公民权视角下宅基地退出中农民权益保障研究.doc
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公民权视角下宅基地退出中农民权益保障研究.doc
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摘要:
从公民权这一视角出发,运用综合分析法、文献资料法与实证研究法,探讨了宅基地退出过程中农民权益受损现状,在分析其受损原因的基础上提出了保障农民权益的对策。
结果表明,现行宅基地退出的主要途径是政府主导,退出过程中农民的私人权益、社会权益、政治权益受到侵犯,其原因主要是现行土地制度为政府侵犯农民权益留下空间、地方政府权力受约束不力以及农民自身权利意识淡薄。
由此提出了保障农民权益需要重构宅基地制度、优化宅基地利用对策、规范地方政府权力运行以及培育农民权利意识的建议。
关键词:
公民权;宅基地退出;权益保障;农民
中图分类号:
f301.2文献标识码:
a文章编号:
0439-8114(2016)05-1324-05
doi:
10.14088/ki.issn0439-8114.2016.05.059
researchonprotectionoffarmers’rightsandinterestsintheprocessofresidentiallandexit:
fromtheperspectiveofcitizenship
随着中国国民经济的快速发展和城镇化步伐的不断加快,城镇建设用地需求不断加大和耕地保护的矛盾日益突出。
与此同时,大量农村人口涌入城市,农村人口不断下降,但是农村居民点用地面积却呈现增长的趋势。
农村地区普遍存在着建新不拆旧、一户多宅、“空心村”现象,土地闲置、利用效率低下现象突出,而宅基地退出机制的缺失是导致目前宅基地利用存在问题的根本原因[1]。
目前,在城乡建设用地增减挂钩这一政策指引下,全国各地纷纷开展宅基地退出实践,涌现出天津“宅基地换房”、浙江“两分两换”、重庆“地票”等典型模式。
学术界对宅基地退出的相关研究主要集中于宅基地退出的模式、机制、补偿标准及其影响因素分析、退出意愿、增值收益分配等方面[2-8],现有研究只在某一方面提及农民权益问题,专门研究农民权益保障的文献较少。
而地方政府在宅基地退出过程中行政干预过度造成农民不满以及农民财产权利受损问题严重[9],农民公民权的缺失又是中国农民问题的主要原因[10],而权益又是权利和权利之上承载的利益的集合[11],因此从公民权角度研究宅基地退出过程中农民权益的保障问题具有重要的理论和实际意义。
1公民权
1.1公民权内涵
公民权是公民最为基本的权利。
宪法对公民权的表述为中华人民共和国公民拥有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,宗教信仰自由,人身自由,人格尊严、住宅不受侵犯,对国家机关和国家工作人员有批评、建议、检举、控告的权利。
学术界对公民权的研究颇多,将公民权的特征总结为:
公民权是全体公民应当平等享有的基本权利[12],公民作为政治人享有影响政治行为和活动的能力与资格[13],表达自由是公民权最首要的组成部分,是公民实现政治参与的前提[14]。
1.2宅基地退出过程中农民应享有的权益
宅基地退出是指政府或者企业通过对农民旧有住房进行拆除、宅基地进行复垦并给予农民住房、社保或者现金等补偿以减少农村建设用地规模、增加耕地面积的行为。
从全国范围看,宅基地退出主要是通过以政府为主导的城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)形式实现,且多是给予农民住房补偿[15],此处所指宅基地退出就是由政府主导通过行政手段推动给予农民住房补偿的宅基地退出。
增减挂钩开始于2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),决定指出鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
2010年国务院发布的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发[2010]47号)和2011年发布的《国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》(国土资发[2011]224号)(以下简称两个文件)指出城乡建设用地增减挂钩工作应充分尊重农民意愿,保障农民参与和意见表达,坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动,增减挂钩产生的增值收益应该全部返还农村。
作为公民,而且宅基地退出涉及到住房和宅基地等重要的财产,农民本身必须平等地享有公民权。
马歇尔将公民权分为私人权利、政治权利、社会权利三个维度[16],在宅基地退出中,由于权利内涵和实现先后存在差异,将这三个维度的顺序调整为私人权利、社会权利和政治权利并将其表述为私人权益、社会权益和政治权益。
综合上述内容,将农民在宅基地退出过程中享有的权益分为三个部分:
私人权益,即农民宅基地退出的意愿被尊重,人身自由、人格尊严不受侵犯,农民的房屋和宅基地获得补偿;社会权益,即农民获得与城市居民同等的发展权利,节余建设用地指标和相关增值收益应由农民和农民集体获得;政治权益,即在宅基地退出过程中农民的知情权、参与权和决策权,农民对国家机关和政府工作人员违法违规行为进行批评、建议、检举和控告的权利,以及相关的言论自由、游行、示威等权利。
2宅基地退出过程中农民权益实现现状
2.1私人权益
虽然国家法律法规和国务院、国土资源部相关政策对农民权益内容进行了界定和保护,但是在实际工作中,地方政府为了追求建设用地指标,出现了大量大拆大建、农民“被上楼”现象,特别是2010年前后山东诸城、沂水、肥城等地大力推进宅基地退出导致大量农民“被上楼”引起了全国人民关注[17,18]。
事件中农民意愿被忽视,甚至出现政府委派社会闲散人员将屋主控制,强制拆除农民房屋以及威胁、恐吓、殴打农民的现象。
而且,由于新房没有完工,农民缺乏资金和过渡性住房,只能改造烤烟房、猪圈、牛棚暂时居住。
农民作为宅基地使用权人、宅基地退出的主要参与主体、公民,其宅基地退出意愿、财产权被漠视,人身自由、人格尊严受到侵犯。
国务院、国土资源部为了遏制这些现象,在2010和2011年相继出台了两个文件予以规范。
但是,笔者在对2011年之后动工的襄阳市a社区和b新村以及武汉市c社区三个项目调研时发现,这一现象没有得到根本改变。
a社区在进行宅基地退出时采取免费置换独栋新房的方式,并且做到完全尊重农民意愿,但是对于部分不愿退出宅基地的农户,政府提出不再提供其宅基地周边的道路、自来水等基础设施建设,在房屋损坏时只准修补不准重建,这是对农民生存权和享受公共服务权利的剥夺。
b新村建设涉及725户农民的拆迁还建,采取农民旧房折价换新房,农民入住新村每户平均至少需要缴纳2万~4万元的差价,部分农民不愿意退出宅基地,镇、村两级政府为了赶工期,对这部分农民采取了欺骗、威胁、恐吓等激进手段迫使其退出宅基地。
c社区项目中,对于不愿意退出宅基地的农户,政府采取断水断电的方式强迫农民“上楼”。
2.2社会权益
农民享受与城市居民同等的发展权利、共享改革发展的成果在宅基地退出过程中的体现就是要将获得的建设用地指标交给农民或者农民集体。
但是从土地利用效率和帕累托改进的角度考虑,建设用地指标用在某些农村地区所产生的经济效益会远低于城镇,调剂到城镇使用会增进社会总体福利,但是调剂到城镇使用的建设用地指标产生的增值收益应该全额返还农村。
虽然两个文件对此做出了规定,但是政府往往打着平衡资金的借口将建设用地指标用于城镇发展,农民所获得的补偿只有新房、社保或者少量现金,而这只占宅基地退出所获得增值收益的很小一部分。
山东农民“被上楼”事件中,政府大拆大建、强迫农民上楼的初衷就是获取建设用地指标。
而且农民也没有得到相应的增值收益,宅基地退出获得的补偿款甚至远低于安置新房的价格,农民需要再额外交钱才能进入新社区。
两个文件出台后,这一现象并没有得到改变。
襄阳市a社区和b新村以及武汉市c社区三个项目节余的建设用地指标除了建设集中居住小区外都用到了城镇,而增值收益大部分被政府得到。
襄阳市a社区增减挂钩产生的建设用地指标用于经营性用地的每667m2提取增减挂钩专项资金35万元、用于文化旅游用地的每667m210万元、用于工业用地的每667m25万元,所获得的资金总体与社区建设成本相当,因此农民并没有额外负担新房建设成本,但是同期该市工业用地出让价格每667m2可达到100万元、商服用地出让价格每667m2可达200万元,增值收益的绝大部分还是由政府获得。
而地处另外一个区县、房屋外观和质量明显不如a社区的b新村则采取了旧房折价换取新房的方式,旧房拆迁补偿价格平均为700元/m2,新房价格平均为900~1500元/m2,农民每户至少需要额外缴纳2万~4万元,且每户最多只能获得200m2新房。
农民搬入新社区后,虽然生活环境较之以前有了很大改善,但是由于需要支付装修成本、缴纳物业费以及水电费用上涨和庭院经济的消失,农民生活成本大幅上涨,而且与田地距离变远,农业生产不便,其福利水平并不一定提高。
根据课题组前期对湖北鄂州、钟祥、洪湖三市四个宅基地退出项目的调查研究发现,除了钟祥市彭墩村农民福利水平有较大提高外,其他几个地区农民福利水平提升不明显甚至下降[19]。
总体而言,农民不仅没有真正享受到与市民同等的发展权利,甚至仍然是在为城镇的发展做出牺牲。
2.3政治权益
宅基地退出涉及的农户数量多,已经成为关乎农民千家万户切身利益的公共事务,农民理应享有宅基地退出过程中补偿标准的确定、新社区规划、建设和新房分配方案的制定以及资金、节余建设用地指标使用等情况的知情权、参与权和决策权。
山东“被上楼”事件中,诸城市以行政命令的形式取消行政村编制,将全市1249个村合并为208个社区,近70万农民要搬入集中居住社区,农民只能被动接受。
在新社区建设过程中农民并没有参与进来,老年人上下楼不方便、当地农民现有生活方式不适合上楼等情况并没有被考虑,而是全部建设楼房。
在湖北的调研中发现,农民也是被动接受者,只有b新村在建设前由农民投票选择户型,赋予了农民一定的参与权。
a社区有老年人反映搬到新社区后需要与儿子一家一起居住,而老人与儿媳关系处理不好,居住很不习惯。
在补偿标准方面,农民没有参与到标准制定中,三个项目都是采取一刀切的方式,并没有考虑到房屋质量、宅基地和房屋面积差异情况。
而关于新社区选址、建设以及补偿标准等事宜,农民只是在决策制定后通过公告的形式知道,农民没有参与进来,资金、建设用地指标使用等情况农民更是无从知晓。
农民依法享有对国家机关和政府工作人员在宅基地退出过程中的违法违规行为进行批评、建议、检举和控告的权利,以达到维护自身合法权益的目的。
于建嵘[20]将农民维权过程中以法抗争(即以政策为依据的抗争)形式分为上访、宣传、阻收、诉讼、逼退(即强制性纠正相关部门和工作人员错误)、静坐和示威。
除了阻收是针对农村乱收费现象,其余都适用于宅基地退出过程中的农民维权。
然而,上访耗时长、成本高却很难解决实际问题,而且各级政府截访使用软暴力和市场化暴力的现象频出[21],农民普遍存在畏惧报复的心态,不敢也不愿意承担上访可能带来的被报复的痛苦,只把上访停留在“思想层面”[22]。
对于诉讼这一维权方式,已经出现了许多农民集体诉讼案件,但这不仅过程漫长而且对农民不公,判决后执行也存在许多困难[20]。
宣传、逼退、静坐、示威等已演化为群体性事件,其目的主要是希望将事态扩大,以引起更高一级的党政领导和社会各界特别是新闻媒体的重视,而且由于静坐和示威都需要经过公安机关的批准,而批准权又掌握在地方政府手中,农民的静坐和示威大都没有经过批准,地方政府基于这个理由对农民进行阻挠,阻挠过程中发生冲突的现象十分常见。
近年来,媒体曝光和网络维权成为农民维权的主要手段之一,而这两种手段是间接地实现自身权利。
“被上楼”事件就是通过媒体曝光得到全国人民关注和国务院、国土资源部的高度重视并出台了一系列纠偏措施才得以遏制。
在湖北的调研中发现,b新村村民通过网络发帖的形式对政府相关工作人员违法打人和补偿标准偏低的行为进行曝光,但是最终石沉大海;c社区农民就新社区房屋质量差、经常停电等问题向镇政府反映,但镇政府并没有采取措施,之后农民拒
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