文化遗产事业的管理体制问题Word下载.docx
- 文档编号:15920971
- 上传时间:2022-11-17
- 格式:DOCX
- 页数:15
- 大小:1.01MB
文化遗产事业的管理体制问题Word下载.docx
《文化遗产事业的管理体制问题Word下载.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《文化遗产事业的管理体制问题Word下载.docx(15页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
公益功能发挥不足、经济功能发挥无序和管理矛盾处理乏力
文化遗产事业通过发挥教育、科研、经济三大功能促进科学发展社会和谐。
但因为在事业管理上存在诸多问题,目前文化遗产事业的三大功能发挥得还很不够、保护绩效也不尽如人意。
其中,直接影响到现有行政资源(人、财、物等)配置下三大功能发挥以及保护绩效的文化遗产管理体制问题是主要的管理问题。
应该说,尽管存在一定特殊性,但文化遗产管理体制问题仍然大体上属于我国公益性事业单位的共性问题:
目前对文博单位管理采取的是以公有制和分级属地化管理为特征的委托—代理制度。
这种制度尽管在其形成过程中与当时的行政资源条件和政治经济体制相适应,有其合理性,但在市场化改革中,在充分发挥文化遗产功能、协调保护与利用关系时已勉为其难。
由于我国的文化遗产事业尚未完全整合,所以本章对管理体制的描述和分析主要基于文物系统。
好在不同系统的文化遗产管理体制基本类似,体制问题也主要是共性问题,所以这种描述对象的简化选择基本不影响本章内容与标题的相称。
本章结论性的东西较多,得出这些结论的背景和有关分析,请参见技术报告第三、四章。
1文化遗产管理体制的基本情况
文化遗产的三大功能只有在一定的组织形式下才能发挥出来——文化遗产事业的管理体制就是这种组织形式。
文化遗产事业采用什么样的管理体制往往是多种因素共同作用的结果。
按主观、客观划分的话,政治经济体制和行政资源约束是决定文化遗产管理体制的客观因素,管理目标是主观因素——营利、非营利一般取决于此。
如主题报告第一章所述,按照成员—规则—机制的框架来描述中国的文化遗产事业管理体制的话,其特征可一言以蔽之:
以行政管理为主,以公有制和分级属地化管理为特征的委托代理制度为主。
中国的文化遗产事业,追溯到其中的主体——文物系统,建立之始就是作为公益性社会事业的,相关遗产的管理实行绝对的公有制,基本不考虑营利目标。
因此,在中国文化遗产管理体制的构成中,行政管理无疑是主体;
但在近些年的市场化进程中,营利性社会力量介入的影响也越来越大;
另外,随着公民社会的发育和党的十七大报告中“社会主义和谐文化在共建中共享、在共享中共建”精神的贯彻,非营利性社会力量(NPO)对文化遗产管理的影响也与日俱增。
所以,要描述中国文化遗产管理体制,必须兼顾行政管理和社会力量介入两方面。
1.1中国文化遗产管理体制现状
在主题报告第一章相关分析的基础上,考虑辨析文化遗产管理问题的需要,以下从文化遗产管理体制的现状描述入手进行特征分析,重点分析以公有制和分级属地化管理为特征的条块结合的委托—代理制度,以及非营利与营利两种社会力量如何参与其中共同发挥作用。
1.1.1行政管理体制的特点
在主题报告第一章总结中国文化遗产事业特征的基础上,[1]本节进一步分析文化遗产行政管理体制的三个重要特征:
公有制、非营利性和分级属地化管理。
中国文化遗产包括物质文化遗产(文物)和非物质文化遗产,其中物质文化遗产主要包括两部分:
可移动文物和不可移动文物。
国有可移动文物一般依托博物馆保护和利用(所以也叫馆藏文物),而国有不可移动文物则一般通过成立文物保护单位来保护和利用(目前有相当数量的规模较大的文物保护单位也称为博物馆或博物院[2])。
在第一章中已经表明,新中国成立后的一系列举措使我国的文物事业的主体通过文博单位的形式体现出来,这其中文物保护单位又是数量上的主体和管理体制改革的主要对象。
因此,对中国而言,文化遗产行政管理体制的主体是文物保护单位的运行管理体制,[3]文化遗产管理体制改革问题可以文物保护单位的管理体制为主要研究对象。
[4]不过,由于我国的文物保护单位全部为国有(所有权为国家或至少名义上为国有资产),所以其管理体制研究的主要内容集中于行政管理方面。
目前,中国文物保护单位的管理体制是依法建立的,主要特征可概括为:
——公有制
2002年颁布的《文物保护法》第五条规定:
“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,属于国家所有。
古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。
国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物,除国家另有规定的以外,属于国家所有。
国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变”。
这说明,绝大多数不可移动文物的所有权属于国家,对其的管理显然在公有制体系内。
——管理的非营利性质
虽然在文化遗产的改革中有营利性社会力量的介入,但与管理体系的构成相一致,我国文化遗产体制的主体仍然是非营利性质。
主要体现在以下几个方面:
管理主体、管理体制、经费来源、收益分配和文化遗产的公众享用。
我国文化遗产管理单位大多是政府遗产主管部门(如文物部门)的一部分或是它的延伸,文化遗产的管理权(包括经营权)通常也掌握在这些部门或文物单位手中。
管理主体的政府或“事业单位”性质决定了文化遗产管理体制也是“行政型”的、“非营利型”的,即不同类型的遗产单位划归相应的职能部门管理,而这些部门在行政上则隶属于各级地方政府。
文化遗产管理的费用主要来自于地方财政经费,但各级别文物保护单位并不对应享受相同级别(国家、省、市县级)政府的财政支持。
[5]另外,各文化遗产管理单位还有部分收入(市场渠道的如门票收入、社会渠道的社会捐款等),但这些收入对大多数文化遗产管理单位来说很有限[6]。
文化遗产单位经营产生的收入通常作为预算外收入采用“收支两条线”进行管理,一般上缴承担事权的地方政府财政,再根据保护和利用情况向地方政府财政申请经费。
最后,由于文化遗产的全民所有性质,其享用也是公益性的,任何遗产经营行为不得损害公众的利益或是妨碍遗产文化价值的共享性质。
——分级属地化管理
1961年颁布的《文物保护管理暂行条例》规定:
“各级文化行政管理部门必须进行经常性的文物调查工作,并选择重要文物,根据其价值大小,报人民政府核定公布为文物保护单位。
根据文物保护单位的价值分为三个不同的保护级别,即全国重点文物保护单位、省级文物保护单位和县(市)级文物保护单位”;
其后,2002年颁布的《文物保护法》第八条第二款规定:
“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作”。
第十五、第十七、第二十二条款等,则进一步明确了文物所在地地方政府是日常管理主体——充分责任主体和财政支持主体。
这说明,对不可移动文物的管理应该主要是对应级别的地方政府的事权,即主要是分级属地化管理。
各个文物保护单位分成国家、省、市县级,不同级别的单位由不同级别的政府划分到各个政府部门负责或直接对政府负责。
[7]
这种分级属地化管理的典型特征可概括为“条块结合、以块为主、多级委托、业务交叉”。
具体解释如下。
中国文化遗产的管理体系,特点是纵向多层级管理(条条管理)和横向多部门管理(块块管理)的结合:
纵向多层级管理,指各有关职能部门采取上级业务指导实际承担管理工作的对应下级的方式进行管理,各职能部门从中央到地方形成完整的垂直序列,形成“条”状的分级别管理格局;
横向多部门管理,指文化遗产资源在实际管理中一般隶属某级政府的文物、文化、建设、旅游、档案及民族宗教等职能部门并由其分别负责。
[8]除了文物部门负责全面的执法及业务指导外,[9]其他部门负责其日常业务管理。
各个部门之下再设立不可移动文物的具体管理机构具体执行对不可移动文物的管理权,[10]形成了文化遗产管理中横向的“块”状的分部门管理结构。
它们共同构成了文化遗产管理中横向分部门管理与纵向分级别管理相交叉的格局。
在这个格局中,代表全民行使所有权的中央政府把对文化遗产资源的所有权和管理权(包括经营权)按照行政等级分级向下委托给地方政府,地方政府成为文化遗产资源的日常实际管理主体(充分责任主体和财政支持主体),地方政府再将各类文化遗产委托给行政系统内的有关部门管理,各系统设置自己的管理机构代为行使管理权。
而文博单位作为具体行使管理权的机构就是最终被委托的代理者。
由于具体的文博单位通常隶属于地方政府,因此地方政府在文化遗产资源上实际上有更大的支配权。
这种管理格局因此可概括为“条块结合、以块为主、多级委托”(见图主3-1),在不同系统之间还存在管理业务的交叉现象(如表主3-1)。
图主3-1部门与层级相结合(条块)的文化遗产管理体系
表主3-1业务交叉情况及各部门管理方式(主要针对文物保护单位的情况)
总计这三方面的情况,中国文化遗产的行政管理体系的特点可概括为:
公有制基础上的部门与层级相结合(所谓条块结合)的委托—代理制度。
在文物保护单位横向的分部门管理中,由于文化遗产自身的复杂性,还有业务交叉情况。
其中较为普遍的三类交叉重点是:
①和拥有文博单位的各个部门在管理上的交叉关系(如全国省级以上文物保护单位有约30%在文物以外系统管理);
②和建设部门在处理文化遗产以及文化自然复合遗产(主要指风景名胜区)上的关系;
③和建设(规划)部门在处理历史文化名城(镇、村)保护上的关系。
尽管许多地方政府设立了起综合协调作用的文物管理委员会,把拥有文博单位的系统和相关职能部门都作为委员吸纳进来,但由于文物部门的权力和相关资源调配能力有限,基本没有改变这种条块结合的委托—代理制度。
不过,这种对文物保护单位的交叉管理关系相对中国目前的自然文化遗产管理格局来说,还算是简单的。
[11]这种“简单”基于以下两方面比较:
①基本不存在自然遗产管理中常见的“一地多牌”[12]、“区中套区”[13]等现象;
②在文博单位中,文物保护单位的管理和隶属关系相对博物馆的管理要简单:
博物馆不仅存在公立、私立的区别,而且,即便是公立博物馆,也分散在多达30个以上的系统。
例如,北京市截至2007年共有127座注册博物馆。
与外省市一般80%~90%的文博单位均隶属文物系统相比,北京市行政区域内的博物馆隶属关系极为复杂:
北京市文物局属博物馆仅16座,占博物馆总量的12.60%,各区县文委属博物馆27座,占博物馆总量的21.26%。
而非文物系统博物馆共有84座,占全部博物馆数量的66.14%,其中中央属博物馆43座,市属博物馆23座,民办馆18座,分别隶属于各中央在京部委、大专院校、公安部队、科研院所、行业企业集团及市园林、宗教、民政、科委等部门,以及社会公民个人。
1.1.2社会力量介入管理的特点
必须看到,社会力量也是我国文化遗产管理体制不可或缺的部分,且营利性社会力量已经在扩大保护范围、提高服务质量和补充行政管理体制力量匮乏上发挥了重要作用。
[14]参与我国文化遗产事业的建设和管理的社会力量,既包括公益性基金、非政府组织等非营利社会力量的参与,也包括企业等营利性社会力量的参与。
尤其是非营利性社会力量,已经成为文化遗产管理中影响力增长最快的部分。
就目前而言,我国文化遗产事业领域的社会力量介入程度与西方发达国家相比,总体情况不足。
这一方面是因为我国的文化遗产资源绝大多数为国有,实行公有制管理;
另一方面是存在相关制度障碍和政策不完善:
我国公益性社会组织发育不完善,还尚未形成一般性社会公益基金生成机制和制定相关管理措施制度,非营利性社会力量参与文化遗产事业的机制没有建立起来。
以下分别探讨营利性社会力量和非营利性社会力量介入管理的特点。
(1)营利性社会力量介入管理
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 文化遗产 事业 管理体制 问题