中国养老保险制度及改革回顾Word下载.doc
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该决定统一了劳动保险待遇的开支渠道,规定企业要按工资总额的3%提留劳动保险基金,劳动保险基金由企业的工会管理,其中70%留给基层工会用于支付各种劳动保险待遇,30%上缴全国总工会,由总工会在全国范围内调剂使用。
1955年12月,国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》,建立了针对政府机关事业单位工作人员的养老保险制度。
与企业养老保险制度不同的是,机关事业单位工作人员的退休金由国家财政负担,并由人事部门进行管理。
1958年,国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》,统一了企业职工和国家机关工作人员的退休制度。
该规定放宽了退休条件,男性和女性退休养老的工龄要求分别从25年和20年降低为20年和15年,同时将集体所有制工业企业纳入养老保险制度的实施范围。
至此,几乎所有的城镇全民所有制企业、机关企事业单位都建立了相应的养老保险制度。
从筹资方式看,这种制度属于现收现付制现收现付制:
是一种以横向平衡原则为依据,以同一时期正在工作的所有人的缴费,来支付现在保险收益人的开支的制度。
以养老保险为例,现收现付制是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。
它根据每年养老金的实际需要,从工资中提取相应比例的养老金,本期征收,本期使用,不为以后使用提供储备。
。
由于当时人口年龄结构轻,国家承诺的养老保险待遇水平比较高。
这为以后我国改革现收现付制增加了难度。
这种退休费用全国统筹的局面一直延续到“文化大革命”之前。
在1966—1977年“文革”期间,工会组织被撤销,社会保险工作陷入一片混乱无序之中,养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。
为了应对这种局面,财政部于1969年2月下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》,规定国营企业一律停止提取劳动保险金,企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支,改在营业外列支。
从此,我国不再统一筹集养老保险基金,每个企业按照各自的养老金负担筹集费用,于是,养老保险制度也丧失了其应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。
在当时,退休费用的多少对企业的影响不大。
企业只是代国家发放退休金,社会保险实际上变成企业保险。
另外,从退休金的筹集形式看,当前一代退休人员的退休金是从当期的企业利润中提取的,在本质上还是一种完全的现收现付的养老保险制度。
二、经济体制改革初期的养老保险制度
自1978年我国开始对外开放和经济体制改革以来,原有的由企业发放养老金的做法弊端逐步显现,这主要体现在不同企业之间养老保险负担不均所引发的矛盾上。
在这段时期,改革养老保险制度正是从解决这一矛盾开始的。
国家于1983年和1984年进行了两步“利改税利改税:
是指把以往国家上缴利润制度改为向国家缴纳企业所得税,企业的税后利润再按照一定办法在国家与企业之间进行分配,余下的部分由企业自己支配使用。
”,在这种背景下,以前作为营业外列支的劳动保险费用不再是无关紧要,而是与企业能够留存的利润多少有直接关系。
所以,老职工多的企业便开始“发现”自己身上的退休包袱过重,严重影响企业未来的发展,新老职工的矛盾也开始凸显。
相反,一些新办的企业职工年龄结构轻,历史负担小,因而发展较快。
面对新老企业负担不均的问题,各级政府开始意识到养老保险制度改革的重要性,并把养老保险制度改革看成是整个经济体制改革的配套措施。
在这样一个大背景下,退休费用社会统筹机制退休费用社会统筹机制:
改变企业各自负担本企业退休费的办法,改由社会保险机构或税务机关等社会保险管理机构在一定范围内统一征集、统一管理、统一调剂退休费用的制度。
开始在国有企业试点推广。
在这段时期,政府和社会逐步改变了以前对非公有制经济的看法,意识到非公有制经济在国民经济发展中的重要地位,提出要大力发展集体、个体、外资等非国有经济成分,建立与我国生产力发展水平相适应的多元所有制结构。
这在客观上要求建立一种适应多种所有制发展的养老保险制度。
以前的养老保险制度只是建立在国有经济基础之上,尽快拓宽养老保险覆盖面成为政府的当务之急。
针对这种情况,1980年国务院颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定》和1983年劳动人事部颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》都要求中外合资企业按照国营企业标准支付职工的劳动保险费用。
1983年国务院颁布了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》,规定城镇集体企业应根据自身经济力量,在缴纳所得税之前提取一定数额的社会保险金,逐步建立社会保险制度。
综上所述,市场经济体制改革推动了我国的养老保险制度改革。
在经济体制改革初期,为了均衡不同企业之间的养老保险负担,我国改变了由企业提供养老保险的局面,推进了退休费用的社会统筹;
同时,拓宽了养老保险制度的实施范围,除了私营企业、乡镇企业职工外,几乎所有类型企业的职工的社会保险都有法可依。
’然而,从筹资方式来看,此时期的养老保险制度仍然属于现收现付制。
三、20世纪90年代以后的养老保险制度改革
我国传统的社会养老保险责任完全由国家和企业承担,实行的是完全的现收现付制。
在人口年龄结构年轻的时候,通过当期在职人员的缴费来支付当期退休人员的养老金不会存在问题,但进入20世纪90年代以后,由于我国养老保险制度内的赡养率迅速上升,同时也受到世界上其他国家改革养老保险制度的影响,人们开始担心现收现付制能否维持下去。
我国养老保险开始在筹资模式上进行改革探索与尝试。
1991年6月,国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,开始对养老保险的筹资模式进行改革。
该决定明确提出要改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法,实行国家、企业、个人三方共同负担,职工个人按本人工资的3%缴纳养老保险费,并逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。
1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了我国社会保障制度改革的三个原则:
第一,建立多层次的社会保障体系。
第二,按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。
第三,建立统一的社会保障管理机构。
提高社会保障事业的管理水平,形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。
社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。
社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。
建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织,监督社会保险基金的收支和管理。
社会保险基金经办机构在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下,可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券,确保社会保险基金的保值增值。
该决定在养老保险制度改革方面的一个重大突破就是肯定了个人账户的作用,提出了城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式。
1994年,社会统筹和个人账户相结合的试点工作开始全面推开。
1995年3月,国务院在试点工作的基础上,颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。
该通知进一步明确了我国城镇企业职工基本养老保险制度的改革方向是社会统筹与个人账户相结合,并考虑到各个地区的实际情况不同,在附件中提出了两种“统账结合”的具体实施方案,供地方自由选择,各地还可以根据自身情况进行调整。
方案一是“小统筹大账户”,强调个人账户的激励作用。
方案二是“大统筹小账户”,强调社会统筹的作用。
由于我国养老保险的统筹层次本来就是以县、市为主,允许地方选择具体实施方案的做法造成了全国各地养老保险缴费和待遇水平相差很大,进一步导致职工跨地区、跨部门流动异常困难,国家难以调控和规范。
为了扭转这种混乱的局面,国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》
(国发[1997]26号文),明确要在全国范围内建立统一的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度,其中社会统筹采用现收现付制,个人账户采用基金积累制基金积累制:
所谓“基金积累制”,是指参加养老保险的在职劳动者,通过他和他的雇主在其工作期间的缴费,把一部分劳动收入交由社保经办机构,并将这些不断积累的资金用于投资,等参保人退休后,该基金再以积累的养老金和投资所得回报向他兑现当初的养老金承诺。
这是一种把劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用的制度安排。
根据国发[1997]26号文,我们通常将所有的参保人员划分为三类——“老人”、“中人”和“新人”。
“老人”,即在国发(1997]26号文实施前已经离退休的人员;
“新人”,即在国发[1997]26号文实施后参加养老金计划的职工;
“中人”,即在国发[1997]26号文实施前参加养老金计划、实施后退休的人员。
国发[1997]26号文还强调要进一步扩大养老保险的覆盖范围,基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工,并规定基本养老保险基金实行收支两条线管理,要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。
国发[1997]26号文在我国养老保险制度改革历程上具有里程碑意义,它标志着我国养老保险制度从完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制部分积累制:
部分积累制也称“部分基金制”,是现收现付制和完全积累制两种模式的结合。
在部分积累制情况下,退休人员的养老金一部分来自于现收现付式的筹资方式,另一部分来自于完全积累式的筹资方式。
与完全基金制和现收现付制的两种方式相比,部分基金制既保持了现收现付制下的代际间的收入再分配功能,又能通过部分资金积累,降低现收现付制下当代人的负担与完全基金制下货币贬值的风险和资金保值增值的压力。
转轨。
尽管在转轨过程中暴露出的许多问题使学界对我国是否应该实行“统账结合”模式还存有争议,但直到现在,我国依然坚持的是“统账结合”模式。
国发[1997]26号文虽然明确了我国养老保险制度的改革方向,但是却忽视了一个重要问题,即如何解决制度的转轨成本。
为了解决这个问题,尤其是个人账户空账的问题,中央财政从1998年起连续每年大幅增加养老保险支出,用于补贴部分省市的养老金支付缺口。
2000年8月,党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”,同时设立“全国社会保障基金理事会”,负责管理运营全国社会保障基金。
全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金,是国家重要的战略储备,主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。
这些措施虽然取得了一定成效,但是转轨成本问题一直没有得到根本解决。
2005年12月3日颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号文)。
该决定指出,“坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则,完善政策,健全机制,加强管理,建立起适合我国国情,实现可持续发展的基本养老保险制度”。
从国发(2005]38号文的具体内容来看,我国依然坚持“统账结合”的改革方向,但对具体的养老保险制度养老设计进行了调整和完善。
具体表现在:
①做小做实个人账户。
此次改革调整了社会统筹
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