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F842.6文献标识码:
A 文章编号:
1007-7685(2011)06-0054-04
我国于1982年开始农业保险试点至今已有近30年的历史,但农业保险存我国的发展却极度缓慢,且一度出现萎缩。
促进资源节约型、环境友好型农业(本文简称为两型农业)的发展,要确保农业的基础地位不动摇和农业的稳步发展,农业保险立法是其基础保障。
一、农业保险对两型农业建设的意义
(一)农业保险是建立现代农业生产体系的现实选择
现代农业如何克服农业本身的弱质性实现其稳定发展,是当今各国所面临的重大课题。
农业是弱质产业,具有遭受天灾的极大可能性和不可预见性,发达国家为避免自然灾害对农业造成的损失、保护农业的发展和农户的积极性,纷纷采用政府补贴等方式对农业予以支持和扶助,其中以农业保险的方式最为普遍和有效。
纵观世界各主要国家现代农业发展的历史都是与农业保险立法的发展紧密相连的。
美国从1938年开始颁布《农作物保险法》、日本1929年颁布实施《家畜保险法》、1978年西班牙制定《农业保险法》、1973年菲律宾制定《农作物保险法》等等,经过一百多年的实践证明,各国对农业保险的投入对于本国的农业发展起到了非常重要的作用,建立现代农业生产体系,农业保险已成为适应农业发展的必然选择。
(二)农业保险是建设两型农业的内在要求
两型社会建设的一个重要内容是建设现代化的农业生产体系,包括积极发展现代农业,加强农业基础建设,不断优化调整农业产业结构,提高农业综合生产能力。
要实现这一重大举措,就是要为农业发展提供基础性的法律保障。
针对农业生产自身的特点,农业保险成为建设现代农业不可或缺的重要内容。
按照两型社会建设的要求,要创建统筹城乡发展的体制机制,应建立农业投入保障机制,提高财政支农资金绩效,提高农业综合生产能力。
这就需要建立农业大灾风险转移分散机制。
无论是发展循环农业还是生态农业其风险存在都是必然,如何转移风险,促进发展,保证农民增产增收,使农民无后顾之忧,是实现农村社会协调发展及城乡协调发展的关键,也是建设两型社会的内在要求。
从我国农业发展的趋势看,我国农业处于从传统农业向现代农业的转型阶段,农业生产向集约化、市场化、国际化方向迈进,农业生产面临着向传统和国际挑战的双重机遇,建设两型农业不仅仅是以高科技手段促进农业发展就能完成的,还需要给予法律和制度保障,以“资源节约和环境友好”为总体要求创新投融资机制。
以农业保险为保障机制的支农措施对于转移农业风险,减轻政府负担,顺利实现两型社会建设的目标,具有不可替代的作用。
二、农业保险立法是实现两型农业建设的法制保障
两型社会是和谐社会的具体化,体现了科学发展观在实践中的升华。
和谐社会首先是法治社会,胡锦涛总书记把社会主义和谐社会的基本内涵概括为“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。
在该阐述中,“民主法治”被放在了首位,这绝不是偶然的。
其内容属于政治文明的范畴,是构建和谐社会的理性基础。
对于任何一个国家来说,法治本身就是一个制度性、根本性的问题,它可以为解决社会矛盾、实现公平与正义、塑造诚信友爱的社会精神创造一种基本的环境。
所以,和谐社会一定是法治社会,两型社会中“资源节约型和环境友好型”是对“人与自然和谐相处”原则的具体落实,是在科学发展观的指导下,建设人与自然和谐发展、人与人和谐共生的社会。
要实现生产发展、生态良好、生活富裕的社会主义和谐社会,必须走两型社会建设的道路。
(一)就任务而言,农业保险立法为两型农业建设提供保障
两型农业的核心价值在于构建农业生产的资源节约以及农业生产与自然环境之间的和谐共处,实现农业与其他产业之间的全面协调可持续发展。
实现农业生产资源节约和环境友好的前提是保障农业生产的基础地位和稳步发展,不能为节约资源而限制农业的发展,也不能为了发展农业而损害环境。
“靠天吃饭”这是传统农业生产的一大特点,虽然随着科技的发展,这种情况有所改观,但是自然灾害和意外事件对于农业的影响不容忽视。
因此,在提高科技水平的同时,给农业生产以制度和法律保障是必要的,也是世界各国保障农户利益和国家利益、发展农业经济的通行做法,其中主要以农业保险立法为切实可行的措施。
我国要建设两型农业应制定和完善农业保险的相关制度,确保农业生产在两型社会建设中完成其相应的任务。
(二)就世界农业发展大背景而言,农业保险立法有利于两型农业建设与WTO规则相适应
随着我国加入WTO,农业发展环境发生深刻变化。
其中,最为突出的是我国农业不得不直面国际市场低价农产品冲击,丧失竞争优势。
同时,我国是自然灾害多发的国家,农业生产中的不确定因素较多,对农业采取直接补贴等方式不但不被WTO规则所认可,也加重了政府的负担。
而根据WTO规则,对于农业生产相关的自然灾害保险则不予限制,属于免除消减承诺的补贴,如WTO农业协议附件2中第7款“收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与”的规定与第8款“自然灾害救济支付”的规定就属于此种情况。
因此,我国在适用该协议保护农业生产时有较大的空间,即通过建立并完善农业保险制度保护我国农业生产的发展,为两型农业建设提供法律保障。
三、我国农业保险立法的现状
(一)我国没有制定农业保险的专门法律
1985年,国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》第二条规定:
本条例适用于经营各种保险业务的企业,规定了农业保险可以适用该条例,可以看作是农业保险的单行法规。
但到1995年颁布的《中华人民共和国保险法》第一百四十九条规定:
国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定。
其结果是将农业保险排除在《保险法》适用范同之外,同时宣布《保险企业管理暂行条例》失效,农业保险也就没有了单行法规的依据。
在其后的《保险法》修订中都明确了农业保险由法律、行政法规另行规定,并没有将农业保险纳入其适用范围。
在农业保险试点的过程中,也没有出台相应的农业保险条例,导致农业保险经营一直无法可依。
(二)农业保险的相关配套法规不完善
在保险法中关于农业保险立法予以回避,在农业法中也只是进行了笼统的规定。
《农业法》第四十六条规定:
同家建立和完善农业保险制度。
同家逐步建立和完善政策性农业保险制度。
鼓励和扶持农民和农业生产经营组织,建立为农业生产经营活动服务的互相合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。
农民保险实行自愿原则,任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。
除此之外,没有对于农业保险的其他法律规定。
这些抽象的规定并不能为开展农业保险者提供具体的法律指引和强大的法律保障,更不能为农民分担风险、合理配置资源、调动农民的生产积极性,为“资源节约型、环境友好型”农业生产发展保驾护航。
四、以农业保险立法建设两型农业的建议
法律法规的缺位,导致农业保险的性质、经什主体、经营品种、经营方式都没有统一的标准,极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展。
在现代农业发展中,与“资源节约型、环境友好型”农业生产发展相适应的农业保险经营更是无法可依。
我国亟需建立一部适用于“资源节约型、环境友好型”农业生产发展需要的农业保险法律法规。
在目前农业保险法还未出台的情况下,针对两型社会试验区的农业建设,提出以下建议:
(一)建立政府支持长效机制
1.树立“准公共产品”的意识。
建设两型社会的主导是政府,因此政府首先应加强农业保险或者“准公共产品”的理论认识,树立政府介入和主导意识。
农业相对于其他产业处于基础地位,是关系国计民生的重大问题,农业保险的最终受益人是农产品的最终受益人,即消费者,也就是普通老百姓,这就决定了农业保险具有“准公共产品”的性质。
公共产品是由政府提供的,因此,政府应树立责任意识,为农业保险提供支持。
2.加大财政补贴力度。
政府应出台优惠政策加大对农业保险的投入。
在中央财政提高农业保险补贴比例的基础上,各级财政应大幅度提高对农业保险业务尤其是种植业、养殖业、水产业的补贴。
通过法规、规章、政策建立长期的补贴机制,保证两型农业建设地区主打产品的稳步发展和农业生产抵御灾害能力的提高。
3.建立人才培养机制。
农业生产经营的特殊性和复杂性决定了农业保险的特殊性,我国农业保险发展缓慢的原因之一是缺乏这方面的技术人才。
商业保险发展过程中都重视人才的培养,除有一批高级专门人才对商业保险进行研究外,还有一大批一线工作的保险工作人员,各大保险公司都建立了相应的人才培养机制。
为解决农业保险人才奇缺的状况,政府应采取多种形式,如委培、函授等,培养农业保险业务骨干,确保农业保险的人才需求。
(二)设立农业保险主管部门
农业保险本质上是一种财产保险,和其他商业性质的财产保险一样是一种风险转嫁、损火分摊的经济补偿制度。
但农业保险在保险标的、可保风险、保险利益、理赔等方面有其特殊性。
农业保险的经营成本高、获利少、风险大,这与商业保险公司追求低成本、高获利,低风险的经营目标不一致,使得农业保险的拓展非常困难。
因此,农业保险的推行应当主要依靠政府的财力支持和政策支持。
从国际上看,成功推行农业保险的同家,最初都是政府设立专门的保险机构,统一管理农业保险对农作物、牲畜遭受的灾害进行补贴,有政府主管部门承保。
按照中央建设两型社会的精神,结合我国两型社会试验区的情况,利用两型社会的优惠政策,更大限度的发挥地方政府的职能,在推行农业保险方面,政府应成立专门负责农业保险的机构,主导和协调农业保险的展业、投保、理赔事宜。
(三)明确农业保险立法的性质、目标和原则
农业保险是政策性保险,作为一种农业发展和保护制度,它对相关法律的依赖程度相当大,尤其需要专门的法律来规范。
更为准确地说,法律只是保障形式,农业保险真正需要的是国家对其给予的政策性扶持。
农业保险受自然环境的影响较大,各地的自然环境千差万别使农业保险不同于商业保险具有业务的相对稳定性和高回报率,需要国家对于农业保险进行及时的调整,相对于商业保险具有明显的政策性特征。
两型社会试验区享受国家的相关优惠政策,在农业保险方面也应该发挥更大的政策优势,推进农业保险的实行。
农业保险应以保护农业生产,分担农业风险为目标。
两型社会是可持续发展的社会,“资源节约型,环境友好型”社会不仅仅是节约资源和保护环境,更不应该将二者割裂开来。
而应该是同一的、相辅相成的,节约资源的目的是为了保护环境,保护环境需要对资源的有效利用,从而追求高效、统一的经济发展与人的发展相协调。
然而,环境本身不是一成不变的,相对于农业生产而言,自然环境所带来的风险,无时无处不在,而农业本身抵御自然风险的能力有限,这就要求政府采用农业保险的方式分担风险,确保农业的稳步发展,和农民收入的稳步增加。
农业保险应确立强制保险与自愿保险相结合的原则。
农业是国民经济的基础产业,又是弱质产业,面临着自然灾害风险和市场风险的双重危险,建设两型农业是国家提出的农业发展宏伟目标,要实现这一目标,仅仅依靠农民自愿参加农业保险,在目前的情况下是不可能的。
因此,我们应该借鉴发达国家对于农业保险采用强制性的做法,对国计民生有重要意义的水稻等粮食作物和猪、鱼等养殖业和形成规模的林业等列入法定保险范围,实行强制保险。
对于达不到规模的农户,以及果树、园艺作物、旱家禽等,实行自愿保险。
(四)创新农业保险发展模式
目前,我国农业保险试点所采
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