杭州市政府流程再造经验介绍Word格式.docx

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这些因素使得余杭经济社会有了极大的发展,余杭区是全国综合实力百强县（市、区）、中国全面小康十大示范县（市）。

尤其是在撤市设区后，东、西、北三面拱围老杭城的余杭,成了天堂的门户和杭州大都市的一个副城区。

从1999年第一次行政审批改革到现在的第五次行政审批改革，余杭区政府通过行政审批流程再造的改革创新,已经大幅度的减少了行政审批事项,提高了行政审批效率，推进了行政审批职能的归并，健全了行政审批的制度和监督机制,更提高了人们群众的满意度。

而近几年余杭区电子政务方面突飞猛进的发展，使余杭行政审批平台具有了“国内领先、世界一流”的硬件设施条件和完善的管理制度。

余杭区行政审批改革地推进,不仅仅是以行政服务中心机制创新或者电子政务平台完善来单独支撑改革创新的,而是在管理方式转变、审批流程再造、组织机构创新、信息技术完善、公职人员素质提升等各方面一起来推进整个改革

的,通过各个因素的内在逻辑和联系相互作用、相互支撑,是一个角色清晰、目标统一、相互合作的整体。

2.具体做法

按照典型的政府流程再造模型,行政审批制度的改革将不仅仅包括流程、程序的合逻辑或按照成本效率原则进行优化,同时流程再造还涉及组织结构优化、组织人员的人力资本储备提升、信息技术的完善和管理方式的转变等各个方面。

因此,以下将从环境因素、管理方式、审批流程、组织机构、信息技术、人员素质等各方面梳理余杭行政审批改革的典型事实。

2.1环境因素

外部环境大致也有以下几个方面的因素:

一是公众需求的不断提高。

余杭位于大都市杭州

其接受外部信息相对来说更加便捷,以及作为民营企业集中地,其创新意识也很早,同样对于政府工作水平的要求也相对来说更高。

同时,随着公众知识水平的提高,其已经不满足于基本的物质需求,更多的是希望接受良好的服务,而行政审批这项公共服务作为政府和公民之间最为重要的一项,对其的要求也在逐渐提高;

二是官僚组织自身的弊端。

浙江作为民营企业的集中地,小、灵活是其主要的特点,相比官僚组织机构庞大臃肿和反应速度慢的特点,政府领导也意识到这其中的问题,外加上中央政府持续提倡大部门制等机构改革,余杭区领导也意识到改革官僚组织弊端是改革行政审批的必然之路三是信息时代的到来。

信息技术的极大改善,为企业创造了巨大的经济效益,而敏锐的余杭区领导也早就意识到这一点,因此余杭区的电子政务平台一直是政府主抓的重点,而且其水平也一直走在全国前列。

而这也为余杭区行政审批制度改革提供了很好的技术支撑。

2.2管理方式

其管理方式由家长制的管理方式向以人为本的管理方式转变,这也促进了流程再造思路的推进。

具体体现在:

一是管理风格倾向于人性化。

余杭区新建的市民之家通过"

一切为了方便市民"

的理念,改变以往方便政府工作的角度,无论从简洁、温馨、大气的设计风格,还是"

简取号、细引导、亲服务、高效率"

的叫号评价系统,都彰显人性化的服务环境。

二是考评系统的科学化。

余杭区综合考评工作改变以往以上级机关满意为标准,形成了以群众满意为标准、以业绩实现为导向、具有余杭特色的"

1+X"

科学考评体系。

就行政审批制度改革来说,"

1"

是指区行政服务中心,"

X"

是指当年由区委、区政府许可明确的专项工作考核,其中一大特色是在综合考评中试点设置争先创优目标,鼓励体制机制、理念方法、手段技术等方面的创新,采取自主申报、酌情加分等形式出现。

另外以社会评价为载体,扩大民主,在镇乡、领导评价的基础上,强调"

两代表一委员"

评价、《城乡导报》、政府网站上接受市民评价所占份额。

三是系统管理的项目化。

自从引入流程再造的理念后,项目化管理一直是余杭区各级政府行动的指南。

就余杭区行政服务中心建设"

市民之家"

为例,整个"

建设都是由具体的项目管理计划,包括整体项目总体目标、组织领导、实施计划、项目评价等全面内容,就连投资项目审批代办中心等科级单位也在做项目管理手册和管理预案。

显然,项目化的管理方式推进工作,要比传统机械式工作效率高、成本低。

2.3行政审批流程再造

余杭区推进行政审批管理方式中,以政府流程再造理念来进行改革,从战略的角度上

是正确的,而且从实践的效果来说也是可喜的。

而政府流程再造的重要内容之一就是审批流程再造,那么从余杭的实践来讲,主要体现为以下方面：

2.3.1组织间与部门内部纵向的流程再造

一是组织间纵向的流程再造,即审批事项需要村（社区）、镇政府、余杭区政府三级审批的。

余杭主要调整各级机关的权限,对于跟自然人和法人紧密相关的审批权,但是其要求仅限于形式上审批,则尽量将审批权下放到镇、村（社区）一级,即做到充分授权,如下图所示。

一方面可以方便老百姓办事,另一方面可激发基层政府工作的积极性。

当然在这个过程中,余杭强调相应的监督权和执法重心下移,以及组织编制、财政供给等各方面保障,避免权力和义务不对等。

当然,组织之间纵向的流程管理还包括建立杭州市与余杭区联动机制,实现审批体系的上下顺畅和无缝对接。

组织间流程再造前后对比图

二是单个职能部门内部纵向分级管理的流程再造,即审批事项需要经过接件、科员、科长、副局长甚至局长多级审批的,余杭一方面是明确科员、科长、副局长、局长的岗位职责和审批权力,做到权职责清晰。

另一方面,强调权力重心下移,即科员能够独立审批的,就不再要求科长审批;

科长有权审批的,就不再要求副局长审核;

副局长能够有权审批的,就不再要求局长亲自过问,如图所示。

这样不仅能够发挥基层员工积极性,提高行政审批效率,而且能够清楚辨别具体审批事项负责人,激发工作人员的责任心。

同时,对各项审批工作进行分类,规范承诺事项的受理时间,使用"

一次性告知单"

等措施,完善办件制度。

部门内部流程再造前后对比图

2.3.2部门间与部门内设科室之间横向的流程再造

余杭横向的审批流程再造主要体现在两个方面:

一是职能部门间横向的流程再造,即审批事项需要建设局、工商局、环保局等多个职能部门参与审批的,要集中办理、统一办理和联合办理。

余杭一方面将可以搬进行政服务中心的职能部:

门统一进驻中心,为集中办理和统一办理创造条件。

另一方面,在行政服务中心内部又进行分类别进行专项一站式服务。

目前主要是两种做法,一种是在行政服务中心设立"

三条龙"

一站式全方位服务。

例如固定资产投资项目"

一条龙"

审批服务。

通过高度集中整合的方式,把与固定资产投资项目审批一条龙服务相关的经:

发局、建设局、环保局等24个部门和十多家中介服务机构,集中到行政服务中.心设立服务窗口,将固定资产投资项目确立、项目用地取得、建设项目设计、施工建设、竣工验收、权证办理等办理全过程建成"

审批服务体系,便于市民、企业办事和相关部门的监管。

第二种是通过设立余杭区投资项目审批代办服务中心,将所有投资项目有代办员进行全程跟踪代办,这样能够起到审批项目统筹管理的作用。

二是单个职能部门内部横向的分级管理,例如卫生局内部的公共卫生监督科与职业卫生监督科之间对于审批事项的管理,如图4-6所示。

余杭采取行政审批，许可职能归并方法,即一个职能部门相同审批权放置到同一个科室,避免科室间职责不清。

而且行政服务中心成立之后,按照《浙江省发改委、监察厅、法制办、编委办关于推进行政机关内部行政许可职能整合的意见》（浙发改社体[2008]221号）等文件指示,积极推进职能、授权、人员三到位,搭建以行政服务中心为综合平台的行政许可服务体系。

若存在不能合并整合的,则分清楚各个科室之间的具体审批事项,采取具体而特定的审批程序。

同时要对公众公布审批事项办理情况,避免审批者与被审批者之间信息不对称,避免"

暗箱操作"

的发生。

卫生局内部横向级别科室流程再造前后对比图

2.3.3政府机构与中介组织之间审批流程的梳理划分

为促进中介服务业的发展,规范社会中介机构行为,维护中介服务市场秩序,保障社会中介机构及委托人的合法权益,余杭按照《行政许可法》和《浙江省社会中介机构管理办法》等相关文件指示,一方面取消市场能够解决或者社会组织能够自主决定,且不需要行政手段的审批事项;

另一方面余杭区政府联合余杭区纪委监察局制定《余杭区中介机构考核办法》,规范中介机构行为。

主要是以"

客观、公正、适用"

为原则,以"

定量与定性相结合"

的方式,通过社会评价、委托人评价和基础工作评价,实现对各中介机构的综合评价,包括中介共性评价、行业个性评价、业主满意度评价、倒扣分项目、奖励分项目五项,且以日常评价和年度评价相结合的方式。

同时,中心建立网上中介服务机构信息库,提供信息査询等基本服务,这样的做法进一步优化了中介服务业发展的公共服务,从而推动审批制度改革。

2.4余杭行政审批的组织建设

行政服务中心就是将原本属于众多政府部门的审批、服务事项集中到单一的大厅中办理,倘若不依靠流程再造,这种新型的政府服务模式将很难发挥作用,甚至有重新退回到"

收发室"

地位的可能2。

余杭正是意识到这一点,将行政服务中心建设作为实施行政审批流程再造最重要载体,通过对机构内部流程重新梳理和优化,配套机构建设、制度完善、人员素质提升等措施,真正意义上突破传统官僚体制下以职能部门的计划和任务为出发点的工作思路,实现了按审批事项流程为核心进行服务公众的成功转型。

余杭区行政服务中心的一大亮点在于通过设立余杭投资项目审批代办中心,将审批程序复杂且对地方经济拉动效应大的民生项目通过代办员统筹项目管理,以全程免费的方式进行代办。

具体来讲,第一、通过台账制度等加强与各职能部门的横向协调关系,并且加强了对职能部门业务的监管,有利于避免职能部门寻租以及减少无故拖延的现象。

第二、通过设立项目代办计划,统筹安排各项审批工作,以行政审批流程改造的形式极大的促进了行政效率的提高。

第三、通过各种考核制度加强对代办员素质的考核,另外挂职干部挂职时间只有1年,也很难与职能部门形成利益共同体,所以能有效防止权力寻租现象的发生。

此外,项目代办对于行政权力相对人的知识和能力要求则很低,而对于代办员的素质和能力来说则要求非常高,有利于培养高素质的队伍。

当然余杭的做法是在行政服务中心的基础上又成立了代办中心,这在一定程度上增加了行政成本。

但是项目平均提前两个月开工1,这将为企业提前创造更多的利润,也将给政府带来更多的收益,更为重要的是可以创造更多的就业机会,因而是以极小的成本换来的是更大的社会效益。

2.5余杭行政审批的技术保障

电子政务作为信息技术和管理理念相结合的产物,不仅意味着信息技术在政务领域的普遍推广,更深刻的意义在于推进政府管理理念、管理体制、管理方式的转变,其实质是"

一场深刻的政府行政管理模式革命"

2。

余杭主要以网上审批系统和电子监察系统建设为支撑。

在行政服务中心物理集中、统一审批的基础上,构建了一网式、全时段"

网上行政服务中心"

强调在行政服务中心和办事窗口所属部门间,通过政务信息交换平台实现无缝对接,通过网上跨部门办公和并联审批,逐步实现行政审批、公共服务"

网上受理、网上办理、网上反馈、网上监督"

的现状。

而且强调横向联接各审批职能部门,纵向联接各镇乡（街道）便民服务中心,实现审批过程中的数据共享与业务协同、行政服务中心各进驻部门与非进驻部门的联办联审。

这样就完全打破了余杭狭长地理行政区划办事不便的问题,而且建设电子监察系统,对于通过中心门户网站注册后申报事项成功后进行内外网（内网设置的环节与各部门实际审批环节一致）数据的时时监控,这样推进了权力阳光运行机制,摆脱了以往"

重审批轻监管"

的做法。

2.6余杭行政审批的人员素质建设

政府流程再造的核心是流程管理,但无论是流程的梳