况进行较为全面的了解。

小额存款账户数量众多，虽然每个账户资金有限，却可能是储户的终生积蓄。

各国首先考虑小额储户的存款保险制度设计，目的即在于最大限度保护存款人的利益，提高存款人对银行的信任度。

　　２．存款保险制度有助于避免银行挤兑，实现金融体系稳定。

从存款人角度出发，由于信息不对称，如果一个银行破产了，储户不仅会担心这家经营不善的银行，而且也会担心其他事实上运行健康的银行。

特别是当宏观经济大环境出现问题时，就可能酿成大规模的挤兑风潮，存款保险至少可以在一定程度上缓解上述困境。

从银行角度出发，当储户突发性提走大量现金时，银行往往很难在极短的时间筹集足够资金，只得将其长期资产变现或停止正常的贷款活动。

如果存款保险机构能够及时提供流动性，银行就有可能避免不必要的损失甚至是倒闭的风险。

　　３．存款保险制度有助于完善市场退出机制，实现银行的公平竞争。

首先，虽然同样具有维护金融体系稳定的功能，但是在处理金融机构市场退出问题上，存款保险的作用方式并不等同于最后贷款人。

最后贷款人机制的资金主要来源于央行的再贷款，而存款保险资金则来源于投保机构交纳的保费。

与此同时，最后贷款人机制在履行的过程中涉及与多个政府部门的沟通，并不需要独立、专门的机构来处理问题银行，属于个案处理范畴；

而存款保险制度事先就已经对保险范围和救助程序等基本要素以合同形式予以明确，并且借助专业化和市场化的手段来处理问题。

也就是说，没有设计良好的存款保险制度，就很难形成完善的市场退出机制。

其次，存款保险制度也消除了储户对中小银行的歧视，使各类银行能够在同一条起跑线上开展竞争。

无论储户把钱放在大银行还是中小银行，存款保险机制都为它们提供了相同程度的保护，这使得银行经营效益的好坏主要决定于其自身服务质量，而不在于其规模大小。

换句话说，存款保险制度有利于中小银行增强自身实力，打破大银行的垄断格局。

　　４．存款保险制度有助于强化金融监管，减轻监管机构和公众的负担。

按照职能划分，各国存款保险可分为单一职能和复合职能两类。

所谓单一职能是指存款保险机构只有筹措资金分散存款风险的职能，而复合职能则是指除了具有分散存款风险的职能之外，还兼具金融监管职能。

就复合职能的存款保险机构而言，通过对投保银行业金融机构的日常监督检查，一旦发现他们从事风险较大的经营活动或者非法业务，存款保险机构就可以对其进行风险提示或者勒令整改，使得银行监管网络更为严密。

　　三、存款保险制度也会存在各类问题

　　存款保险制度并非十全十美。

尽管运行良好的存款保险制度能够给一个国家带来种种便利，但是也必须正视其消极影响。

以美国为例，在建立联邦存款保险制度的最初４０年中，几乎没有大的金融机构发生倒闭，存款保险仿佛已经成为阻碍银行危机的低成本良方。

但是，２０世纪８０年代美国联邦储蓄贷款公司的破产却打破了这种幻想，使得世界各国不得不对存款保险制度进行反思，找出其中存在的问题，以便更好地发挥它们在金融安全网中的作用。

　　为了从实证上寻找存款保险制度和银行体系稳定之间的关系，经济学家们大量借助计量经济学方法，并从中发现两类事实：

一是存款保险体系的设计特征能够影响银行系统的脆弱性和市场纪律，二是制度环境的优劣对存款保险制度的成败至关重要。

制度环境的缺陷不仅会对存款保险制度的设计起破坏作用，甚至还会阻碍一国的金融发展。

相反，一个国家的收入水平越高、制度环境越完美，就越容易把存款保险制度设计好，使之发挥更大效用。

总而言之，存款保险制度设计不当或者制度环境缺陷都会引发一系列问题，包括道德风险、逆向选择以及委托－代理等诸多问题。

　　首先，存款保险制度容易诱发银行和公众的道德风险。

对银行来说，由于存款保险机构会为经营失败承担责任，最终给予存款者以补偿，因此金融机构就会产生从事高风险经营活动的冲动，而且只会享受这一活动的高收益却不必担心背后的危害性。

对公众来说，存款保险可能使他们失去关心银行业绩和安全性的兴趣，甚至使资不抵债的银行也能够继续吸收存款，从而使金融市场的效率总体下降。

　　第二，当金融机构可以选择自愿参加存款保险体系并且费率统一时，就会产生逆向选择行为。

经营状况良好的银行感觉他们没有必要参加存款保险，而经营不善的银行却感觉到存款保险极富吸引力。

最后，存款保险体系只剩下劣质银行，直接对存款保险制度的可持续性构成威胁。

　　第三，当存款保险机构的责任和义务没有明确规定，并且缺乏相应的外部监督时，就会产生委托－代理问题。

存款保险制度广泛联系纳税人和存款人、存款保险机构以及投保银行等多方利益，其中存款保险机构既是管理者也是代理人，完全可能将自身利益置于纳税人和存款人之上，既不愿意对投保银行严密考察，也不愿及时关闭其中没有清偿能力者，并且最终把成本转嫁到纳税人或存款人身上。

　　因此，当我国考虑建立存款保险机构的时候，务必要在包括完善银行监管在内的制度环境建设上下功夫，务必要在慎重选择存款保险体系的各类设计参数上下功夫。

事实上，很多国家都在不断地改进自己的存款保险制度，去伪存真。

　　四、建立我国存款保险制度仍有许多障碍有待克服

　　１．我国建立存款保险制度已是大势所趋

　　建立存款保险制度是深化经济体制改革的需要。

在２００６年发布的"

十一五"

规划纲要第三十三章第四节中，已经明确提出要"

规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度"

；

２００７年，按照全国金融工作会议的有关精神，加快建立存款保险制度已被纳入议事日程。

这充分表明我国政府下决心从全额承保的隐性存款保险制度中走出来。

有证据表明，２０世纪末期以来，在处理各类问题金融机构的退出过程中，我国实际存在以政府信用为担保、以人民银行再贷款为主要支撑的隐性存款保险制度，这既不利于提高公众对金融的信心，也不利于金融机构实现公平竞争，而且还会对正常的银行退出机制起阻碍作用。

　　建立存款保险制度同时也是与国际惯例接轨的需要。

首先，前文已经提及，越来越多的国家已经选择建立存款保险机构，并且将其视为金融安全网的三大组成部分之一。

其次，一些十分重要的经济实体和国际组织已经就建立或者如何建立存款保险制度提出自己的主张。

１９９５年７月，欧盟开始实施《存款保险方案指令》，要求所有成员国向有资格的存款人提供存款保险；

２００１年９月，国际清算银行发布《建立有效存款保险制度指引》最终稿，为考虑建立或者修改现有存款保险制度的国家提供了一个基本框架；

２００３年，国际货币基金组织通过对各国实践的调研和总结，提出了《存款保险制度最优实践原则》，已经成为评估或者设计存款保险制度的参考标准。

再次，越来越多的金融机构涌入我国开展经营活动。

在国际上，这些分支机构通常是由所在国提供存款保险，但是我们还缺乏这样的制度，继续仅对国内银行实行隐性保险，显然有失公平。

　　我国银行业改革已经进入全面深化和推进阶段，不但对问题国有银行进行了财务重组，而且也推行了以完善银行公司治理为核心的深层次改革；

不但涉及各类商业银行，而且也涉及农村信用社和邮政储蓄。

特别是工、中、建、交四家大型银行海外成功上市以后，它们更加需要一个完备的市场化环境，更加需要一个完善的金融安全网，存款保险迟早要纳入议事日程。

　　２．建立存款保险机构的同时也需要不断完善配套法规制度

　　建立存款保险制度是一项系统工程，需要具备很多条件，涉及监管当局的监管能力、银行的管理水平、法律制度基础、经济的市场化程度以及政府的干预程度诸多方面。

建立存款保险制度不该是一劳永逸，否则很难避免道德风险等一系列问题的产生，不但不利于经济发展，而且还会威胁金融安全。

　　首先，我国在法律制度环境上仍有缺陷。

目前，我国用于金融机构处理的法律法规主要包括《公司法》、《破产法》、《金融机构管理规定》以及《金融机构撤销条例》等。

然而，《公司法》和《破产法》没有考虑金融机构的特殊性，很难在金融机构破产方面派上用场。

《金融机构管理规定》和《金融机构撤销条例》仅仅作了原则性规定，应用于实际工作中还有待细化。

与此同时，我国也缺乏权威的银行评估机构和识别量化银行风险的技术。

评估机构能够对银行的资产变化、支付能力、信用状况进行合理的评价，通过向社会公布投保银行的信用等级，不但有利于存款人合理选择银行，而且也有利于存款保险机构针对不同银行评级制定不同费率，很大程度避免了金融机构因过分追求收益、忽略风险控制而带来的道德风险问题。

　　其次，经营主体的内控机制和监管主体的监管水平也需要不断改进。

作为经营主体而言，银行业金融机构还要继续完善公司治理和内控机制建设，从根本上消除不良贷款产生的机制体制因素；

创新和拓宽银行资本金的补充机制，解决银行业金融机构资本充足率较低、风险较高的问题；

进一步加快中小金融机构风险处置，多方位打通市场退出机制。

作为监管主体而言，需要进一步提高监管队伍的总体素质，努力实现监管手段的科学化，以赋予银行监管部门相关调查权为契机，不断提高监管工作的深度和效率。

适应变化了的金融市场格局，消灭银行、证券、保险和外汇监管协调机制上存在的空白和交叉。

　　３．建立存款保险机构的同时还需要加快筹集