财政学第十三章PPT资料.ppt
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换句话说,中央与地方的财政关系即中央政府与地方政府及地方各级政府之间财权、财力分配及其所形成的相互关系。
正确处理中央与地方政府的财政关系必须遵循以下几个原则:
与事权划分相适应的原则中央与地方之间事权的划分一般遵循效率、公平两个原则。
这就是说,某项事权或社会经济活动归哪级政府,取决于哪级政府承担该项事权或社会经济活动在资源配置上更具有效率,在投入分配上更体现公平,在稳定经济上更加有利。
一般说来,各级政府事权的界定通常是根据公共产品的受益范围来确定的。
属于全国性公共产品的提供归中央政府,属于地方性公共产品的提供归地方政府。
与地区间协调发展的要求相适应的原则一个国家内部各个地区间均衡协调的发展是经济和社会全面发展的客观要求。
然而由于自然的、历史的、地理的以及传统的多方面原因,一个国家内部各个地区间往往存在经济实力或财力上的差距,有的甚至差距很大。
这种差距显然制约着经济和社会的全面发展。
为此,在处理中央与地方政府财政关系的时候,就必须采取政府间转移支付制度,协调各个地区间的财力,均衡各个地区的财政地位;
同时,这也体现了中央政府的宏观调控意图。
分级管理的原则所谓分级管理,是指各级政府间的财政相对独立,各级财政都在法定条件下管理本级财权、财力,以支定收,自求平衡,实行一级政权一级财政一级预算主体。
这是正确处理中央政府与地方政府以及地方各级政府间财政关系的基本保证。
预算管理体制的内容中央和地方政府间财政关系的载体或具体形式就是预算管理体制。
所以说,预算管理体制是处理中央政府与地方政府以及地方各级政府间财政关系的制度和办法的总称。
它的主要内容包括:
1、确定预算管理的主体和级次,一般是一级政权即构成一级预算管理主体。
2、预算收支的划分原则和方法。
3、预算管理权限的划分。
4、预算调节制度和方法。
我国预算管理体制的沿革新中国成立以来,伴随着政治经济形势的变化,中央与地方的财政关系围绕着地方政府预算是否构成一级独立的预算主体这个核心问题,先后实行了统收统支;
统一领导、分级管理;
划分收支、分级包干等三种预算管理体制。
统收统支的预算体制是指全国各地组织的财政收入如数上缴中央,而各地所需的支出基本上由中央财政拨款支付,财政收入与财政支出间不发生直接联系的一种预算体制。
它的基本特征是收支两条线。
从1953年到1979年期间,我国基本上实行的是统一领导、分级管理的预算体制。
这其中包括:
1)从1953年起,在财政预算体制上实行中央、大行政区和省三级财政,后来撤销了大行政区财政预算,增设县级财政预算,实行中央、省、县三级财政管理,并且在划分中央与地方财政收支上实行分类分成办法。
2)1959年至1970年和1976年至1979年实行“总额分成,一年一定”的办法,当然其间也包括从1961年开始重新集中财力财权的措施。
统一领导、分级管理预算体制的典型特征是:
)在中央统一政策、统一计划和统一制度的前提下,按国家行政区划来划分预算级次,实行分级管理,原则上是一级政权,一级财政预算;
在分级管理体制下,地方预算的收支支配权和管理权相对较小,并不构成一级独立的预算主体。
按中央政府和地方政府的职责分工并按企事业和行政单位的隶属关系确定各级预算的支出范围;
体制有效期为“一年一定”时,由中央确定地方的支出指标;
体制有效期为“几年(3-5年)不变”时,一般以十年实际执行数作为预算年度的支出基数。
主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央,并由中央确定地方的收入指标;
全部收入分为固定收入和比例分成收入,由地方统一组织征收,分别入库,为调动地方和组织收入的积极性,有时对超收部分另定分成比例,使地方多收多留。
由中央统一进行地区间的调剂,凡收大于支的地方上缴收入,凡支大于收的地方由中央补助。
中央预算另设专项拨款,由中央集中支配。
地方预算的收支平衡,从总量上说,基本上是以支定收,结余可以留用;
从结构上说,基本上是由中央“条条”下达指标,地方无权调剂,有时是中央总额控制,分项下达指导性指标,地方有权统筹安排。
体制的有效期是“一年一定”或“几年不变”,不是长期相对稳定。
采用基数法确定财政收支指标。
基数法就是以上年实际执行数或以前两年的平均数作为财政年度的收支基数,并根据收支基数的差额确定分成比例;
收支基数及其相应的分成比例一旦确定,就决定了当年以及体制有效期内的多年中央与地方间的分成比例。
划分收支、分级包干预算体制随着经济体制改革的启动和深化,我国于1980年对传统的预算体制进行改革,开始实行划分收支、分级包干体制,并于1985年和1988年进行两次调整。
分级包干体制是在实行多年统一领导、分级管理体制基础上建立的,但对原有体制有实质性的突破,是我国预算体制的一次重大改革。
它主要表现在以下几个方面:
1)地方预算初步成为责、权、利相结合的分配主体,构成相对独立的一级预算。
2)在收入划分上引进分税制。
3)责、权、利进一步结合。
4)延长了体制的有效时间。
有效时间的相对稳定,是扩大地方预算自主权的首要前提,也是发挥体制效应的必要前提。
5)扩大了地方预算的职能。
分级包干后,地方预算除负有为国家集中财政收入这一职能外,还负有通过分配发挥中观层次经济调控的职能在地区内实现资源优化配置,调整产业结构,实现公平分配,促进地区经济在国家统一计划指导下持续、稳定和协调地发展。
6)初步形成激励机制与制约机制相结合的体制模式。
分级包干的运行机制主要体制在包干方法上面。
从1988年开始对37个省、自治区、直辖市和计划单列市,分别实行不同的6种包干方法:
收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。
上述包干方法,除“总额分成”外,其余各种包干方法的共同特点,是在原定总额分成的基础上实行“边际增长分成”,即地方可能从增收或超收中多留。
如“定额上解”和“固定数额补助”是超收或增收部分地方全留;
“上解额递增包干”是包死上解数额,超过上解数额的增收部分地方全留;
“收入递增包干”是超过收入递增部分地方全留;
“总额分成加增长分成”则是对增长部分另加留成比例,也就是提高地方留成比例。
第三节中国现行分税制预算管理体制什么是分税制预算管理体制分税制预算体制是指根据事权与财权相统一的原则,按税种划分预算收入以确定中央与地方以及地方各级政府间预算分配关系的一种财政管理体制。
分税制预算体制的基本要求:
一级政权,一级预算主体,各级预算相对独立,自求平衡。
分税制预算体制,也是多级预算体制,即所谓财政联邦主义。
财政联邦主义是指为了有效地行使财政职能,其所需的财政支出和财政收入在中央与地方各级政府间的最优配置。
其基本特征:
一是各级政府预算只对同级权力机关(如我国的人代会)负责,各级预算相对独立,自求平衡;
二是各级政府间有明确的事权与财权的划分,从而各级预算的重点和层次分明,中央预算主要实行宏观调控,稳定经济,实行收入的公平分配,提供涉及全社会的公共产品和服务,地方则只提供涉及辖区内的地方性公共产品和服务;
三是政府间的转移支付制度。
收入划分实行分税制,在收入划分比例上中央预算居主导地位,保证中央的调控权和调控力度。
在税收划分上,有的按税种划分中央税和地方税,有的对同一税种按不同税率分享,并通过中央的基础税率限制地方税率,有的按税种共享分成。
同时,分设国税局和地税局,实行分税、分管、分征的征管格局。
预算调节制度,亦即转移支付制度。
转移支付制度是指中央政府对地方政府或上级政府对下级政府的财政预算收入的转移。
它有两种基本形式:
一是无条件拨款,即上级政府不向下级政府指定用途,下级政府可以自主决定如何使用的拨款;
二是有条件拨款,亦称专项拨款,是指上级政府指定拨款用途,下级政府必须按指定用途使用的拨款,它包括:
(1)无限额配套补助,即上级政府对每一个项目提供一笔拨款,接受拨款的下级政府必须以自有资金在该项目上支出规定的份额;
(2)有限额配套补助,即上级政府明确规定一项补助的最高数额,在这个限额以下,该级政府按规定的比例对下级政府的项目进行补助;
超过这个限额,不再增加补助;
(3)非配套补助,即上级政府向下级政府提供一笔固定数额的补贴,不要求下级政府提供配套的资金。
体制相对稳定。
各国分税制预算体制是适应该国政治经济制度和历史传统长期形成的,就整体体制而言,都是相对长期稳定的。
但是在具体的集权与分权的关系处理上和预算调节方法上则是可以经常调整的。
分税制预算体制的基本依据分税制预算体制的基本依据之一公共产品的层次性市场经济原则的基本要求是受益与付出的统一。
按照受益原则,公共产品和服务可以分成层次性即全国性公共产品和服务与地方性公共产品和服务。
全国性公共产品的受益范围覆盖全国,凡本国公民或居民都可无差别地享用它,如国防、外交,因而它需要由中央政府提供。
地方性公共产品的受益范围局限于本地区以内,如公共住宅、公园和娱乐设施等,所以需要由地方政府来提供。
然而,在现实生活中,多数公共产品和服务在中央与地方以及地方各级政府之间是难以划清的,是交叉的。
分税制预算体制的基本依据之二政府职能分工的层次性按照政府职能划分事权,是合理划分财权的出发点,政府职能在不同级次的政府间进行合进界定。
或者说政府职能分工的层次性就成为分税制预算体制的基本依据之一。
现代政府一般具有稳定、分配、配置三大职能。
一般地说,稳定的职能主要由中央政府履行,这样,涉及稳定的事权和财政支出、财政收入权限应划归中央政府及其财政。
分配职能也主要由中央政府履行,有关分配的事权和财权亦应主要划归中央政府及其财政;
配置的职能主要由地方政府履行,这样,与配置相关的事权和财权应主要划归地方政府及其财政。
这样的分工适合中央政府有能力把握全局和地方政府有条件因地制宜的要求。
分税制预算体制的基本依据之三集权与分权的关系任何预算管理体制都是该国政治与经济结合的最显著体现,分税制预算体制也不例外。
如果说公共产品的层次性和政府职能分工的层次性是分税制预算体制的经济上的基本依据或标准,那么,集权与分权的关系则是其政治上的基本依据或标准。
综观世界各国,集权与分权关系的变化尽管不同,但也有其共同性,即始终是以集权为轴心,分权是围绕集权进行调整。
集权是国家的本质、国家的生命基础,但分权也具有客观必然性。
这种必然性来源于地方的相对独立的经济利益,也是国家经济职能不断强化的内在要求。
分权是一种社会进步的标志。
集权与分权关系在预算体制上体现为中央与地方间收支划分的比例,即中央收入占主导地位,地方支出占主导地位。
我国现行分税制预算管理体制由于包干体制从根本上不适应社会主义市场经济发展的要求,所以,我国从1994年1月1日起实行分税制预算管理体制。
、分税制改革的指导思想)合理调节地区间的财力分配。
)正确处理中央与地方的利益关系,促进国家财政收入合理增长,逐步提高中央财政收入的比重。
)坚持统一政策与分级管理相结合的原则。
)坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
分税制改革的内容)中央与地方的事权和支出划分。
根据现行中央政府与地方政府事权的划分,中央财政主要承担国家安全、外交和
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