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三、我国食品安全行政执法现有的突出问题及其原因…………（6-10）

（一）执法部门众多，职能交叉，权责不清………………（6-7）

（二）执法部门滥用权力导致执法公正欠缺………………（7）

（三）执法不力现象突出……………………………………（7-8）

（四）现行食品安全执法存在的原因………………………（8-9）

四、规范和改进食品安全监管的对策……………………………（9-10）

结论………………………………………………………………（11）

浅谈食品安全行政执法存在的问题及对策

祁勃坤

【摘要】食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。

从食品安全监管领域考察，监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显的原因之一。

其根源在于食品监管法律体系、监管体制和监管保障体系的不完善。

比较发达国家监管模式、总结其先进经验，从统一认识、完善法律体系、强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食品安全监管体系，是加强食品安全监管、实现我国食品安全的重要途径。

【关键词】食品安全监管行政执法问题对策

在食品安全领域，近年来，江苏泰州特大制售假盐、广西南宁僵尸肉、龙口有毒粉丝、四川敌百虫泡菜等一批重大食品安全事件被媒体曝光；

件件触目惊心。

老百姓用“工业盐冒充食用盐、陈米着靓装、面粉兑尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏银耳、激素喂甲鱼、火锅添罂粟、”描述我国食品安全现状。

如何加强食品安全监管、实现我国食品安全，是对各级政府相关部门行政执法能力的严峻考验。

本文从食品安全行政执法现存的突出问题为例，通过分析、比较并提出相应对策，为解决现阶段我国食品安全行政执法中普遍存在的问题提供了一个典型标本。

一、食品安全行政执法阐述

（一）食品安全的内涵

食品是人类赖以生存的基础。

根据我国《食品卫生法》的规定，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。

食品安全是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。

目前，食品安全已成为全球性的重大战略性问题，并越来越受到世界各国政府和消费者的高度重视。

随着我国经济和社会的持续较高速度发展以及人民生活水平的提高，对食品安全提出了越来越高的要求。

（二）行政执法

“行政执法”一词是我国行政法学的常用术语。

在改革开放以前，以及改革开放的初期，我国行政法学理论中没有“行政执法”的提法，“行政执法”是80年代中后期我国行政法建设取得初步成就以后出现的新提法和新概念，对于这一概念，不同的学者也有不同的提法，有的学者认为“行政执法是行政机关执行法律的行为”，即行政执法行为既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为，行政执法实际上是与行政行为相当的概念。

还有的学者认为，所谓行政执法，就是指在实现国家行政管理职能过程中，法定的国家行政机关和得到法律、法规授权的组织，依照法定的程序实施、适用行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。

（三）食品安全行政执法

食品安全行政执法属于行政执法的范畴，在我国的食品安全领域，虽然行政执法已经逐步走出政策代法，以命令代法，以言代法这类行政管理层次的执法，但由于历史的沿革，业内惯例，在学界中一直以“食品安全监管”代替“食品安全行政执法”的说法。

本文认为，食品安全行政执法是指法定的国家机关和法律法规授权的组织，依照法定程序，执行相关食品安全法律、法规以及规章，以达到保证食品安全，保障人民身体健康安全为目的的行政行为。

二、我国食品安全的现状

（一）食品安全明显改善

改革开放以来，我国食品安全有了明显改善。

农业部的监测表明，我国对蔬菜高残留和高毒农药控制取得了明显的成效，特别是对畜产品中“瘦肉精”（盐酸克伦特罗）的控制成效十分明显，出口食品质量不断提高。

我国食品质量安全控制已经取得了明显的进展。

（二）食品安全现状令人忧虑

长期以来，中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量问题而建立起来的。

作为一个发展中国家，目前中国在农产品生产、食品加工以及销售等环节仍然存在安全隐患，假冒伪劣食品屡禁不止、重大食品安全事故屡有发生。

食品安全存在的问题表现在以下几个方面：

1、从总体上看。

当前我国食品安全存在的主要问题概括为以下五个方面：

一是微生物引起的食源性疾病是影响食品安全的主要因素。

二是种植业和养殖业的源头污染对食品安全的威胁。

三是食品生产经营中严重使用不合格原料生产加工食品的问题。

四是食品工业应用新原料、新工艺带来的食品安全问题。

五是环境污染对食品安全构成的严重威胁。

2、质量安全方面。

据国家质监总局的报告，从种养殖等初级农产品生产环节看，农户生产规模狭小，经营分散，农产品分级和包装技术水平低，溯源管理困难；

在食品生产加工环节上，我国食品加工企业绝大多数规模比较小，全国现有的700多万家小型食品加工作坊、摊点中80%以上为10人以下的手工作坊，工艺落后，20%-30%没有达到行业标准，五分之一无标生产，三分之二不具备食品检验能力，近一半食品出厂不检验，四分之一对进厂原料不进行任何把关，60%不具备基本生产条件；

在流通过程，由于包装、储藏、运输等设施落后和管理不善，造成食品的二次污染，难以保证食品质量安全。

3、营养安全方面。

据中国营养学会的调查显示，近年来，我国居民营养状况虽有明显改善，但营养不良问题仍相当突出，表现为营养缺乏和营养失衡并存，营养缺乏同样是造成食品不安全的重要因素之一。

（三）我国食品安全行政执法概况

1、在中央，依照法律行使食品安全行政执法职能的行政机关有多个部门，包括卫生部、国家质量监督检验检疫总局、工商管理总局、农业部、商务部、公安部、科技部和国家食品药品监督管理局等。

按照2004年中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；

质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的生产加工环节的食品卫生监管职责划归质检部门；

工商部门负责食品流通环节的监管；

卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管；

食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

职责分工的原则是“一个监管环节由一个部门监管”。

2、在地方，现行食品安全实行由各省级政府相应主管部门对口管理，在本辖区形势相应的监管权限。

2004年以来，为加强食品监管，各省（市）成立了由地方卫生、质监、工商、食品药品监督管理局等监管部门组成的食品安全委员会，由分管副省长担任主任，办公室设在省食品药品监管局，并将这一做法向各市、县延伸。

在强化整治的基础上，各地进一步加强对食品生产、流通、消费各环节的监管。

3、从总体上看，我国已基本形成了多部门、多层次分工协作的食品安全监管体制。

政府各部门根据相关法律法规，以行政许可、行政处理、行政处罚和行政强制执行等方式对食品生产、流通、消费的各个环节进行着监督管理。

三、我国食品安全行政执法现存的突出问题及其原因

按照《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》规定，目前我国食品安全监管实行“地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的工作方针，以分段监管为主，品种监管为辅。

结合上述对我国食品安全的行政执法现状的概述可以发现，我国食品安全的行政执法体系尚存在一些问题，具体来说：

（一）执法主体众多，职能交叉，权责不清

在我国，长期以来食品安全的管理职能散布在卫生部、食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保等多个部门，而且各个部门下面还设有若干分支机构、若干代理机构，再加上地方各级食品管理部门，可以说，管理部门极其庞杂,形成了多部门管理格局，不同部门各负责食品链的不同环节，实行分段监管为主、品种监管为辅的监管体制，导致目前我国食品安全执法领域执法主体众多，职能交叉，权责不清。

以鸭蛋为例，鸭子在喂养过程中饲料归农林部门管，咸鸭蛋生产加工过程属质监部门管，而走上市场后又归工商和商业部门管，鸭蛋端上餐桌后又归卫生部门把关。

由于各部门只对不同阶段的食品安全进行监管，难免出现条块分割、沟通不畅，造成监管上的漏洞甚至真空。

一些地区的工商、卫生、质检等职能部门，在监管食品安全的具体工作中存在“无事抢着管、有事躲着跑”现象。

特别是对存在问题的小作坊、小企业疏于管理。

还有一些监管部门重宣传轻监管，对于监管难度很大的事情往往推诿、拖拉。

同时，“分段监管”也为各部门的监管失责提供了庇护。

当出现重大食品安全事故时，责任追究往往陷入了“法不责众”的怪圈。

而且，分段监管还常导致各部门之间缺乏应有的沟通，沟通的缺乏就导致执法重叠交叉，多头处罚或重复处罚。

如在广东就曾发生10家执法部门对生产月饼的企业进行重复检查，被《羊城晚报》以“检查单位前赴后继吃月饼”为题进行报道，类似这种情况在许多地方也都存在。

由于这种重叠交叉、多头处罚或重复处罚，极其容易侵害公民、法人和其他组织的合法权益，同时，也造成执法效率低下，执法部门易把执法权当作牟取部门利益的手段，各部门之间争权夺利、推诿扯皮，导致“有利争着罚，无利都不管”的现象，而有时则出现多个环节一个部门监管，导致出现“八个大盖帽管不好一条猪”的现象。

（二）执法部门滥用权力，导致执法公正欠缺

我国颁布食品安全法律法规的部门众多，对食品进行安全监管的部门也众多。

以对猪肉含瘦肉精的监管为例，根据目前的食品安全法律法规，监管共分为七个环节，由六个部委局进行分段管理。

第一环节是生产瘦肉精的药品生产企业，由国家食品药品监督管理局和工商局负责管理；

第二、三、四环节围绕饲料生产、饲料添加剂和生猪养殖，由农业部负责管理；

第五、六环节就是猪肉的销售，由质检局、卫生局和工商总局共同负责。

可见，这些主管的行政部门既是法律的制定者又是法律的执行者，制定者不可避免的为本部门设立了较多的管制权力，而对于被监管对象，则规定了太多的义务，与此同时，对执法者的约束机制却很欠缺。

除人大立法之外，大量行政法规、部门规章更是由行政部门起草制定的，且它们也具有类似于法律的约束力。

因此，由于立法主体的多元化，立法角度的不同，还有不可避免的部门之间的利益分割问题，就导致了各法律之间的冲突，法律、法规之间扯皮、打架现象比较严重。

而执法部门又是法律法规的执行者，于是出现了“既当运动员又当裁判员”的现象，执法的公正性难以保证。

（三）执法不力现象突出

1、从执法环境看，近几年由于各地政府为招商引资，发展地方经济，但没有正确树立以公众生命与健康利益为本的科学发展观，将安全监管和发展地方经济对立起来，对招商引资企业，重保护，轻监管，甚至人为地设置食品安全的执法障碍，有的甚至不管其产品及质量，只要能上税，就发给当地党委、政府的保护“绿卡”或牌匾。

在实行领导负责制后，有的地方给各监管部门施加压力，出现问题不得向外界上报、公布，间接导致部分违法犯罪分子逃脱惩罚。

2、从执法条件看，部分部门和地区食品安全执法专业人员少、检验设备落后、执法费用没有保证，无法对违法行为实施必要的监控，难以追究违法责任。

据调查，截止2003年底，全国食品药品监督管理系统具有食品类专业学历的人员仅有83名。

据卫生部有关资料，基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展，有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测