中华人民共和国水法讲义.docx

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中华人民共和国水法讲义

中华人民共和国水法讲义

《中华人民共和国水法》讲义

     本章共计13条，主要对本法立法宗旨、调整对象、基本原则和适用范围等重要原则问题做出规定，是统领全篇的总规则，对其他章节的规定具有概括和指导作用。

本章主要有以下规定：

水资源权属的法律制度，开发、利用、节约、保护水资源应当遵循的基本原则，县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，国家对水资源实行取水许可和有偿使用制度，厉行节约用水，建立节水型社会以及水资源管理制度的规定。

     第一条  为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。

     【释义】  本条是对本法立法宗旨的规定。

     一、水是人类生存的生命线，人类因水而生存因水而发展。

然而，本世纪人类却面临着更加严重的水资源问题。

水资源短缺几乎成为世界性的问题。

我国是水资源贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。

同时，水资源在时间和地区分布上很不平衡，由于所处的独特的地理位置和气候条件，使我国面临水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化（通俗说是“水少”、“水多”、“水脏”）三大水问题，对国民经济和社会发展具有全局影响。

（1）水资源短缺已成为经济社会发展的主要制约因素。

按目前的正常需要和不超采地下水时，全国年缺水总量约为300亿-400亿立方米；在一般年份，农田受旱面积1亿-3亿亩，因旱减收粮食200亿-300亿公斤；许多地区因缺水造成工农业争水、城乡争水、地区间争水、超采地下水和挤占生态用水。

近几年北方持续干旱，给工农业造成了较大影响，也给城市、农村居民生活用水造成很大困难。

（2）洪涝灾害频繁，防洪安全缺乏保障。

20世纪90年代的10年中有6年发大水，特别是1998年的严重洪涝灾害。

每年洪涝灾害都造成上千亿元的经济损失，使多年的经济建设成果毁于一旦。

近几年我国重点堤防的工程有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显的改观。

但从总体上看，洪水灾害仍然是中华民族的心腹之患。

  （3）水环境恶化已成为不容忽视的重要问题。

我国水体水质总体上呈恶化趋势，2000年全国污水排放量为620亿立方米，其中近80%未经处理直接排入江河湖库水域。

北方一些地区“有河皆干、有水皆污”；南方则许多重要河湖污染严重，水事纠纷不断增加。

     《水法》是水资源管理方面的基本法律。

除《水法》外，我国还先后制定了有关涉水方面的法律、行政法规，如《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《城市供水条例》、《取水许可制度实施办法》、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《河道管理条例》等，这些法律、行政法规的制定对合理开发、利用、保护水资源，防治水害和水污染，保护和改善环境，实现可持续发展都具有十分重要作用。

     二、根据本条规定，《水法》的立法宗旨包括以下几个方面内容：

（一）合理开发、利用水资源，防治水害。

开发、利用水资源与防治水害是《水法》的核心内容，也是《水法》的直接立法目的。

《水法》列专章对水资源开发利用作了规定，防治水害则由《防洪法》作专门规定。

我国降雨70%-80%集中在6月-9月汛期，洪涝灾害严重，水资源的可利用率低，因此只有在江河、湖泊修建蓄水、引水、提水工程，调蓄径流，才能满足工农业生产和人民生活的需要。

开发、利用水资源与防治水害是关系治国安邦的大事。

为此《水法》规定，开发利用水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活生产经营和生态用水。

这是开发、利用水资源，防治水害的基本原则。

我国水资源短缺，时空分布不均，因此应当在统一规划的前提下，合理开发、利用水资源，防治水害。

岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。

我国水资源短缺，人均占有量只有世界人均水平的1/4，同时在时空分布上极不均衡。

因此，水资源是我国最宝贵的自然资源之一，是实现可持续发展的重要物质基础。

只有严格依照《宪法》的规定，坚持水资源属于国家所有，即全民所有，才能保障我国水资源的合理开发、利用、节约、保护和满足各方面对水资源日益增长的需求，适应国民经济和社会发展的需要。

原《水法》就依据《宪法》作出规定，“水资源属于国家所有，即全民所有”。

新《水法》仍然延续了这一规定。

新《水法》第2条还明确规定，“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。

因此，水资源属于国家所有的含义是地表水、地下水和其他形态的水资源都属于国家所有。

水资源属于国家所有是我国水资源权属法律制度的基础和核心，一切水事立法都必须遵循和维护这一制度。

     随着水资源紧缺和水环境污染成为一个世界性的重大难题，把水资源作为一种公共资源、公共财产由政府加强对水资源开发利用的控制和管理已逐渐成为当今世界的一种趋势。

例如，南非1998年通过的新《水法》在序言中规定，“人们认识到水是一种稀有的，且时空分布不均衡的国有资源”;  “人们还认识到水是一种属于全体人民的自然资源，而以往南非的种族歧视的法律和制度妨碍了人们公平公正地得到水，也妨碍了水资源的合理开发和利用；现在人们承认应由中央政府全面负责管理全国的水资源及其开发和利用，包括公平公正地分配水资源使其得到有效益的利用和分配”。

     三、水资源的所有权由国务院代表国家行使。

原《水法》在规定水资源属于国家所有时并没有明确规定水资源国家所有权的主体代表。

由国务院代表国家行使国有水资源的所有权是这次《水法》修订新作出的规定。

国有水资源受法律保护，水资源属于国家所有的法律表现形式是水资源的国家所有权。

根据《民法通则》的规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。

因此，水资源的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家（即全民）依法行使对国有水资源的占有、使用、收益和处分的权利。

在法律上规定国务院是国有水资源所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有水资源的所有权代表，无权擅自调配、处置水资源，只能依法或者根据国务院的授权调配、处置水资源；二是赋予国务院行使国有水资源资产管理的职能，水资源有偿使用的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有水资源有偿使用收益的分配办法。

明确水资源的所有权由国务院代表国家行使，为进一步改革和完善我国的水资源管理体制，加强水资源的统一管理，优化水资源的配置确立了坚实的法制基础。

     四、农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。

根据《宪法》关于水流自然资源属于国家所有、即全民所有的规定，从我国水资源紧缺的实际状况出发，借鉴世界水资源管理立法的一些新实践、新经验。

新《水法》对原《水法》第3条第2款“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定作了上述修改。

这样修改符合《宪法》和我国的实际，有利于国家加强对水资源的统一管理和优化配置，真正实现以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展的立法目的。

同时，根据《民法通则》有关国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源可以依法确定由集体所有制单位使用的规定，为尊重历史习惯，充分保护农村集体经济组织和农民兴办农田水利设施、合理开发利用水资源的积极性及其相关合法权益，本条作了农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用的规定。

此外，新《水法》还明确规定：

（1）农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水不实行取水许可和有偿使用制度。

（2）农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。

  （3）农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。

这些规定既维护了国家水资源所有权的完整性和统一性，加强了国家对水资源的宏观管理，也充分保护了农村集体经济组织和农民现有的用水权益，保持了我国水资源权属法律制度的延续性和稳定性。

     第四条  开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。

     【释义】  本条是对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害应当遵循的基本原则的规定。

     一、水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。

与土地、森林、草原、矿产等自然资源不同，它是大气降雨再生的动态资源。

地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质相互关联，相互影响。

水资源还具有多功能性，且可重复使用，水资源可以用来发电、灌溉、航运、供水、渔业等；水资源有利害双重性，它既能兴利，又能为害。

水多了会闹水灾，水少了会闹旱灾，水脏了会影响生态环境。

因此，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的各项活动，都应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。

这一基本原则是建国以来水利建设的实践总结。

只有这样，才能实现水资源的可持续利用、保障我国经济社会的可持续发展。

     二、水资源的供求关系与国家的政治、经济、社会发展密切相关，对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的认识是随着经济社会的发展而不断深化的。

在生产力水平不发达时期，对水流的控制能力也很低，尽管水资源的开发利用比较任意，但由于用水量很少，对水资源的破坏并不严重；对水资源管理的要求也不高，比较粗放。

随着经济社会的发展，人口的增加，人类对水的开发利用程度会越来越高，水的利用量会越来越大，水供求矛盾日益突出，水污染问题也日趋严重。

据统计，在过去的20世纪，全世界总耗水量增加了6倍多。

我国的水资源问题主要是短缺问题。

全球气候变化对我国水资源的影响表现在北方河流出现了长达20年左右的持续枯水期，南方部分河流则出现了大洪水，全国旱涝灾害频繁。

长期以来，在水资源的开发利用过程中，重开源轻节流、重经济效益轻生态与环境保护，加之一些地区不合理地开发利用水资源、用水浪费和水污染，使缺水矛盾加剧，造成生态环境恶化，成为经济社会发展的重要制约因素。

同时，水资源宏观配置尚未建立，难以实施水资源的合理配置、高效利用和有效保护。

为了加强对水资源开发、利用的宏观管理，合理配置水资源，规范水资源分配行为，减少用水矛盾，使经济社会的发展与水资源状况相适应，这次修改《水法》将“水资源规划”单列一章作了规定。

同时规定了水中长期供求规划制度，建立了跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案制度；开发、利用水资源应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水及航运等需要；各级政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业发展；国家鼓励开发利用水能资源、水运资源及对雨水、微咸水收集、开发利用和对海水的利用、淡化。

     三、水资源的流动性、可再生性、可重复利用性、多功能性、不可替代性，决定了开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，是相互联系的整体。

在开发、利用、节约、保护水资源中，保护是前提，保护水资源的目的是利用，即满足水资源可持续利用；开发是利用的基础，在保护中开发，在开发中保护水资源，即科学、合理开发水资源；节约水资源，是指通过采取经济、法律、行政、技术等手段，达到水资源的合理、高效使用，减少水资源的消耗和废污水的排放。

同时，开发利用水资源中要坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。

实现水资源的可持续利用，努力做到人与自然的和谐，开发利用水资源必须协调好生活、生产经营和生态环境用水。

生态环境用水是指生态环境修复与建设或维护现状生态环境质量不至于下降所需的最小需水量。

为此首先必须下大力气重点解决城市供水和农村人畜饮水，满足生活用水需要，确保饮水安全