行政生态环境的变迁与消防治理模式的改进行政生态理论视域中的消防改革与发展Word格式文档下载.docx
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行政生态学理论的提出及对消防工作的启示
(一)行政生态学理论的内涵及主要内容
行政生态学是行政学与生态学相结合而产生的一个新兴的边缘性学科,它借用生态学研究生命主体与环境的相互关系和相互作用的理论与方法,来研究行政系统与社会圈的相互关系,进而实现行政系统与行政生态环境的动态平衡。
最早把行政问题与其外部环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授约翰·
高斯(John·
Gaus),他在1936年发表的《美国社会与公共行政》一文指出了行政环境与行政管理的密切关系,1947年发表的《政府生态学》一书再次强调外部环境对行政管理的作用,正式把生态学一词引入行政学研究领域。
而将行政生态理论研究体系化的则是弗雷德·
里格斯(Fred·
Riggs)教授,他在1957年至1961年期间先后出版了《比较公共行政模式》和《公共行政生态学》两本书,创立了以生态方法研究行政活动的学科体系。
之后,他又连续发表了《发展中国家的行政:
棱柱型社会的理论》、《泰国:
一个官僚政体的现代化》(1965年)、《发展行政的新领域》(1971年)、《重访棱柱型社会》(1973年)等一系列著作,奠定了他在行政生态学研究领域的领军地位。
[1]
行政生态学理论体系的建立,标志着只在行政系统内部研究行政管理时代的结束,开创了运用生态主义的哲学方法论和价值观来研究行政学的先河。
[2]梳理里格斯的行政生态学理论研究成果,主要包含了以下三个方面的内容:
一是提出了与不同社会形态相对应的三种行政模式。
里格斯认为,迄今为止人类历史存在着三种基本的社会形态,即传统农业社会、过渡社会和现代工业社会,每一种社会都有其独特的生态环境。
他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念,分析了与这三种社会形态相对应的三种行政类型。
与传统农业社会相对应的是溶合型行政模式(FusedModel),与现代工业社会相对应的衍射型行政模式(DiffractedModel),与介于传统农业社会与现代工业社会之间的过渡社会相对应的是棱柱型行政模式(PrismaticModel)。
二是梳理了影响公共行政的生态环境要素。
里格斯认为,影响一个国家行政的生态环境要素是各种各样的,但其中最主要的有五个要素:
经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。
经济要素是影响公共行政的第一位因素。
社会要素主要是指以血缘关系为纽带结成的自然团体(如家庭、家族)和以利益关系为纽带结成的社会团体(如教会、政党、工会)。
沟通网包括社会的文化水平、语言使用状况、社会舆论的力量,以及通讯和交通状况等使整个社会互相“沟通”的手段。
符号系统指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。
政治构架指政治与行政应是相对分离的,政治是决定政策的过程,行政是执行政策的过程,行政行为受政治架构影响。
三是重点分析了棱柱型公共行政的特征。
里格斯认为,发展中国家处于过渡社会阶段,具有棱柱型行政的基本特征。
其一是异质性(heterogeneity),指在同一个社会中同时存在不同的行政制度、行政行为和行政风范。
例如,城市的公共行政已经建立了各种社会的、政治的、经济的和技术的专门机构,而这些职能在部分农村地区可能还是由村里的“长者们”承担,使公共行政出现了极不调和的现象,不仅削弱了行政系统的功能,而且给行政带来了很大的问题。
其二是重叠性(overlapping),指虽然建立了现代的社会结构,但旧的结构或体制如家庭、宗教团体等仍继续控制着社会系统,导致在行政机构上存在传统与现代的重叠,使法律上的“权力”从属于事实上的“控制”。
其三是形式主义(formalism),是指“应然”与“实然”不相符,理论与实际相脱节。
例如,虽然许多发展中国家在宪法文本中都规定了议会制和内阁制,但却难以落到实处;
宪法虽然把管理权赋予被选举出来的人民代表,但真正的政府权力却为议会之外的某些个人和集团所拥有。
(二)行政生态学理论对消防工作的启示
客观地审视里格斯等西方行政学者创立的行政生态学理论,虽然在对影响公共行政的生态环境要素列举等方面有不够全面之处,在对发展中国家公共行政特征的描述方面也有失偏颇,但他们切实为行政学研究提供了一个全新的理论框架,进一步拓展了行政学的研究路径,丰富了行政学理论。
行政生态学理论对消防工作的启示,至少表现在两个方面。
其一,消防行政作为公共行政的一种,不能自立于公共行政系统之外。
公共行政改革的进程,必然影响到消防改革与发展。
换言之,消防改革与发展,必然受到整个公共行政改革浪潮的影响,同也必须广泛汲取公共行政改革的理论与实践成果。
其二,消防行政系统扎根于整个社会环境,必须与赖以生存的社会环境进行信息交换,根据不断变迁的消防行政生态环境对自身的行为进行调适与再造,才能适应社会变革与发展的需要。
一言以蔽之,在行政生态学理论的视域中,推进消防改革与发展,必须坚持“跳出消防看消防”,把消防行政放在一个更大的社会场域之中来研究,对影响消防行政的主要的外在因素都有必要进行细致的梳理和分析。
二、实证分析:
行政生态环境的变迁对传统消防行政的挑战与责难
我国行政学者在西方行政生态学理论的基础上,对影响公共行政的生态环境要素进行了拓展,提出了对政府治理有重要影响的经济、政治、社会、文化等因素。
针对消防行政这一特殊的行政行为,还有必要分析自然生态环境这一被西方学者普遍忽视的生态要素。
(一)经济生态环境的变迁对传统消防行政的挑战。
经济生态环境的变迁集中表现为经济运行方式由计划经济体制向市场经济体制转变,具体体现为资源配置方式、政府管理方式等方面的变更。
在传统计划经济体制下,行政因素几乎渗透到经济生活的所有领域,单向度支配着经济发展,指令性行政方式盛行。
反映到消防工作领域,公安消防机构作为政府的消防管理职能部门几乎包揽一切,成为社会单位的“保姆”或“保安”,管理了太多既管不了,又管不好的事。
在由计划经济向市场经济转型的过程中,政府职能必须进行相应的调整,政府行为必须为培育市场、保证市场的有序发展服务。
在此背景下,传统消防行政如何适应迅速发展的市场经济形势需要,该从哪些领域退位,又该在哪些领域补位,值得深入思考。
(二)政治生态环境的变迁对传统消防行政的挑战。
按照弗兰克·
J·
古德诺(Frank·
Goodnow)政治与行政既相互分离,又相互影响的观点,政治系统的变化必须影响到行政系统的结构和活动。
在传统政治环境下,消防行为动辄被上升为政治行为,政府对消防行为高度垄断,阻碍了其他主体参与到消防行为中来,极大地弱化了消防行为的公益性。
近年来,在经济体制改革的影响和推动下,政治体制改革也渐次拉开序幕,从传统中央集权的政治体制向社会主义民主政治体制转变,国家治理的民主化、科学化水平逐步提升,决策的透明化程度逐渐提高,公民参与决策的渠道逐渐拓展。
在此背景下,消防行为如何走出“泛政治化”的窠臼,尽可能拓展消防治理渠道,扩大参与面,值得深入思考。
(三)社会生态环境的变迁对传统消防行政的挑战。
“计划经济时期,城市的单位和农村的人民公社是社会管理的最主要载体”,[3]是社会构成的基本单元,整个社会呈现出高度的整体性。
改革开放后,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,原先的“单位人”变成了“社会人”,导致了利益源泉的多元化和利益单元的个体化。
并且随着社会的进一步发展,现代社会中的“社会人”最终要成为“社区人”,社区是实施社会管理的基本单元和最重要载体。
而我国的社会管理的理念严重滞后于社会发展需要,社会管理的方式方法还不够灵活,管理的载体还不够明确,主体还不够多元,社区在社会管理中的作用十分有限。
在此背景下,如何改革消防工作模式,怎样发挥社区以及农村村委会等组织在消防工作的作用,确保将消防服务“运送”到社会一线,值得深入思考。
(四)文化生态环境的变迁对传统消防行政的挑战。
文化是一个范围十分宽泛的概念。
就对行政模式的影响而言,文化主要是指公民所持有的一种价值观念。
受中国传统历史文化及计划经济体制影响,中国公民长期以来对行政权力习以服从,给政府用行政命令方式实施行政管理提供了得心应手的“文化土壤”。
随着经济体制改革的深化,社会组织形式日益多样化,价值观念日趋多元化,公民的自主意识、权利意识大大增强,促使人们在政治、经济、文化和其它社会生活领域提出了更高的要求。
过去被视为天然合理的政府行为方式,现在可能要面临公众的理性审视,甚至可能会因为不合理而受到公众的拒绝。
在此背景下,如何根据文化环境的变迁,适当调整消防行为方式,尽可能减少阻力,最大限度取得广大公众的心理认同,值得深入思考。
(五)自然生态环境的变迁对传统消防行政的挑战。
消防行政是一种非常特殊的行政行为,在很大程度上,消防工作的服务性要强于行政性[4]。
按照2009年修订实施的《中华人民共和国消防法》规定,消防工作的基本职能有三项,即防火、灭火和应急救援。
火灾及其他灾害事故的发生,既有人为的原因,也有自然的原因。
在经济社会发展相对落后的条件下,消防行政的环境相对要简单一些,处理的灾害事故也不复杂,传统型灾害事故占了很大的比例。
近年来,随着“唯GDP主义”在社会的盛行,人类对自然生态环境造成了严重破坏,泥石流、洪涝、山体滑坡等自然灾害大量增加。
同时,随着石油化工企业、易燃易爆企业的大量涌现,危险化学品泄漏、石油化工火灾等非传统消防安全问题所占比重大大增加,对消防履职能力提出了严峻挑战。
三、制度建构:
行政生态理论视域中消防治理模式的调适与再造
适应消防行政生态环境变迁的需要,消防工作必须融入到经济结构调整、发展方式转变和行政管理体制改革的大环境中,着力推进消防治理模式的转变。
(一)由政府管制向综合治理转变。
破除计划经济体制下形成的政府统揽一切、包办一切的消防工作模式,着力推进消防工作社会化,进一步提升社会消防安全自治能力。
一是要进一步明确消防治理的责任。
各级政府的消防工作职责应主要定位为使有限的公共消防资源在全社会得到合理和优化配置;
各职能部门在消防工作中的职责主要是监督、指导和服务;
企业等社会单位是消防安全主体,必须全面履行本单位的消防安全义务。
二是要进一步拓展消防治理的方式。
由传统的命令型、管制型向说服型、引导型转变,由单纯采用行政手段向综合采用行政、经济、法律、市场等手段转变,充分发挥保险的经济补偿和辅助社会管理功能,发挥消防安全信息在市场调节中的作用,着力提升消防综合治理效益。
三是要进一步发挥中介组织的作用。
着力改变目前消防中介组织“泛行政化”的不良倾向,大力推进消防中介组织“去行政化”进程,推动消防中介组织走上规范化的良性发展轨道,切实发挥其在消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测、消防安全评估、消防技术咨询、消防职能技术鉴定等方面的作用。
四是要进一步彰显消防宣传的功能。
消防宣传教育是提高公民消防安全素质最为重要的举措,也是使全社会对消防加深认识和了解,自觉履行消防安全责任的重要手段,必须摆在更为重要的地位来认识和推进,建立健全消防宣传教育机制,进一步拓展消防宣传渠道,落实政府及其职能部门、社会单位、新闻媒体等各个层面的消防宣传教育责任,切实提升消防宣传教育的针对性、实效性。
(二)由部门行政向公共行政转变。
消防工作与灾害事故作斗争的特殊性质以及必须集体预防火灾才能凑效的困境[5],决定了消防行
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