我国文化遗产保护法律制度:发展与挑战Word下载.doc
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用今天的观念看,在文化遗产的范畴中,主要包括物质和非物质遗产(或有形遗产和无形遗产)两大类。
但在相当长的时间内,人们对文化遗产的保护主要是围绕着物质形态的文化遗产(或有形文化遗产)来进行的。
就物质形态的文化遗产而言,保护对象的范围也在不断扩大,标准也在不断更新。
从我国来说,一个突出的现象就是从对重要的、单个的文物古迹的保护扩展到对文物古迹周边环境保护,又扩展到对以某个历史建筑群为主体的历史街区、村镇、城市的保护。
近些年来,非物质文化遗产又成为文化遗产保护的一个重要内容,引起了广泛的关注。
因此,文化遗产保护对象已经突破了传统范畴。
第三个特点是随着保护对象的多元化,保护对象的价值标准和保护方式也呈现出一种多元化的趋向。
历史年代再也不是一个绝对尺度。
“保护”一词的内涵不断扩充,它不再仅仅被理解为是对物质形态的“保存”,还包括研究、利用、宣传、传承与弘扬。
其意义除了“保存”本身之外,更多地体现在与当代社会发展、文化建设等等的相互关系之中,并成为国家、民族现实生活、生存方式的一个重要组成部分。
上述这些变化可以说既是全球也是我国文化遗产保护发展的具体缩影。
一、我国文化遗产法律制度的立法特点和构成
我国文化遗产法律制度是我国整个法律体系的一个重要组成部分。
它包括法律、法规、部门规章、地方法规等一系列具有法律效力的文件。
它的形成和特点与我国的立法体制密切相关。
我国是一个统一的单一制国家,各地方经济、社会发展又很不平衡,因此,既要保证国家权利机关统一行使立法权,同时又照顾各地不同的需要,确立了我国统一而又分层次的立法体制。
它包括了具有不同层次的国家法律法规、地方性法规、民族自治区条例、部门和地方政府规章等。
对这种分层次的立法体制,为保证法制的统一,明确规定了不同层次法律、法规、规章的效力。
宪法的效力高于一切法律、法规,法律法规的制定不得同宪法相抵触;
法律高于行政法规;
行政法规高于地方性法规和规章;
地方性法规高于地方政府规章。
同时,立法机关还实行立法监督制度,上级立法机关有权撤销不适当的法规规章。
我国文化遗产法律制度是建立在宪法和其他基本法所确立的原则之上的,这些原则包括国家保护文化遗产的原则,各民族平等、团结、互助的原则,各民族都有发展保护本民族文化和保持或改革自己风俗习惯的自由的原则等。
我国文化遗产法律制度经过五十多年建设,目前主要在有形文化遗产(文物)方面初步形成了法律保护体系。
它与上述立法体制相一致,包括若干层次:
一是由全国人大常委会1982年制定颁布的文物保护法(1991、2001年修订);
二是国务院制定颁布的行政法规,如文物保护法实施条例、水下文物管理条例、风景名胜管理条例等;
三是省、直辖市立法机关人大常委会制定颁布的有关文物保护的地方性法规,如北京市文物保护条例、浙江省历史文化名城保护条例、甘肃敦煌莫高窟保护条例等;
四是较大的市和经济特区所在地的省市人大常委会制定的地方性法规,如苏州市文物保护条例、深圳市文物保护条例等;
五是民族自治区、州、县人大常委会制定的自治条例和单行条例,如西藏自治区文物保护条例、云南省丽江纳西族自治县东巴文化保护条例等;
六是国务院有关部门制定的部门规章和地方省级人民政府制定颁布的规章性文件,如国家文物局制定的文物保护单位保护管理暂行办法、考古发掘管理办法、考古涉外工作管理办法和文物出境鉴定、馆藏文物等方面的管理办法以及各地方立法机关、人民政府所制定的地方法规和规章。
二、我国文化遗产保护法律制度的形成和发展
新中国建立以来,文化遗产保护法律制度的建立大体可以分为三个时期:
(一)第一个时期是从建国前后到60年代的初创时期。
新中国建立前夕,著名建筑学家梁思成先生编写了“全国重要建筑文物简目”共450条,并附“古建筑保护须知”,这为当年解放战争提供了文物保护的依据。
1950年5月政务院发布保护古迹的政令。
1961年国务院颁布《文物保护管理暂行条例》。
同年以梁思成的“简目”为基础,国务院公布首批全国重点文物保护单位(至2004年共公布五批,计1271处)。
这时期一个最重要的成果就是建立了文物保护单位制度,针对不可移动文物,根据不同价值,分别确定为不同级别的文物保护单位(国家、省、市【县】级文物单位保护体制,目前全国县级以上文物保护单位6万多处,省级7000处,全国重点文物保护单位1271处)。
但这期间,行政命令是文物保护的主要依据和规范,对文化遗产的认识也仅限于重要的文物古迹本身。
(二)第二个时期是20世纪80年代改革开放时期,以1982年全国人大常委颁布实施《文物保护法》为标志,我国对文化遗产的保护开始走上法制化的轨道。
这时期,文物保护出现了全新局面。
随着大规模经济建设的发展,国家制定了新时期文物保护基本方针政策。
全国人大常委会颁布实施《文物保护法》后,国务院和有关部门、地方政府也都制定了一系列配套法规,初步形成了中国文物(物质文化遗产)保护法规体系。
该法虽然只有33条,但它首次从国家法律的角度对文物的对象和保护范围、标准,对文物保护单位、考古发掘、馆藏文物、私人收藏文物、文物出境都作了规定,确立了一些重要原则和制度:
1、明确了文物保护对象的标准是“具有历史、科学、艺术价值的文物”。
2、划定了文物保护的范围共五大类:
一是重要的历史古迹;
二是与重大历史事件、革命运动或著名人物有关的史迹、实物、建筑;
三是历史上珍贵艺术品、工艺品;
四是历史上重要的文献资料;
五是各民族社会生活的代表性实物。
3、在法律上确立了文物保护单位制度。
4、确立了历史文化名城保护制度。
国家对“保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市”,核定公布为历史文化名城。
一些地方也公布了地方的历史文化名城、名镇、名村或历史文化保护区(全国历史文化名城101座)。
5、明确了配合基本建设的抢救性发掘的原则。
如三峡工程、小浪底水库、京九铁路等。
6、确立了文物修缮、保养、迁移时“不改变文物原状”的原则。
这期间,随着文物保护工作的开展,对文物保护的认识也在不断加深。
明确规定了文物保护的标准、范围开始注意到文物古迹与周边环境的关系,规定了“划定保护范围”和“划定建设控制地带”;
注意到历史城区的保护问题,确立了历史文化名城的保护概念并将其纳入法律调整的范围,建立了具有中国特色的历史文化名城保护制度。
据此,国务院迄今共核定公布了101座历史文化名城。
1984年国务院也注意到传统街区、建筑群、小城镇、村寨的保护问题,下发通知,提出设立“历史文化保护区”的概念,以作为历史文化名城的补充。
各地政府也据此设立了不少地方保护的“名城”、“名镇”、“名村”或“文化保护区”等。
显然,这时期无论是在立法上还是在观念上,文物保护的范围已被大大拓展。
同时,经全国人大常委会批准,我国签署了全部4个有关文化遗产保护的国际公约。
(《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《国际统一私法协会关于被盗或者非法出口文物的公约》、《武装冲突情况下保护文化财产公约》。
我国从国外多次成功索回非法出境文物)
(三)第三个时期是20世纪90年代以后,随着改革开放深化发展和对文化遗产保护认识的进一步加深,中国对文化遗产保护法律制度的建立和完善进入了一个新的时期。
这时期除了物质文化遗产的保护外,非物质文化遗产的保护问题也逐渐为社会所关注。
在物质文化遗产保护方面,面临的主要问题就是,大规模经济建设和城市改造对文物、历史文化名城、大遗址保护所产生的冲突,旅游开发与文物资源保护之间的冲突,盗掘古墓葬、盗窃馆藏文物等各种文物犯罪活动日趋严重,因此在立法上必须及时解决这些问题。
1、为打击各种文物犯罪活动特别是日益严重的盗掘古墓葬古遗址和走私活动,修改刑法和文物保护法的刑事处罚条款,1991年全国人大常委会对文物保护法中涉及盗窃、走私、故意破坏、玩忽职守造成损毁流失、私自出售文物等,追究刑事责任。
同时,全国人大常委会还颁布关于惩治盗掘古文化遗址古墓葬犯罪的补充规定,对刑法进行了修改,规定对有关犯罪行为,情节较轻的处三年以下有期徒刑,情节严重的处十年以上有期徒刑、无期徒刑、或者死刑。
1997年全国人大常委会对刑法进行了全面修改,增加了“妨害文物管理罪”,共六条,对故意损毁、过失损毁、私自出售赠送外国人、倒买禁止经营的文物等行为,处3、5、10年以下的有期徒刑;
对严重盗掘、盗窃行为处罚更为严厉。
2、全面修改文物保护法。
从20世纪90年代中期,就开始了对文物保护法的修改调研工作。
2002年,全国人大常委会颁布了新修定的文物保护法。
这次修改在全国引起了一场相当广泛的争论。
争论的焦点的问题就是,对文物是应当强调保护,还是强调利用。
具体有两个问题:
一是国有馆藏文物是否可以有偿转让;
另一个问题是民间文物是否应当自由流通。
这些问题的出现实际上反映了中国在市场经济发展过程中文物保护所面临的一些新的挑战。
经过了广泛讨论,主流意见认为,在市场经济条件下,“保护”是文物工作的第一位和最主要的任务,同时也应当兼顾“利用”。
修改稿在这两个方面都进行了重大调整。
全国人大常委会经过了四次审议方予以通过。
这几乎是一次全新的修改,文物保护法由原来的33条增加到80条,在保留原法一些好的原则和制度的前提下,针对现实需要和文物保护理念的发展,增加了相当多的内容。
主要有:
(1)明确规定文物工作的基本方针是“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”。
1982年文物保护法对此没有规定。
为了进一步规范保护与利用的关系,还有针对性地增加了相关规定,即“各级人民政府应当重视文物保护,正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系,确保文物安全。
基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针,其活动不得对文物造成损害。
(2)明确规定各级政府应当把文物工作纳入地方经济和社会发展计划、纳入城乡建设规划、纳入财政预算、纳入体制改革、纳入各级领导责任制。
特别是加强了文物保护的经费来源保障,规定“国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入的增长而增加。
”“国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。
”
(3)进一步扩大文物的范围。
特别在文物的第二项中增加了近现代重要史迹、实物、代表性建筑。
(4)增加了历史文化街区、村镇保护制度。
1982年文物保护法确立了历史文化名城制度,但它并不涵盖具有重大价值的历史街区或村镇。
由于得不到法律保护,这些街区、村镇往往在经济建设中遭到拆毁和破坏。
为此,新法在旧法确立的历史文化名城制度的基础上,增加了历史文化街区、村镇保护制度。
规定保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄,由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇,并报国务院备案。
(5)完善了不可移动文物保护制度。
新法针对当前经济建设中文物保护出现的一些问题,增加了对文物保护单位的保护范围和建设控制地带内禁止行为的具体规定。
除了旧法所规定的非经特别许可“不得进行其他建设工程”外,新法还规定不得从事“爆破、钻探、挖掘等作业”,“不得建设污染文物保护单位及其环境的设施,不得进行可能影响文物保护单位安全环境的活动。
对已有的污染文物保护单位及其环境的设施,应当限期治理。
”为了防止国有不可移动文物的流失,明确规定国有不可移动文物不得转让、抵押。
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