基于失地农民权益保护的农地产权制度改革1Word下载.docx
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一、农地产权制度的缺陷
产权主体模糊
尽管我国现行法律规定,农村土地归农民集体所有。
但是,现行法律对“集体所有”模糊的规定导致在现行农地产权制度下,“谁”真正拥有土地并不明晰。
首先,“集体所有”是个人所有权基础上的共有?
还是“集体组织”或“集体组织法人”所有,农民集体与农民个人到底是怎样一种利益关系?
个体农民在集体中应当享有什么权利?
诸多问题,法律都未作明确规定,使得集体与农民在权益关系上往往很模糊,形成“人人有权,人人无权”的局面,这种集体所有制下的农村土地也成了一种公共品。
其次,法律虽然规定土地为农民集体所有,但“集体”实际上被界定为乡、村和村民小组三级,到底农地属于哪一级集体,现行法律规定较为含糊。
最后,家庭承包责任制后,原先政社合一的乡政府的经济管理职能完全剥离,成了纯粹的一级行政机关;
而过去的村级集体组织——生产大队也已解体,新的主要承担经济管理职能的村级集体组织尚未普遍建立;
至于村民小组,并不具有独立的法人资格,这就使农村土地的产权主体带有明显的虚拟性,“农民集体”只是一个看不见、摸不着的抽象法律概念。
因此,农民集体所有实质上是一种产权主体缺失的土地所有制。
所有权权能残缺
《土地管理法》规定,任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地;
任何单位和个人进行建设,需要使用土地的必须依法申请使用国有土地,依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
这就意味着,一切组织和个人的非农建设用地,都不能直接从农地所有者手中获得,一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者,而只能先由政府将土地征为国有。
然后出让给用地者。
同时,国家垄断了土地一级市场,对农村集体土地先征后让,虽然也给予土地所有者一定的征地补偿,但数额远远低于土地市场交易价格。
这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的剥夺,从而使农村土地的集体所有权权能残缺。
承包经营权不完善
我国农村土地权属关系中,农民拥有的土地承包经营权是从属于土地集体所有权的,而土地集体所有权事实上又从属于国家行政权利。
这样,农民的土地承包经营权就完全取决于政府的意愿,处于不稳定之中。
首先,承包期限不稳定。
由于农民的土地承包权是以人均形式取得的,所以人口的增减变化成为了地方政府变更农户承包地的当然理由。
据调查,大约30%已经和农民签订30年土地使用合同的地方政府非法调整或占用农民生产用地。
其次,承包经营权权能不确定。
农民的土地承包经营权是通过签订承包合同,由双方约定取得的,这就使土地的承包权具有一定的约定性和不确定性。
而且,某些地方政府强制农民改变土地用途,农民对承包土地的经营项目无权自主选择,不能追求自身利益的最大化。
最后,承包经营权结构不完整。
我国的土地承包经营权主要表现为耕种权、部分收益权和极少量的处分权,是一种残缺的权利,导致农户在面临侵权时缺乏自我保护的手段和能力,也缺乏声张正义的权利基础。
土地转让权缺失
我国土地转让分为所有权转让和使用权转让两种形式。
农地所有权的流向是从农民集体转移到国家。
在这种所有权流动过程中,土地的供给方是农村集体,需求方是国家,两者的市场地位和谈判能力严重不对称。
政府处于绝对垄断地位,农村集体则完全如同局外人,无权就土地转让事项直接与用地方谈判,处于接受最后通牒的被动地位,因而土地征用价格普遍较低,致使农民利益严重受损。
农地使用权的流转主要发生在农户之间或村集体与村外经济组织之间,并且是一种“地下”状态。
在这种使用权流动过程中,由于农民个人拥有的信息不充分,土地交易数量小,市场规则不完善等原因,一般不能形成体现农地供求关系的均衡价格,从而损害出让土地农民的利益。
而农村集体组织一般不具备作为全体农户经济利益代表的经济组织基础,因而也无法通过其决策行为来影响农地流转市场,这也会导致土地转让价格过低,损害农户权益。
土地收益权残缺
土地收益主要包括农地产出收益和土地产权转让收益。
20XX年,全国取消了农业税,农地产出的分配格局开始向农民倾斜,但由于农资价格不稳定、成本上涨、农业经济效益低下,农地收益风险仍很大。
同时,农村许多配套改革尚未启动、乡镇政府机构庞大、村民自治缺乏民主、农村教育和公共设施经费自筹等一系列问题尚未解决,导致乡村两级组织乱摊派、乱收费现象严重,农民负担反弹、利益受损仍在所难免。
在土地产权转让中,国家单方面规定征地标准,并且规定国家征地的受偿主体是集体经济组织,而不是承包经营农户。
在这样的制度安排下,国家低价征用土地后高价出售,剩下的又被乡村干部截留一大块,失地农民得到的收益仅占土地收益的5%~10%。
他们根本无权参与征地补偿费标准和补偿费分割比例的谈判,无法分享农地非农化带来的土地增值收益,其土地收益直接受到集体性侵害。
二、模糊产权制度下失地农民权益受损
产权主体模糊导致政府越权处分土地
由于农地产权主体界定不清,政府当仁不让地承担起产权主体的责任,行使起农民代理人的职能,按照自己的意愿处分土地,形成一种虽然不是出于农民本意,但事实上存在的农民和政府之间的委托一代理关系。
然而,政府官员不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”,而是追求自身利益最大化的理性“经济人”,在追求地位、权力、金钱和职位的过程中,其行为并不必然最大限度地追求社会利益。
在土地征用净租金巨大且递增的驱动下,政府凭借行政权力侵犯农民土地权益。
而作为农民和国家双重“代理人”身份的村级组织,其行为往往陷于机会主义的窠臼,难以有效保护农民利
益。
农民仅仅是名义上的土地所有者,并不能与政府就土地征用讨价还价,有效对抗政府侵权,无法保护自身的土地权益。
土地集体所有使农民缺乏维权动力
一方面,土地集体所有使农民平等地拥有对集体土地“人人有份”的成员权,能够保证农民失去土地之后通过村内剩余土地的调整重新获取土地。
因而,即便农民感到土地征用中权益受到侵害,也会随着土地的重新调整、产权侵害的分摊而失去进一步维权的动力。
另一方面,土地集体所有意味着单个农民的维权行动很难阻止社区其他成员对其维权成果的分享,尤其在这种维权行动能否取得成功还存在很大疑问的情况下,维权行动更容易产生“搭便车”现象。
在这种情况下,很难形成农民维权的激励机制,面对限制性低价甚至无偿征占农地,无人出面进行干预和制约,必然导致土地权益受损。
承包经营权不完善使农民权益流失
土地被征用后,失地农民获得的征地补偿标准是以征收土地的原用途为参照进行的。
但农民所拥有的土地承包经营权使其只能在承包地上按照承包合同约定的用途种植各种农作物,不得用于非农建设,因此,农民也理所当然地接受征用农地所给予的原用途补偿费,补偿标准偏低。
而土地集体所有权经济实现依存于户籍制度的村籍福利,也随着失地农民失业、户籍转为非农户籍而丧失掉。
尤其是在经济发达地区,失地农民不仅失去了土地承包经营权,更失去了村籍所决定的集体优先就业、养老、医疗保障等福利。
土地发展权受限使农民无法分享土地增值收益
农地所有权权能的残缺使农民的土地承包权和转让权被严格限定在农业用途范围之内,农民无权随意改变土地的农业用途。
这种制度安排客观上使得现有法律仅仅只能保障农民使用农地时的权利,当农地一旦通过土地征用转变为非农建设用地时,现行法律对农户承包经营权的确认和保护就会全部嘎然而止。
而农地转为非农建设用地后,是按照土地城市用途的市场价格在二级土地流通市场上流转,引起农地价值增长。
然而,目前的土地补偿标准既未考虑土地的间接使用价值、非生产性收益,也未考虑土地对农民的就业、社会保障及土地非农化后的增值因素,即未包含农地发展权的收益,其结果是将农民和集体拒之于土地增值收益之外。
三、保护失地农民权益,完善农地产权制度的路径选择
保障农民集体的农地产权主体地位
从法律上明确并保障农村的土地归农民集体所有。
明确农村土地所有权主体是农村集体经济组织,赋予农村集体经济组织以法定权利和民事权利,使之依法成为农村土地集体所有权主体。
农民集体拥有农村土地的全部产权,包括土地的占有权、使用权、收益权、处分权和转让权。
修正现行法律中关于农地所有权主体模糊的规定,明确将土地所有权界定到村级集体经济组织。
在没有村级集体经济组织的社区界定为行政村,而在由行政村行使土地承包权的前提下,农户承包的土地区域范围应与之相对应。
任何个人、组织和单位不得侵犯农民的土地产权。
城镇建设和工业化要占用农民土地的,要征得农民的同意,给予充分的经济补偿,并且要妥善安置失地农民的就业和生活,保障农民的合法权益。
政府的责任是明确界定和严格保护土地产权,不能代替农民行使土地产权。
给予农民长期稳定的土地使用权
从法律上明确并保障,在坚持农民集体拥有土地终极所有权的前提下,允许单个农户永久地使用承包土地。
土地使用权的确立不再由集体通过分配的准行政方式进行,而是通过基于市场原则的合同方式进行,并将转让、处分、抵押、继承等农地产权束中一些无归属的权能与使用权合并,由土地使用者掌握,同时使制度安排长期化。
如果农户获得了有法律保障的土地永久承包使用权,就有可能克服农业经营中的短期行为,增加农业长期投资,促进农业经济持续稳定增长。
另外,国家还应制定和颁布土地承包权的标准合同,实施规范化的承包合同管理。
合同内容应包括土地承包权限范围、承包期限、合约双方的权利义务、对违约的处罚等。
健全土地收益分配制度
首先,要严格区分公益性用地和经营性用地,并以立法形式明确界定“公共利益”的范围,杜绝以“公共利益”的名义侵吞农地转为非农用地的行为。
其次,要提高征地补偿标准,完善征地补偿机制。
补偿标准的确定要遵循市场原则,考虑土地的生产性收益和非生产性收益,以体现农地的市场价值;
补偿方案不能由行政机关单方面作出,应由政府和农民双方平等协商确定;
征地方案及补偿标准要与被征地农民见面,实行“阳光操作”;
土地补偿收益主要归农民所有,各级政府不得层层截留。
第三,规范征地程序。
在现有土地征用程序的基础上,建立土地征用目的审查制度,强化征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度,增加工作透明度。
健全土地征用过程的社会监督机制,通过建立公众参与、公开查询、举行听证及举报等制度,加强社会对征地过程的监督,确保被征地农民的知情权、参与权和监督权。
同时,要建立土地纠纷仲裁机制,明确申诉的程序和专门的仲裁机构,确保农民的申诉权,将土地征用纳入规范化、法制化的轨道。
第四,要妥善安置失地农民。
有条件的可以逐步将失地农民纳入社会保障体系,确保农民不因失去土地而生活无着落。
建立完善的土地流转制度
主要是建立和完善土地产权交易和使用权转让市场。
在产权交易市场方面,主要是规范政府的征地行为,确保农户的合法权益。
在使用权转让市场方面,主要是杜绝黑市交易,建立阳光市场,保护交易双方的合法权益。
但不论是哪类交易市场,土地交易的主体可以是原始出让人和原始受让人,也可以是再
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