日小川竹一 中国集体土地所有权论Word文档下载推荐.docx
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城市市区的土地是国家所有,农村的土地为集体所有,山地等为国家所有。
集体土地被定位为农民的集体所有,它与占中国人口80%的农民休戚相关。
本文以中国的集体土地所有权问题为研究对象。
这方面的问题有:
为什么要区分国家所有与集体所有?
二者有何不同?
人民公社解体导致集体所有制发生了怎样的变化?
集体土地所有权的所有权人是谁?
其所有权是如何行使的?
现实中的集体所有制与法律上的集体所有制之间有没有乖离?
集体所有权与农地使用权又是怎样的对抗关系?
等等。
在此,本文先对集体土地所有权在中国法上的定位以及其中的理论问题进行考察。
(二)土地的国家所有与集体所有
中国的法律对土地所有权只规定了国家所有权与集体所有权,宪法只承认土地的国家所有与集体所有这两种形态。
这两种形态基本上是按照以下的三分法区分的:
第一,城市市区的土地毫无例外由国家所有;
第二,农村与城市郊外的土地,原则上是集体所有;
第三,自然资源,包括山岭、水流等,原则上是国家所有。
〔1〕
(三)土地所有区分原则的意义
中国的土地所有权制度是以城市———农村土地所有权的区分为基本轴进行区分的。
值得注意的是,国家所有与集体所有,并不是按照非农业用地与农业用地的利用目的进行区分,而是按照地域进行区分的。
在农村,农地即使转化成为乡镇企业用地,其集体所有的性质也并不发生改变。
在土地所有问题上,为什么采取这种地域区分优先的原则呢?
在这里,可以看到强力将城市居民与农村居民的区分彻底化的方针。
〔2〕探讨集体土地所有权的性质,应着眼于其在外部制度框架中的定位,这样才能显现出其基本的特征。
在此,本文主要对广义上的、包含城市郊区的农村土地所有权进行考察。
另外值得注意的是,国家禁止土地所有权转让,独占土地征收权,由此,农村集体所有的土地可以成为国家所有的土地,反之则不可。
实际上,由于集体土地所有权的地位劣于国家所有权,尤其是,集体土地所有权的对象是农村土地,故而集体土地所有权是持有农村户籍的人们的集体所有权。
从地域区分和户籍区分上,可以发现,集体土地所有权是一种在成立范围上被严格限定的所有权。
集体土地所有权的这种定位是如何形成的呢?
也许,这是为了完成由农民向城市居民供给粮食的任务而出现的产物。
二、农地所有制度的变迁与农民集体所有权的形成
(一)土地改革与农民的土地所有的形成
中国共产党在中华人民共和国成立之前,就在其管辖的解放区内推行土地革命,剥夺地主的土地,以贫农、雇农为中心分配农地。
建国后,于1950年颁布《土地改革法》,在全国范围内推进农地改革,废除国家所有的土地,实现了农民的个人所有。
〔3〕1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》第8条第1款规定:
“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。
”这使农民的个人土地所有权在宪法上得到了明确的保障。
(二)初级合作社运动带来的向合作社的农地出资
继互助组的推广之后,从50年代初开始,又兴起了合作社运动。
1953年12月,中共中央出台了《关于农业合作社的发展的决议》,制定了以共同劳动为原则、农民将土地出资实行统一经营、创建有公共财产的农业合作社的目标。
1955年11月9日,全国人大常委会又通过了《农业生产合作社模范章程草案》。
在这一阶段,保留了农民对土地的所有权。
出资的土地成为共同耕种的对象,农民从中得到土地分红。
在统一经营、统一分配的制度下,农民失去了经营支配权。
〔4〕
(三)高级合作社运动带来的向合作社的土地所有权移转
在初级合作社普及的基础之上,为进一步推进社会主义化,设立了高级合作社。
1955年6月末,加入生产资料公有制的高级合作社的农户仅为19%。
然而,1955年下半年之后,农业合作社被作为政治运动而推进,国家以更高层次的社会主义化为目标,鼓励设立高级合作社。
到1956年11月,全国的农户有96%加入了高级合作社。
农民无偿给高级合作社提供土地、水利设施,连大型家畜、大型农具等也变为集体所有。
除了土地,其他的生产资料都在合理价格的基础上分期偿还。
为了满足成为社员的农民的日常生活需要,一部分土地作为“自留地”分给各个社员,用于种植蔬菜。
其面积按照土地资源的数量、农户的人数分份,但不得超过平均土地面积的5%。
而房屋则仍然可以私有。
为了解决高级合作社运动中出现的问题,1956年6月30日第一届全国人大第三次会议通过并由毛泽东主席颁布了《高级农业生产合作社模范章程》。
该章程共11章64条,确认了生产资料公有制集体劳动组织化和各尽其能、按劳分配的原则;
废止了土地报酬;
以生产队作为基本的生产单位,劳动力、土地、牲畜、农机器具固定由生产队使用,被称为“四固定”。
〔4〕该章程的《说明》还强调了以下的事项:
(1)之所以社员的土地必须为合作社集体所有、废除土地报酬、土地不按照评估价格收买,是因为虽然农机器具、牲畜的所有情况有很大的不同,但社员的土地所有面积没有太大差别的缘故。
(2)之所以不规定土地为国有,是因为可能会引起农民的误解。
(四)人民公社体制
由于一部分农民想挣脱高级合作社体制的过度束缚,一度出现过要求退社的风潮,但是很快就被平息了。
在温州地区,公社体制下产生过“包产到户”,被严厉地批判为背离社会主义轨道的产物。
这一段时期,农村向社会主义迈进的政治运动进一步高涨。
1958年8月,中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》。
同年11月,全国74万以上的合作社被统一合并为约28500个人民公社。
加入公社的农户增至全国农户总数的99.1%,约12690万户。
人民公社的特征是:
(1)政社合一。
高级合作社虽是以农业生产为中心的经济组织,但公成为管理一切行政与经济的组织。
(2)一大二公,越大越好,实行公有制好。
公社农户平均约5000户,是高级合作社的约30倍,高级合作社的生产资料,无偿地变为公社所有,由公社统一支配。
在高级合作社时代,社员私有的生产资料也变为公社所有。
自留地、家庭副业被禁止或限制。
(3)军事组织化。
(4)按劳与按需分配,生活集体化。
〔6〕人民公社组织是“公社———生产大队———生产队”这样的三级组织,公社大致相当于现在的乡镇,生产大队相当于行政村,生产队则相当于自然村。
20户到50户的农民组成生产队,约8个生产队组成生产大队,约15个生产大队组成人民公社。
公社制度下的所有制称为三级所有制,土地、生产资料由各级分摊。
这种三级制度的内容随着历史时期的发展而发生变化。
在人民公社化运动高歌猛进的时期,一般是采取公社一级所有制度,后来,为了对公社化的过度发展加以纠正,逐渐采取了生产队所有制。
这一转换的标志,是1963年中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》(《人民公社六十条》)。
该草案确认了“以生产队为基础的三级所有制”。
〔7〕
(五)向以生产队为基础的三级所有制的转换
为缓和农民对人民公社政策的不满,再次提高农民的生产积极性,后来中共中央转换了方针,把生产队作为基本的生产单位,并使之成为农地及其他生产资料的所有单位。
但是,即使是在三级所有制之下,各级组织也不是平等对等的关系。
公社通过上级对下级的关系,向最下级的生产队施加种种约束,发布指令。
公社决定栽培作物的品种、栽培面积、公共粮食的上缴量以及收入分配等方面的计划,向生产队发布指令。
对于这样的指令性计划,生产队必须服从。
如果看一下这些指令性计划的内容,就会发现,生产队在生产经营、生产成果处分的决定权上受到了相当程度的限制。
生产队的所有权根本就没有处分权能,即使是在收益权能上,可以说也仅仅是一种被限制的所有权。
更何况,这仅仅是在劳动过程方面好不容易地被允许有一点自主性,仍然要受到人民公社制度大框架下的各种制约,这样看来,生产队的所有权又怎能称得上是自主性的所有权呢?
三、人民公社所有制的法的构造
(一)人民公社所有制存在的问题
由上可知:
农业共同化的进程,使土地所有的形态发生了“农民个人所有→初级合作社成员的‘共有’→高级合作社的集体所有→人民公社集体所有”的转变。
可以说是在很短的时期内带来了巨大的变化。
人民公社所有制虽然在有关规定中被定性为劳动群众集体所有制,但是,其法的构造却不像其中规定的那样明了。
〔8〕在分析人民公社的土地所有制时,需要注意以下几点:
(1)如前所述,公社不仅仅是拥有独立经济地位的组织,而且也是一体地行使政治、行政权力的组织(“政社合一”)。
公社所行使的土地所有权的权限中,也掺杂着对农民的统治权力,其中也包括单靠市民法解决不了的问题。
(2)公社的土地所有制随着历史时期的推移发生了怎样的变化。
根据人民公社工作条例,虽然最终演变为以生产队为基础的所有关系,但这与以前的公社一级所有制有什么样的不同之处呢?
由于公社拥有政治上、行政上的权力,生产队虽然有所有权,但其所有权的实现要接受以政治领导为中心的上级指令的状况并没有发生改变。
不过,由于生产队在某种程度上可以自己决定劳动过程,像安徽省的事例那样,也带来了秘密地萌芽出生产责任制的契机。
对于导致这种结果的所有制层面上的不同,还是有必要予以明确的。
(3)农民的小农土地所有还未及扎根,就迅速地成立了公社,后来公社所有又土崩瓦解,这给农村土地财产权的形成及对现行土地所有制带来怎样的影响?
(二)法律分析之尝试
1.合有·
总有论的适用
目前,只有为数不多的论文探讨了集体土地所有权的性质。
其中,渠涛发表的一篇论文分析得比较深刻。
该文对于人民公社下的土地所有制的不明确性,指出了以下问题:
〔9〕财产所有的主体是法人还是合伙共有,是共有中的按份共有、合有还是总有?
这种集体所有权能否在近代法的所有权范畴内讨论?
“实际上,人民公社时期在农村出现的集体所有并无实质性的内容,是个空洞的东西”。
〔10〕
关于集体所有权的法的变化,该文进行了如下分析:
“舍去合有论、总有论等的细微的讨论,把焦点集中在团体拘束力的强度上来看,从上述集体所有化的各个阶段上的财产权所有形态出发,(可以发现)这样的构造:
互助组是按份共有,初级合作社是从按份共有到合有的过渡期,高级合作社是合有,人民公社则是总有。
”〔11〕
《高级合作社模范章程》强调:
从初级合作社向高级合作社的过渡,是从私有制残余向公有制的转变。
在高级合作社中,废除了土地报酬。
其实在初级合作社中,所有制已经发生了质的巨大变化。
集体成为所有权主体,农民获得劳动报酬。
合作社这种团体开始明显地表现出作为所有主体的性格。
但也可以说,社员对土地的权利也完全丧失了。
《高级合作社模范章程》中也规定:
城市务工者回到老家后,在没有入社的情况下,返还其同等面积的同等土地。
从这一点来看,可以说社员的权利并没有丧失,但团体的所有却得到了加强。
至于到底是合有还是总有,这是今后的研究课题。
另外需要注意的是,在一定情况下,分割请求是可行的,即使在总有理论中,也有承认按份的学说,如下所述。
2.人民公社所有制中总有论的适用
在人民公社阶段,团体性所有的构造愈发被强化。
这种团体性所有的构造最终变
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