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在这样的条件下,上海突破以往的筹资方式,开始采用“投资者招商”方式吸引社会资本参与高速公路建设的思路。
开始在项目建设阶段就以市场化的方式公开向社会招商,实行了大规模的、真正意义上的BOT。
为了降低投资风险,吸引民间资本参与建设,市政府在土地出让、动拆迁、税收、贷款贴息等方面采取了政策优惠。
“投资者招商”模式的实质上就是BOT模式(特许权投融资模式)。
即建设、经营、移交。
1995年,国家计委、交通部、电力部等曾经联合发文,对公路、电力等行业的BOT项目进行审批管理,规定所有地方的BOT项目必须经过国家相关部委的评估、审批。
通过这种审批管理程序运作,项目开展较为复杂,周期冗长,一定程度上阻碍了BOT模式在国内的推广。
上海市在高速公路项目中,对招商结构和标准做了一些调整,定位为“投资者招商”,从而将项目操作和审批全部集中在地方政府一级,极大地简化了流程,加快了项目推进。
其实2000年推出包括国道上海段、沪青平高速、嘉浏高速等公路项目建设时,市场反应并不积极,负责项目推广的上海市市政工程管理局为此出台了关于鼓励民间投资者参与的十八项优惠政策。
由于市场最初还不太熟悉这类投资机会,只找到了茂盛集团和上海城建集团等作为该首批公路项目投资者。
当2001年推出第二批项目如萃奉金高速、郊环北段、沪芦高速等时,这类收费公路项目的投资回报模式为广大投资者所掌握,项目倍受追捧。
限于当时的实际情况,这批项目并非按照严格的招投标方式操作,对各个意向投资者方案的比选不是通过比较收费经营期长短或建设投资额大小等方法,而是采用定量、定性相结合的综合评估法,通过竞争性谈判确定项目投资者。
当然这样的安排在一定程度上为后来的矛盾滋生提供了先决条件。
另外一个创新是市区跨黄浦江连接浦东浦西的越江桥隧项目(包括卢浦大桥、外环线越江隧道、大连路越江隧道、复兴东路越江隧道),因为2000年初支持浦东开发开放的政策,不再收取过江过桥通行费,原来的收费机制取消后给项目市场化运作带来了极大障碍。
但市政府创造性地运用“影子收费”的方法,从全市实行年票制筹集的资金中划出部分,按项目投资额的一定比例逐年给予项目公司回报,事实上形成BOST(建设一运营一补贴一移交)的投融资模式。
上海高速公路网项目运作由市政工程管理局下属的高速公路办公室负责,聘请了专门的中介咨询机构协助操作。
仅到2002年下半年,上海所有“十五”期间需建的高速公路和市区内越江桥隧工程项目,除崇明越江通道外,被社会投资者一抢而空,相对完善的“投资者招商”取得空前的成功。
至2005年,上海高速公路通车里程已达到560公里,以“153060”为重点的“十五”上海高速公路网建设基本完成。
上海高速公路建设的投融资现状主要可以分为两个方面。
一个方面是对于过去的投融资市场改革所延续下来的市场现状。
即原投资实体按照预定方式继续经营的运营项目、由于涉及到违规腐败等社会经济案件,特许经营权被收归国有或转交国资背景的企业经营。
另一方面是现有新项目的投融资方向,这类新项目投融资以政府收费还贷为主。
“十五”期间的“投资者招商”与大规模的民营化,其市场化的融资效率和建设效率是非常显而易见的,但由于目标的单一性、改革的探索性以及一些操作上的具体原因,制度的漏洞较多。
导致了公路市场化融资过程中的违规违法问题,集中表现在张荣坤、刘根山两经济案件上,凸显了民营资本蜂拥进入高速公路投资领域后监管上的漏洞和弊端,并对公路的后续运营管理带来了潜在的矛盾和问题。
2006年7月上海“社保案”爆发后,政府收回福禧集团拥有的沪杭高速(上海段)的股权,并以股权抵债协议将上海路桥的股权抵给了上海企业年金发展中心,用于偿还所欠社保借款。
国资背景的上海年金中心、上海实业控股有限公司、上海建工集团和上海城建集团接手了沪杭高速公路、沪青平高速公路、嘉金高速中的全部民营股份。
其中,2007年11月,上海实业控股有限公司以转让形式获得沪杭高速公路的收费经营权;
2009年1月国有的上海建工收回茂盛集团控制的沪青平高速公路的收费经营权。
目前仍在经营管理上海高速公路的大型民营企业,仅剩下九洲集团和鹏欣集团,分别拥有萃奉金高速和上海郊环北段高速的经营权。
“十一五”以来新投融资形式
“十一五”以来,随着上海高速公路网建设日渐成型,投资需求趋于平缓,政府在对民营资本开放问题上变得谨慎。
开始日益强调公路的公益性,强调政府的主导性。
在此背景下,上海公路投融资模式向政府主导、政府收费还贷模式转化,并对“十五”期间完成的民营化公路进行股权、经营权回收与再转让,呈现出“国进民退”的态势。
从2007年起,公路投融资和建设改革。
根据上海市市政局和城投总公司《关于本市公路投融资和建设管理体制改革方案》,并经市发改委批准,组建“上海公路投资建设发展有限公司”。
2007年下半年开始启动公司筹建工作并于10月18日在闵行区办理了注册登记手续。
11月5日,经市市政局批准同意,成立“上海高速公路建设发展有限公司”,2008年1月30日,以“上海沪申高速公路建设发展有限公司”名称在闵行区办理了注册登记手续。
针对公司经营范围和管理职能,公司的性质概括为“一二三四”,即一套班子、二块牌子(公路投资公司、沪申高速公路公司)、三个板块(高速公路、干线公路、公路运营管理)、四位一体(投资、建设、运营、管理)。
“十一五”期间,明确由公司实施的项目有十一个,归纳为“三高速、三大桥、四高架和一公路”工程(“三三四一”工程)。
“三高速”为:
A15、A16、A17公路;
“三大桥”为:
闵浦大桥、闵浦二桥、松浦三桥;
“四高架”为:
虹桥枢纽综合交通配套的“一纵三横”工程,一纵为辅助快速路(嘉闵高架,分南、北两段),三横为崧泽高架闵路(青虹高架)、北翟路高架、漕宝快速路;
“一公路”为:
林海公路。
在新的公路投融资体制下,沪申高速公路公司负责高速公路等收费公路的投资融资与建设,公路投资公司负责郊区骨干公路的建设,负责不收费公路部分的投融资问题。
由此,新建公路的投融资模式基本归入国资主导性企业主体之下,采取政府收费还贷融资模式。
总体上看,上海公路建设运营管理在经历了“十五”时期的大规模社会化招商、民营化后,正在逐步向政府主导、国有控股的方向调整演化。
2008年基本改变了国有不控股的建设格局。
“十一五”以来上海市公路建设社会投资呈下降趋势。
目前,就公路的建设方面,大规模的骨架高速公路大多己经完成,以国有企业为主体的现有高速公路运营成为目前上海公路投融资运营的主体。
上海的公路建设投融资格局主要以已经建成的项目投融资模式为主,配合现开工的公路项目融资。
已经建成的投融资项目多是近二十年来市场化融资条件下所建成的,目前正处于投融资模式的运营阶段,主要以BOT、ToT等为主;
而新建设项目多以政府收费还贷模式为主,不过规划建设的项目较少,目前主要以部分高架路、快速路、路桥、以及A15、A16、A17三条高速公路为主,融资主要通过成立以政府背景的投资公司,以收费还贷的形式开展公路项目建设。
江苏省高速公路投融资
江苏省交通基础设施建设飞速发展,相继建成了荣获“鲁班奖”和“詹天佑奖”的沪宁高速公路江苏段,中国第一、世界第四,跻身世界著名桥梁行列的江阴长江公路大桥等一批国内领先、国际先进的标志性里程碑式工程,高速公路通车里程突破2000公路,县到乡公路全部实现会黑化,基本做到了村村通公路或航道,在数量和质量都实现了跨越式发展。
根据2010年年报数据,核心资产为沪宁高速江苏段的江苏宁沪高速公路有限公司(下称“宁沪高速”,600377.SH)2010年净利润率高达38.1%,该公司核心资产沪宁高速江苏段,自1996年通车后,1997年起到2010年间共收取通行费273亿元。
而根据交通部在1995年对沪宁全线概算审查批复,该线总投资大约为70.4亿元。
按照现值计算法,通行费远远高于总投资额。
由于在2003年宁沪高速对沪宁高速公路进行了扩建工程,江苏省政府同意延长沪宁高速公路(江苏段)收费经营期5年(由原来的2027年6月27日延长至2032年6月26日)。
也就是说,沪宁高速每年几十亿的通行费还可以再拿上21年。
按2010年沪宁高速40亿的通行费再算上每年增幅,意味着这条仅仅250公里的道路,在未来还有上千亿的通行费可收。
和广深高速一样,沪宁高速由于其所在的东部沿海特殊区位优势,通行费早已收得盆满钵满。
但即使是在非沿海省份,主要的高速公路运营情况也算得上是一片大好。
比如皖通高速(600012.SH)旗下的核心资产合宁高速公路,是安徽省第一条高速公路。
合宁高速1995年建成通车时,起始投资仅10亿元,再加上2002年和2004年的两次大规模改建又花费总投资27亿元,大规模一次性投资总计37亿元。
然而仅仅据2002年到2010年的财务数据,只是最近的9年时间里,皖通高速通过合宁高速公路所获取的通行费已经超过50亿元,这还没算上通车之后前7年的通行费收入。
按照高速公路30年收费年限计算,到现在合宁高速公路才收了一半的年限,此后还有交通运量更为充足的14年。
试点PPP模式融资项目:
1.常州至宜兴高速公路:
路线全长49.911km,其中常州境内12.4km,此次项目推介线路长7.6km;
项目估算总金额为75.55亿元,此次项目推介的总投资约12亿元。
2.常州至溧阳高速公路:
全长38.4公里,按四车道高速公路标准建设,估算总投资28.14亿元,预计2015年底建成通车。
该项目拟采取置换的方式实施PPP。
筹资:
省管建设的高速公路项目资本金筹集,苏北地区按照省市80:
20比例筹措;
苏南地区按照省市70:
30筹措。
省级资金通过贷款、发行债券、股权转让等方式筹集。
省市共建以市为主的高速公路项目资本金筹集按照省市县1:
1:
1比例筹措,资本金以外的建设资金由项目公司筹措。
襄荆高速公路投融资——国内首个公路BOT项目
襄荆高速公路位于湖北省中部,南接荆州,北至襄樊,沿途共经过三个地级市,是湖北省南北向交通的骨干路线。
该公路北连沪银国道主干线,南接沪蓉国道主干线,公路总里长约185公里,双向四车道,是国家公路规划的区域经济干线的重点线路。
项目总投资44.8亿元,以BOT市场融资方式开展,襄荆高速公路通过企业化、市场化的运作,不仅工期提前了半年,并取得了投资节省11.2%的效果。
该项目于2001年1月开工建设,2004年6月通车运营。
项目的开发经营权通过竞标的方式由葛洲坝股份有限公司获得,另外,经过项目融资和与湖北省内外有经济实力企业的协调磋商,湖北省高速公路建设总公司、湖北省投资公司、荆州市投资公司、襄樊市公路建设有限公司等五家单位作为共同投资主体共同组成了湖北襄荆高速公路有限公司,负责襄荆高速公路的市场化运营。
其中主要投资者以葛洲坝股份有限公司为主,在项目运营公司中占有55%的股份,另有20%股份由湖北省高速公路建设总公司所有。
襄荆模式:
湖北省政府对企业投资管理按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则,落实企业投资自主权。
省政府与襄荆公司签订了《湖北省襄荆高速公路特许权协议》,特许经营期为30年。
项目公司在项目建成并经国家批准投入运营后,享有项目管理、车辆通行费收取和获得合理回报的权利,承担维修保养的责任,在特许权期满后将项目完好、无偿移交给省交通厅。
同时,特许权对项目规模、技术标准、土地征用、设计施工、以及双方
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