宅基地确权登记方案情况分析基于浙江省缙云县和嵊州市的研究Word文档格式.docx

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第一，宅基地确权给农户带来的收益并不明显，因为目前的制度安排没有为宅基地资本化带来可能性，绝大多数农户（除了城乡接合部）都难以享受宅基地资本化可能带来的潜在收益；

第二，现行确权方案成本较高，尤其是违章处理的方案，使得农户更倾向于维持现状。

关键词：

宅基地；

确权；

政策分析；

调研报告；

农户；

缙云；

嵊州；

浙江

1引言

农村宅基地制度是一种具有中国特色的土地制度。

《宪法》第10条规定：

“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有；

宅基地和自留地、自留山也属集体所有。

”而宅基地就是农村的农户或者个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。

宅基地是农民在集体中拥有住宅的基础条件，然而，宅基地的所有权并不归属于农民，这使得宅基地作为一种无形资产，无法合理的为农户创造额外的经济价值。

因此，推进农村宅基地确权登记工作是政府工作的一大重点，也是为将来进行抵押、流转提供保障。

一般意义上的政策实施效果，并不仅仅只是本地区的经济发展情况，更多的是一种整体社会发展进步的程度。

根据传统的研究，政策绩效通常涵盖了从政府获得资源到社会感知政府行政成果的全过程，不单单是政府的某一方面的成果，这个过程包括了政府政策实施的成本，透明度、质量、创新、服务等各个方面，既有数字上的成果显示，也有社会意义上的成效。

对宅基地确权登记政策方案效果的考核，如果考虑到成本支出，就有发证过程中的人力资源支出，工本费，组织工作，政策制定等方面，而这些数据较为难得，也不是本研究关注的重点；

就整个政策实施过程而言，宅基地确权登记是一个长期的工作，无法一蹴而就，整个考核时间较长，而成果在短期内并不可见。

因此，本研究选择从农户的角度来分析宅基地确权政策实施的效果，着重考量当地的政策方案是否考虑了农户可以通过抵押等途径获得资本收益的增值。

在以往的文献中，有很多关于农村宅基地的研究。

学者从宅基地的发证困难、流转机制、流转法律问题、退出机制等各个角度出发，对宅基地问题进行探讨。

而针对宅基地政策方案施行中推行不畅的方面，研究则较少。

因此我们主要参考了关于这方面研究的一些文章。

我们认为农户能够参与到整个宅基地确权登记过程主要在中期政府政策宣传以及后续登记发证过程，而从这两个过程能够反映政策方案执行的效果的，一是政府政策宣传程度，也就是农户对政策的了解与认识，二是农户参与确权登记的积极性以及最后的发证率。

因此，我们主要从农户的满意度来考虑政策实施效果。

参照相关研究的问卷分析方法，我们设立了了解程度、服务人员态度、对政府机关的信任程度以及参与意愿几个因子来分析农户的满意度，并在每个因子角度下设立多个问题进行问卷设计，并结合访谈的形式来获取更详实的信息，以更全面地认识到问题所在。

2制度背景

2004年2月，中共中央发布了新世纪以来关于三农问题的第一个一号文件，指出要“按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。

”此后6年，中共中央一直关注于三农问题，推动农村发展与农业进步。

2011年，为切实落实《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号），国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号），进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，三部门联合下发该意见。

这一文件的发布，推进了农村宅基地确权登记工作。

2014年，中共中央再次发布一号文件《关于全面深化农村改革加快农业现代化的若干意见》，在文中提出了深化农村土地制度改革，尤其是农村宅基地管理制度的完善。

之后，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局五大部门联合发布了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》。

这些文件的发布，强调三农问题的重要性，也体现出宅基地确权登记工作的重要性，特别是在之后的不动产登记制度和土地市场的完善。

在党中央和地方政府各个部门的领导下，农村宅基地确权登记工作一直在如火如荼的进行中。

浙江省响应党中央的号召，积极开展各市宅基地确权工作，各地方政府根据本地区农村宅基地现状，因地制宜，制定了适合本地宅基地确权登记工作开展的一系列方案。

浙江省政府办公室依据《国土资源部农业部财政部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）、《国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）等文件的指示，出台了《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》，明确提出加快全省农村宅基地确权登记发证工作。

同时意见还指出了宅基地确权登记发证的重要意义，对不同时间段的宅基地有了大致的确权要求，也提出了要严格按照“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则认真进行宅基地发证登记工作。

而在本报告调研的几个地区，宅基地确权方案都有自己显著的地区特点。

丽水市缙云县，地处浙江省西部山区，经济发展较为落后，宅基地确权登记率较低，不足20%。

为促进缙云县宅基地确权登记，缙云县政府高度重视，出台了一系列政策，较为详细的规定了在宅基地确权中的一些问题，同时联合国土局、房管局等相关部门，特派一支工作小组下乡为农户零成本办理宅基地使用权证和房产证，受到了当地农户的普遍欢迎。

除此之外，缙云县农村宅基地“未批先建”、“批少建多”以及老房子历史遗留问题较为显著。

绍兴市政府在2014年按照中央和浙江省政府的要求，发布了绍兴市《关于加快推进集体土地范围内房屋登记发证工作的指导意见》，详细地规定了不同年代宅基地的处理方案以及少批多建、未批先建等等宅基地权属问题，更根据宅基地用房的性质制定了不同的处理方法。

在绍兴市嵊州，农村宅基地显示出一个较为明显的特征——宅基地外围院子较大，且不计入宅基地范围。

嵊州市整体外出务工人员较多，并且宅基地前期建设规划较多，很多农户的宅基地确权为村集体统一登记办理。

此外，宅基地确权方面的问题主要包括土地纠纷问题较多、确权涉及社保等。

在2015年年初，嵊州市明确提出将在2015年9月全面完成，但从目前情况来看，目标实现存在较大困难。

如何将宅基地确权登记工作顺利推展开来，并且让宅基地政策受益于广大农户，是地方政府正迫切需要解答的问题。

3研究计划制定和地区选择

基于上述背景，项目组制定了以代表性地区情况调研为主，相关文献查阅和政策分析为辅的研究原则，以反映目前浙江省宅基地确权登记政策的实际落地情况，考虑到政策效果可见性和可衡量性的滞后性和复杂性，本研究主要侧重于农户的角度，即政策的作用对象——农民的角度分析宅基地确权政策的绩效。

本研究所关注的绩效主要关注的是农户对政策的满意度，涉及农户对于宅基地确权政策的了解程度、服务人员态度、对政府机关的信任程度以及对房地流转的参与意愿等几个变量，这些因素可以对满意度做出解释，并最终实现政策的绩效衡量。

基于以上思路，我们决定选择浙江省内已经开展了宅基地确权登记工作的典型市县作为研究对象，经过查阅文献、新闻、政策等资料，以及与相关人士的进行沟通后，我们选择了缙云县和嵊州市作为调研的具体地区，下文将呈现调研的成果。

4缙云县农村宅基地确权登记现状

4.1所选地区概况

缙云县，简称缙，隶属浙江省丽水市，是“革命老区县”、“中国麻鸭之乡”。

地处浙江省中南部丘陵山区，东临仙居、永嘉，南连青田，西邻莲都、武义，北接永康、磐安，面积1503平方公里。

建城区面积为4.6平方公里，全县设7个建制镇、8个乡，3个街道办事处，具体是：

壶镇镇、新建镇、舒洪镇、大洋镇、东方镇、东渡镇、大源镇、七里乡、前路乡、三溪乡、双溪口乡、溶江乡、胡源乡、方溪乡、石笕乡、五云街道办事处、新碧街道办事处、仙都街道办事处。

通过了解，我们选择了新建镇笕川村作为考察的对象。

缙云县新建镇笕川村总人口数为4864人，1874户，党员178人，共有31个村民小组，村民代表61人，耕地2129亩，园地2523亩，林地4774亩。

2012年经济总收入为1.08亿，村集体经济总收入为73万，村民年人均收入为8219元。

2010年，笕川村被列入省级中心村建设村庄之一。

这之后，村庄开展了如火如荼的中心村建设工作。

总投资1200万元，历时三年的建设，笕川村的村容村貌更是焕然一新。

4.2宅基地确权情况调研情况小结

本次调研采用访谈与问卷相结合的方式，主要为实地调研，并分层次对政府相关工作人员、村委会以及广大农户进行访谈，以此了解不同身份的人对宅基地确权登记工作的认识与态度。

调研主要针对的是农户对农村宅基地确权登记的态度以及产生这些态度的原因，并且了解了农户对于宅基地确权的一些后续措施与态度。

调研主要以访谈为主，了解了缙云县方面的一些基础性信息和试点村存在的一些典型性问题，并据此调整调研方向和方法，以获取更多有用信息。

在访谈过程中，主要以自愿接受为主，期间表示项目组的友好并注重形象，且问题设计不涉及过多专业术语，尽量浅显易懂。

4.2.1缙云县国土局访谈情况

在对缙云县国土局宅基地确权工作相关负责人的访谈当中，我们了解到了缙云县的确权政策实行的具体情况。

缙云县比较典型的特点就是历史遗留问题较多，旧村改造由于经济原因并未完全落实，村集体经济也发展的不是很好，只靠上面拨款是肯定完成不了确权的。

同时老房子多，造成权属争议比较多。

近几年缙云县的经济情况好转，新房子不断地建起来，此时私自乱建的情况也越演越烈，主要原因是因为上面分配的建设指标不足，与当地的经济发展不匹配。

宅基地确权的必要性在于整理清楚农村宅基地的权属争议，有利于下一步的农房抵押政策的推行和房地合一的实现。

缙云县的宅基地确权工作，依据上述的有关政策，正在稳步推进当中。

为了全面铺开工作，首先设立了试点村，并在其中试行确权登记工作，以确定下一步的进展。

据了解，位于缙云县新建镇的笕川村成为了此次工作的试点村庄，这是由于笕川村属于当地较为发达的村落，老百姓对之后农房抵押以换取资金还是有一定的需求，因而大多有办房产证的意愿；

同时笕川村属于大村，大约有3000多人口，户数八九百户，故调查的宗地就比较多，大约1000多宗，对于现象的反映较为全面，更有利于综合考量政策效果。

在处理权属争议的问题上，尽管相关规定上要求按照正规的司法公证程序来执行确权，但一是纠纷数量过于庞大，二是相关利益者无法完全到场，使得这一程序无法贯彻执行，因此目前对于老房子的处理方式主要是由村出面、村委认定来确定房子的归属。

如果是村与村之间的纠纷一般由镇牵头，有相关权属规定处理办法。

而在划分界限的问题上，一般是由每户中最年长的老人家根据以往的情况来确定，这一点上体现了尊重历史的工作原则。

在宅基地的面积规定上，缙云县的做法是把农户分为大户、中户、小户，其中大户6人，130平方米；

中户4-5人，110平方米；

小户3人80平方米，另外有独生子女的都算4个人，即按照110平方米来分配。

祖上继承的