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从国际上看,审计机关对金融机构财务活动的审计由来已久,特别是第二次世界大战后,西方国家的金融审计发展更为迅速。
从国内来看,中华民国时期南京国民政府就建立了较为完备的金融审计制度和机构。
中华人民共和国建立后,一度撤销了审计机构,金融审计也相应为专业监督所代替。
1983年9月中华人民共和国审计署成立,内设金融审计司;
各省、自治区、直辖市、计划单列市审计局内设金融审计处;
地(市)、县审计组织中也都设有金融审计机构和配有专业人员。
1984年国家审计署发出《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》,决定对金融机构实行分级审计的办法。
目前金融审计主要采取在一定时间进行重点抽样审计或专题审计的方式进行,并且侧重于事中审计和事后审计。
我国改革开放和发展社会主义市场经济的实践充分表明,金融是现代经济的核心,金融安全是国家经济安全的核心。
为了保障金融安全,促进金融健康发展,近年来,我国审计机关依法加强金融审计,在促进整顿和规范金融市场秩序,完善金融法规,防范和化解金融风险等方面发挥了重要作用;
在探索金融审计路子、方法,改进金融审计手段,加快金融审计规范化建设等方面,也取得了一定效果。
同时,在经济一体化和金融全球化尤其是全球性金融大调整,我国金融体制改革进一步深化和加入WTO等大环境下,金融审计也面临着许多新情况,遇到了许多问题,需要认真总结、深入思考、积极探索。
一、当前金融改革发展的趋势和特征
当前我国深化金融改革、推动金融发展主要呈以下趋势:
(一)国际化。
金融机构在世界范围内配置资金,实行跨国兼并已是大势所趋,外资金融机构加快进入中国的步伐,中国金融业也开始向境外进军。
(二)大型化。
金融业重组和并购风起云涌,经营规模迅速扩大,经营活动逐渐打破地域限制和行业分割。
(三)混业化。
市场经济发达国家已建立了全能化、大型化的“金融百货公司”和“金融超市”的发展模式,中国也开始探索混业经营的模式。
(四)市场化。
我国金融机构必须进一步深化改革,逐步实现企业化和经营商业化、行为自主化、交易信息对称化。
(五)资本化。
随着资本市场的发育,金融机构间接投融资等传统业务正在弱化,以证券为载体、通过资本市场直接进行的金融业务正在逐步强化。
中国金融业这些发展变化的趋势在现阶段可以归结为产权制度的变革和金融业务的创新。
国际化、重组和并购的前提条件是把国有金融企业改造成治理结构完善,运行机制健全,经营目标明确,财务状况良好,具有较强国际竞争力的现代金融企业,而金融产品创新和服务创新正是适应市场竞争、混业经营、资本化需求而产生的。
在这样一个改革和发展的过程中,还尤其需要居安思危的精神,中国当初之所以能抵御亚洲金融风暴,是因为那个时候尚未对外开放金融,存在一道防火墙,而加入WTO后,外部金融环境完全变化,这道防火墙将不复存在,风险程度将迅速上升,中国经济很可能会遭遇大规模金融风险。
可以说,在我国金融体制改革进一步深化和加入WTO等大环境下,金融审计应当更加关注金融风险、金融企业改善治理结构和金融创新等。
二、金融审计的重要作用
金融审计的重要作用可以主要归纳为以下几个方面:
(一)推进金融法律法规的健全完善。
审计发现,当前金融市场信息失真、秩序混乱、违规经营、违法犯罪活动屡禁不止的重要原因之一是法律法规不健全不完善,标准不明确不统一。
审计机关有针对性地向立法机关、政府和有关部门提出了健全完善相关法律法规的建议,有力地促进了金融法律法规的建设。
例如全国人大常委会和国务院制订的《证券法》、《金融违法行为处罚办法》等法律法规和有关部门先后制发的一系列加强金融监管、整顿金融秩序、强化财务管理等行政规章,大量吸收和采纳了审计建议,有的甚至是根据审计建议制发的。
(二)促使金融秩序的整顿和规范。
审计揭露出金融秩序比较混乱,违规经营、无序竞争较为突出等问题,有效地促使有关部门和各金融机构加大整顿和规范金融市场的力度。
例如审计发现某些金融机构为该地区一些企业违规贴现,严重扰乱了金融秩序,中国人民银行根据审计建议,不仅迅速查处了有关单位和责任人,而且对重点国有商业银行的承兑汇票业务开展现场检查,并要求各金融机构切实加强贴现和再贴现业务的管理,严格实行贴现业务通报制度、退出交易制度和责任追究制度。
(三)揭露和查处重大违法违纪问题,维护国家财经法纪,促进严格金融执法。
据统计,1999年至2001年审计机关向司法和行政监察机关移送各类涉嫌犯罪和重大违纪违规案件200多起,有效维护了国家财经法纪,打击了金融领域的违法犯罪,促进了廉政建设。
(四)促进加强内部监督和控制。
在审计中发现一些金融机构由于内部控制和风险防范机制不完善,经营管理和内部监督不严密,导致违规经营屡禁不止,资产质量不高,会计信息不实,甚至给违法犯罪分子留下了可乘之机。
审计机关向中央银行、财政等有关部门通报情况、提出建议后,有关部门和各金融机构高度重视,制订了一系列措施,加强了内部监控制度、风险防范机制。
如商业银行进一步完善了贷款“三查”制度、统一授信制度和审贷分离制度;
健全了内部控制制度尤其是财务管理制度、责任追究制度和资产保全制度;
强化了内部监督制度、风险防范制度和案件查处制度等等。
(五)积极服务于国家宏观决策和加强金融监管。
近年来,审计机关针对审计中发现的一些典型性、倾向性和普遍性问题,先后向国务院提出建议:
一是继续加大整顿和规范金融秩序的力度,坚决查处各种违规经营行为;
二是完善法律法规,加快制度建设,当前尤其要尽快完善《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《担保法》等法律法规和费用管理、呆坏账核销等制度;
三是切实加强内部监管,严格执行各岗位业务操作规程,强化内部控制和权力约束机制,认真落实责任追究制度;
四是采取有效措施消化和处理历史财务包袱,对已剥离的不良资产要彻底清理核实,加大处置力度,最大限度地保全国有资产;
五是深化金融改革,完善法人治理结构,开展股份制改造,健全经营自律机制,完善以利润和资产质量为核心的考核体系和内部有效激励机制等管理办法。
国务院和有关部门对这些建议给予了高度重视,各有关部门根据国务院指示对存在的问题进行了认真查处整顿,并采取了防范措施,制订和完善了若干办法,并且正在完善相关法规。
三、当前金融审计工作面临的良好外部环境
当前经济全球化和我国加入WTO,为我国金融审计工作的改革与发展创造了良好的外部环境:
(一)审计环境将进一步优化。
1、审计的法律环境将更加完善。
为符合WTO规则和我国加入WTO之承诺,我国将尽快制订和修改有关规范金融运行、保障金融健康发展的法律法规,既使我国金融业的稳健发展具有法律保障,也使金融审计能够真正做到“有法可依”。
同时,按照WTO统一性规则,所有对外贸易的法律法规、政策措施、技术标准等,只能由全国人大或中央政府统一创制,并且各相关法律法规、政策措施、技术标准将进一步相互衔接、互为补充、公开透明,这就会消除部门间、地区间法规不统一,尤其以“内部文件”规定形成地域封锁、行业壁垒的现象。
2、审计的社会环境将更加良好。
随着人们了解、熟悉、掌握和运用WTO规则尤其法律意识的普遍提高,作为投资者、债权人,要求了解和监督金融机构的运行情况将更加迫切。
审计机关作为政府的组成部门,广大人民群众和社会各界将按照WTO有关政府行为公开透明的规则,要求向社会公开对金融机构和金融运行审计的情况,使审计监督与社会舆论监督有机地结合起来,更好地发挥审计监督的作用,使审计工作拥有更好的社会基础,有利于审计工作的顺利发展。
3、审计的执法环境将更加有利。
加入WTO后,要按照市场经济的内在要求,加快行政管理体制改革和政府职能转变,使政府从具体的经营活动、市场行为和行政审批中解脱出来,致力于对经济运行的宏观调控;
从具体规则的制订、执行、监督、仲裁等多重角色中分离出来,致力于规则的制订与监督。
随着政府职能的转变,政府和金融机构必将依法规范其行为,这就必然为审计监督的实施创造良好的前提条件。
同时,随着法制建设的推进,审计监督作为一项法律制度将更加深入人心,政府和金融机构接受审计监督的观念和自觉性将进一步增强。
(二)审计职能将进一步强化。
随着我国法制建设的推进,审计的独立性、权威性将大为强化。
宪法、审计法及其实施条例关于审计机关独立行使审计监督权,不受任何单位和个人干预的规定将得以更好地贯彻落实。
同时,政府的监督职能将更加统一,审计的法定职责将逐渐完善。
一方面国家审计机关对企业审计的一些职能如向社会提供鉴证等将逐渐淡出,另一方面现行体制下的多重监督、“多龙治水”的现状也将彻底改变,审计机关将真正承担起对金融机构和金融运行监督的法定职责。
四、目前我国金融审计工作中存在的问题和不足
金融审计所依赖的金融环境在发生剧烈变化,也要求金融审计工作不断创新和深化,但在现阶段,金融审计监督工作的总体思想、审计队伍素质、审计技术手段等与金融改革和发展的要求尚有一定差距,突出表现在:
(一)单纯进行资产负债损益情况审计的审计观念以及较低标准的“摸清家底、核实盈亏”的审计目的,已不能适应高层次的金融审计要求
几十年来,我国金融审计工作取得了令人瞩目的成绩,但是从近年来全国金融审计所反映的情况看,基本上还是查处一些具体违法违规问题,并就审计查出的每个具体问题作出审计决定,而对金融系统管理结构、内部控制状况、各岗位业务规范状况等,却很少作出较为全面客观的评价,提出针对性、操作性较强的改进建议,更未对一些重要问题从形成的深层原因如体制制度、政策法规、社会环境、内部控制、监督体系等方面进行探究,跳不出“就审计谈审计,就金融审金融,就问题查问题”的老框框,从完善法律法规、规范金融秩序、强化金融监管、保障金融安全的高度考虑不够。
近年来,审计机关的宏观意识虽有很大强化,但更多地还是习惯于查处一些具体违法违规问题,并就审计查出的每个具体问题作出审计决定,对金融系统资产负债损益的真实合法效益状况、内部控制状况、各岗位业务规范状况等,很少作出较为全面客观的评价,提出针对性、操作性较强的改进意见和建议,更未对一些重要问题从形成的深层原因如体制制度、政策法规、社会环境、内部控制、监督体系等方面进行深入探究。
例如,当前各级政府和有关部门有上项目、要贷款、加快经济发展的积极性,有管理和监督贷款单位的手段和能力,但缺乏协助催收贷款的动力;
银行有支持经济发展的资金,有提高赢利水平、按约收回贷款、防范风险的迫切要求,但缺乏催收贷款的手段和能力。
审计机关发现这些问题后,虽然也向有关方面提出了一些建议,但未从如何促进政府部门将权力变为化解金融风险的能力、金融机构如何使拥有的资金变为支持经济发展的力量等方面提出建议,更未将监管当局、金融企业、国家财政紧密联系起来,从分析国家货币政策制定、执行情况及结果和探索审计查出问题的规律性及其深层次原因入手,提出改革体制、健全机制、规范制度、完善法规、调整政策、强化监管等意见。
另外,目前还存在“就问题查问题”的现象,而从探索审计规律、健全审计规范角度考虑不够:
一是总结研究不够
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